CC BY
153
Экономический вестник Ростовского государственного университета А 2004 Том 2 № 1
ОКТРЫТАЯ АУДИТОРИЯ
ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ, ПРИВАТИЗАЦИЯ И РАЗВИТИЕ КОНКУРЕНЦИИ
Е.Н. КАЛМЫЧКОВА
кандидат экономических наук, доцент кафедры истории народного хозяйства и экономических учений, Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова
Н.М. РОЗАНОВА
доктор экономических наук, профессор кафедры экономической теории, Государственный университет — Высшая школа экономики
Публикуется вторая лекция курса С.Б. Авда-шевой, Е.Н. Калмычковой, Н.М. Розановой «Политика поддержки конкуренции», программа и первая лекция которого была опубликованы в №3—4 за 2003 г. В следующих номерах публикация лекций будет продолжена.
© Калмычкова Е.Н., 2004 © Розанова Н.М., 2004
ПОНЯТИЕ ДЕРЕГУЛИРОВАНИЯ. ПРИЧИНЫ ПЕРЕХОДА К ДЕРЕГУЛИРОВАНИЮ
ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ представляет собой широкомасштабное явление экономики современного мира. К дерегулированию относят все мероприятия, связанные с реорганизацией отраслей, включая переход предприятий из государственной собственности в частную (приватизация), а также замену государственных поставок контрактными отношениями с частными агентами (контрактация). Дерегулирование в действительности означает не уменьшение степени воздействия государства на экономику, как это зачастую неправильно понимается, а скорее изменение формы подобного воздействия.
Все отрасли экономики, подверженные в той или иной степени процессу дерегулирования, можно разбить на три большие категории. Во-первых, это потенциально конкурентные отрасли, в которых конкуренция и желательна, и возможна. К ним относятся банки и страховые компании, а также другие различные институты финансового рынка. Во-вторых, это отрасли естественной монополии, в которых конкуренция в ее традиционной форме или невозможна, или нежелательна в силу технологически объективных характеристик самих отраслей. Здесь дерегулирование должно сопровождаться специальными усилиями политики поддержки конкуренции, так чтобы организационная эффективность рынка не привела к росту затрат и/или снижению качества поставляемых услуг. К третьей категории отрас-
лей относятся рыкни, где оптимальной формой дерегулирования становится не частная собственность как таковая, а замена производства на государственных предприятиях контрактами с частными агентами. Все три случая дерегулирования мы рассмотрим в этой и последующих главах.
Начнем с наболее масштабного явления в области дерегулирования — с приватизации.
Приватизация государственных предприятий была поставлена во главу угла экономической политики многих промышленно развитых стран в 1980-х гг. В целом, переход к приватизации был связан с пересмотром границ государственного сектора экономики и возвратом к рынку. Природа и роль государственного сектора подверглись резкой критике в пользу точки зрения о том, что государственное вмешательство к 1980-м гг. стало чрезмерным и затрудняющим экономический рост и повышение благосостояние стран. Действительно, государственные расходы нередко достигали половины ВВП развитых стран. Повсеместным успехом пользовалась концепция неизбежных провалов государства, а игра рыночных сил предлагалась в качестве единственного решения проблемы банкротства государства.
В 1980-е гг. система регулирования тарифов естественных монополий подверглась критике. Причины этого заключаются в следующем. Энергетический кризис и накопившиеся ошибки в регулировании многих отраслей естественной монополии привели к росту тарифов и издержек, что сопровождалось снижением качества обслуживания и застоем в научно-техническом прогрессе. Основными объектами критики стали отрасли электроэнергетики, транспорта (железные дороги и авиалинии).
Теоретически отказ от жесткого регулирования и переход к созданию рыночных условий в этих отраслях оформили
экономисты Чикагской школы М. Фридман, Дж. Стиглер, Р. Познер.
Их работы базировались на ранее выдвинутых теориях о пользе рыночного распределения и частной собственности. Согласно неоклассической школе прав собственности, общественная собственность (или недостаток частных прав собственности) приводит к диссипации экономической ренты, создаваемой в отраслях, — это хорошо известная проблема «трагедии общности» (tragedy of the commons). Кроме того, на первый план выдвинулось представление Ф. Хайека о распылении знания [4]. Так как знание распределяется широким диапазоном в любом обществе, эффективное приобретение и использование данного знания может быть достигнуто только через систему ценовых сигналов, которые предоставляют свободные рынки. Если этого не происходит — т.е. если создаются препятствия для свободного приобретения и обмена знаниями (например, через деятельность государственного сектора), то знание исчезает, распыляется и не может быть оптимальным образом применено.
В соответствии с еще одной точкой зрения, концепцией А. Алчиана и Г. Дем-сеца [1, р. 777—795], частный собственник выступает как владелец остаточного дохода (residual claimant), в отсутствие которого обостряется проблема «безбилетника» и недобросовестного поведения агентов, что ведет к неэффективному использованию имеющихся ресурсов.
К этому можно присоединить исследования Р. Бэкона и У. Елтиса [2], аргументирующие неэффективность государственных услуг, и М. Фелдстайна [3, р. 905—926], высказывающего точку зрения о том, что наличие развитой системы государственного страхования подрывает частные стимулы к сбережению, что приводит в результате к замедлению темпов накопления капитала и даже к сокращению общей величины капитальных фондов в экономике.
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 1
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 1
Пионерская статья Р. Познера «Естественная монополия и ее регулирование» (1969) была дополнена теоретическими исследованиями У. Баумоля по функционированию «состязательных рынков», для которых главным является наличие или отсутствие барьеров входа (потенциальная конкуренция).
Барьеры входа могут быть как технологическими, т.е. связанными с особенностями производства данного товара, так и административными, т.е. связанными с деятельностью государственных органов (в том числе — антимонопольных). Парадокс заключается в том, что эти барьеры могут быть связаны с контролем за монополистической деятельностью (санкции за нарушение устанавливаемых правил, согласование принимаемых решений с контролирующим органом), а также с борьбой с недобросовестной конкуренцией (сертификация продукции, лицензирование деятельности).
В ряде отраслей такие барьеры вызваны необходимостью охраны недр, природных ресурсов, регулированием использования земли (строительство) или же заботой о безопасности людей. В этих отраслях необходима регистрация предприятий, получение прав на использование ресурса (землеотвод), согласование проектов со всеми заинтересованными сторонами, многочисленные экспертизы (в том числе — экологическая). Наконец, барьеры могут возникать просто из необходимости пройти все процедуры создания предприятия, установления его статуса, изменения статуса, для того чтобы получить права на аренду помещения, оборудования, кредитование.
Существование таких барьеров — необходимая часть государственного регулирования экономической деятельности. Для секторов, которые обслуживают все общество, могут являться естественными монополиями, такие барьеры особенно значительны. Они связаны с
необходимостью жесткого прямого регулирования некоторых параметров деятельности этих отраслей (цены, ассортимент услуг, круг потребителей, которых надо обслуживать обязательно).
Проблема дерегулирования состоит в том, чтобы доказать, что эти барьеры не являются обязательными, их можно и нужно убрать или существенно снизить. В этом случае возникнет рыночная среда, которая сама во многом решит проблемы эффективности распределения и использования ресурсов, а также повышения качества обслуживания. В некоторых отраслях, которые традиционно считаются областями естественной монополии, можно выделить сектора, в которых следует создать рыночные условия, конкуренцию; в качестве регулирования в них можно принять общие основы антитрестовского законодательства. В целом, необходимо облегчить доступ на рынки новым фирмам, устранить регламентацию их деятельности, расширить и улучшить информацию о рынках.
Аргументация в пользу дерегулирования сводится к нескольким пунктам.
Во-первых, это неэффективность современной системы регулирования (в том числе естественных монополий).
Неэффективность показана в двух аспектах: возрастание трансакционных издержек и снижение эффективности использования имеющихся ресурсов. В исследованиях, посвященных этим вопросам, отмечается:
— высокая стоимость регистрации юридических лиц;
— высокая плата за сертификацию и лицензирование;
— дублирование функций лицензирующих органов, особенно ведомственных;
— слабая связь лицензирования и действительного качества деятельности (продукции);
— большое количество штрафов, в том числе и «теневых» выплат;
— большая стоимость процесса согласования любого инвестиционного проекта (особенно строительного);
— низкая конкурентоспособность отечественных товаров, низкие инвестиции, слабое внедрение результатов НТП, плохое состояние и развитие малого бизнеса.
Во-вторых, приводятся доказательства того, что эти барьеры избыточны. В этом случае прибегают к сравнению с международной практикой в том, что касается:
— количества сертифицируемой продукции;
— уровня пострадавших от использования сертифицируемой и не сертифицируемой продукции (то же и для лицензирования видов деятельности);
— увеличения количества и высоты барьеров с введением хотя бы одного, что оборачивается созданием специализированных коммерческих организаций, получающих фактически ренту от стандартизации, лицензирования или сертификации;
— постоянного удорожания себестоимости продукции, развития рынка посреднических услуг, удорожания текущего контроля соблюдения всех правил.
Третья аргументация в пользу снятия барьеров входа связана с введением рыночных способов стимулирования хозяйствующего субъекта, внедрением конкуренции на рынки естественной монополии. В данном случае сторонники дерегулирования предлагают:
— отказаться от прямого регулирования там, где оно не является жизненно необходимым;
— при необходимости провести структурные изменения в областях естественных монополий (выделить операторов сети и обслуживающие структуры, провести
полную или частичную приватизацию, привлечь частные компании на данный рынок);
— изменить порядок регулирования естественных монополий или же отдельных сфер рыночной деятельности, обратить внимание на сокращение области обязательного, принудительного контроля, стимулировать взаимный контроль партнеров или самоконтроль каждого участника (ответственность перед партнером за соблюдение стандартов и норм, добровольная сертификация товара для создания репутации на рынке).
При выполнении данных рекомендаций, как показывает опыт ряда стран Западной Европы, а также США и Японии, может возрасти объем предоставляемых обществу услуг, снизиться цена, возрасти качество.
Однако при этом необходимы некоторые специальные условия экономического развития самих отраслей, в которых проводится дерегулирование, для того чтобы оно было успешным. Кроме того, структурные изменения в секторах естественных монополий могут проходить в разных формах, одни из них — более успешны, другие — менее. Проведение структурных изменений всегда требует затрат, возникает период нестабильности, социальных потрясений (безработица, возможные перебои со снабжением данным благом, потери ранее произведенных инвестиций).
Наконец, проведение дерегулирования в форме снятия барьеров входа в отраслях, не относящихся к естественным монополиям, должно сопровождаться усилением внутренней ответственности всех участников рынка за результаты своих действий. Это касается существенного улучшения работы антимонопольных, судебных, законодательных органов и органов местного самоуправления.
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 1
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 1
РЕЗУЛЬТАТЫ ДЕРЕГУЛИРОВАНИЯ, ЕГО ПЛЮСЫ И МИНУСЫ В РАЗЛИЧНЫХ СТРАНАХ И ЭКОНОМИЧЕСКИХ СФЕРАХ
Как же проходил процесс дерегулирования в различных странах?
Этот процесс в той или иной форме начался в первой половине 1980-х гг. в Японии, США и Западной Европе. Везде он проходил в специфических формах, но затрагивал, как правило, такие отрасли, как транспорт, связь, электроэнергетика. В других областях экономики проходила общая либерализация условий экономической деятельности, которая уже рассматривалась в других курсах (переход от кейнсианского к монетаристскому типу макроэкономического регулирования).
Некоторое представление об общем размере дерегулирования в развитых странах дано в таблице.
Главной трудностью проводившихся реформ является проблема структурных изменений, т.е. организации приватизации, изменения статуса компаний (если не произошла приватизация, то может появиться статус специальных компаний, как в Японии), выделения различных секторов в ранее едином интегрированном комплексе (выделение эксплуатации инфраструктуры, сети как таковой, и функций обслуживания клиентов), что закреплено директивой Европейской Комиссии.
Решение этих проблем сопровождается, как показал опыт, серьезными потерями активов сетевых коммуникаций, возможными нарушениями работы сети, социальными и политическими потрясениями. В результате таких потерь «переходного периода» ранее намеченные реформы могли искажаться, откладываться, проводиться в несколько этапов.
Последствия реформ также были неоднозначными. Иногда краткосрочные выгоды сразу же заставляли «за-
Размах приватизации в ряде западных стран (1980-1991 гг.) [6, р. 8]
быть» о потерях, но впоследствии всплывали минусы реформ, иногда результаты как бы задерживались, но в долгосрочном плане реформа оправдывала себя. Здесь можно посоветовать обратиться к статье [5, р. 31—53].
Если рассмотреть некоторые примеры, то можно увидеть определенные закономерности.
Проведение дерегулирования наиболее успешно в тех секторах, где создается реальная альтернатива стабильной сети, где меняется сама инфраструктура отрасли. В том случае, когда реформа накладывается на требования и возможности самого технического прогресса, она оказывается в большей степени успешной. Этим примером служат системы связи.
Внедрение мобильной связи, опирающейся на спутники, оптические волокна, Интернет и компьютеры, резко снизило барьеры входа в эту ранее очень консервативную сферу экономики. Фактически в системе связи сложился целый комплекс взаимосвязанных рынков, некоторые сегменты которого отличаются острой конкуренцией. В данной области цены снижались и снижаются быстро, имеется значительное количество коммерческих фирм, привлекающих средства от продажи ценных бумаг, проводящих активную инвестиционную политику. МВФ приводит данные, что в Японии только за 1996 г. цены на телефонные переговоры упали на 77%.
В России эта сфера экономики также представляет собой наиболее мобильный, коммерческий сектор среди естественных монополий, на который стремятся попасть многие операторы, где идет привлечение внешних и внутренних источников инвестиций. Цены и в России постоянно снижаются, а количество клиентов и объем услуг растут.
При проведении реформ в электроэнергетике большую проблему составляют ранее сделанные инвестиции, вложения в дорогостоящие атомные и гидростанции, которые при дерегулировании не окупались из-за низких тарифов, конкуренции в сети, новых жестких условий окупаемости активов. Такие инвестиции могут стать причиной банкротства компаний, снижения конкуренции, увеличения тарифов. В обстановке неплатежей в России эта проблема может обернуться провалом реформы регулирования. Кроме того, в России остро стоит проблема изношенности фондов, необходимости ремонта сетей, строительства новых мощностей, что при отказе государства от поддержки и регулирования электроэнергетики может сразу же резко поднять цены на электроэнергию.
Разделение сети и обслуживания в случае электроэнергетики — достаточ-
но сложная проблема в условиях России. Вместе с тем реформа этой области назрела, так как повышение тарифов все равно происходит, расходование имеющихся инвестиционных средств — неэффективно, так как инвестиции распылены, они кормят посредников. Реформа отрасли в 1990-х гг. дала определенные результаты, но теперь необходимо обратиться к новых этапам этой реформы (подробнее об этом — в лекции № 7).
Реформа транспорта, проводившаяся в большинстве стран Западной Европы, в Японии, показала, что здесь, помимо инвестиций, проблемой является подбор организации обслуживания сети. Так, в Японии, при острой первоначальной дискуссии о путях реформирования железнодорожного транспорта в середине 1980-х гг., в конце концов остановились на создании специальных компаний, обслуживающих определенные участки дорог, но объединенных по капиталу в единую компанию.
В ходе работы этих компаний и повышения их коммерческой самоокупаемости подготавливалась база для их приватизации. Эти меры обосновывались тем, что в Японии железнодорожный транспорт может и должен конкурировать с автомобильным, морским и авиационным. Единой подавляющей системы железнодорожного транспорта в Японии просто нет. Возникает объективная возможность создать конкурентные условия для всех видов транспортных услуг и даже передать часть железных дорог в частное владение нескольким акционерным компаниям. Эта реформа была проведена в 1990-х гг.
В Европе ситуация складывалась несколько иначе. Европейская Комиссия выработала общие основы реформирования транспорта. В основе лежал принцип обязательного вычленения операционных компаний и обслуживания сетей. С начала 1990-х гг. различные
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 1
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 1
страны избрали разные формы реализации этого принципа. Так, Швеция пошла по пути создания специальных (государственных) компаний, в Великобритании наблюдалась приватизация всех компаний транспорта и самих сетей, Нидерланды согласились на приватизацию операторов при сохранении государственного контроля над сетью. В результате подобных реформ наметилось падение цены за километр пути, обострилась конкуренция между операторами и между различными видами транспорта, повысилось внимание к качеству услуг.
Вместе с тем уже стали ясны проявившиеся практически во всех странах негативные результаты (пока неясно, кратко- или долгосрочные):
— компании отказываются от некоторых маршрутов, создавая неудобство пассажирам;
— может возникнуть неувязка с расписанием, с единым управлением дорожным движением;
— может возникнуть ослабление контроля безопасности движения;
— управление инфраструктурой ставит в подчиненное положение компании-операторы, у них возникают риски;
— возникают социальные проблемы с занятостью в компаниях.
Такие же проблемы с качеством обслуживания пассажиров, безопасностью возникали в авиатранспорте, который стал пионером введения дерегулирования.
Наконец, последние новости в этой области заключаются в том, что на фоне общей положительной оценки дерегулирования выделяется банкротство английской железнодорожной компании и серьезные претензии к качеству обслуживания и безопасности пассажиров на английских железных дорогах.
ПРИВАТИЗАЦИЯ В РОССИИ: ПРОБЛЕМА СОЗДАНИЯ ЭФФЕКТИВНОГО СОБСТВЕННИКА
Приватизация в России оказалась особенно сложной проблемой из-за отсутствия рыночной экономики. Возникала задача оценки имущества, самостоятельного функционирования приватизированного предприятия, окупаемости ранее сделанных инвестиций, привлечения средств из внутренних и внешних источников для новых инвестиций.
Как известно, приватизация в России проводилась с 1992 г., ею руководил специально созданный Российский фонд федерального имущества, было предложено несколько вариантов приватизации. В основном возобладало создание акционерных обществ различного типа, причем часто контрольный пакет оказывался у бывших директоров предприятий, а основными акционерами становились трудящиеся этого предприятия. Впоследствии начался передел имущества, который продолжается и до сих пор. В настоящее время к приватизации подготавливаются новые государственные компании, которые уже являются акционерными обществами, т.е. приватизация заключается в продаже пакета акций, принадлежащего государству.
Процесс приватизации привел к созданию или выявлению множества проблем, в том числе финансовых, что нашло отражение и в конкурентном законодательстве при рассмотрении продажи доли в капитале, понятия аффилированных лиц.
В связи с дерегулированием особенно интересным является вопрос «эффективного собственника». Каковы его признаки и как государство может стимулировать его деятельность?
Главным признаком эффективного собственника считается инвестиционная деятельность. Самостоятельно созданные мощности, внедрение новых технологий и продуктов, форм обслуживания,
расширение и реконструкция имеющихся мощностей, расширение обслуживания клиентов — вот явные признаки и критерии эффективности собственника. Вместе с тем решение этих задач должно быть действительно самостоятельным, т.е. опираться на мобилизацию рыночных источников инвестиций, как внешних, так и внутренних. При этом окупаемость всей экономической деятельности фирмы подразумевается как обязательное условие.
В отраслях естественных монополий, которые подлежат дерегулированию, наличие и функционирование эффективного собственника сопряжено со стимулирующей деятельностью государства. Необходимо как поддержание доминирующей фирмы или фирм, так и создание для этой фирмы конкурентных условий. Этот вопрос — очень сложный. В случае с английскими железными дорогами он так и не был удовлетворительно решен, что и привело к банкротству доминирующую фирму, фактически обслуживающую железнодорожную сеть. В случае с другими странами доминирующей фирмой, которая предоставляет сетевые услуги, выступает само государство. В отношении других фирм-операторов, предоставляющих обслуживание сети, важно соблюдать принцип равных возможностей. Если среди фирм, обслуживающих сеть, есть свои доминирующие фирмы, они должны подпасть под действие антимонопольного законодательства. Государство должно соблюдать принцип снижения барьеров входа в отрасль.
Для стимулирования эффективного собственника важно, чтобы государство соблюдало нейтральность, не вмешивалось в ход конкурентной борьбы, стараясь повлиять на ее исход. Наличие неоправданных льгот не способствует эф-
фективности функционирования рынков (что и закреплено в антимонопольном законодательстве).
В целом, забота государства о том, чтобы барьеры входа в отрасль снижались и доступ к информации повышался, стимулирует развитие института эффективного собственника, так как развивает конкуренцию.
Как влияют переделы собственности в форме купли и продажи пакетов акций уже функционирующих предприятий на функционирование эффективного собственника — вот вопрос, который стоит сегодня на повестке дня. Вероятно, что за этими процессами может скрываться несколько различных явлений:
— привлечение внешних средств с целью инвестирования;
— передача контроля собственности в другие руки;
— слияние компаний (горизонтальное или вертикальное).
Каждый из этих процессов должен рассматриваться отдельно, что и предусмотрено в законодательстве, в том числе и конкурентном.
ЛИТЕРАТУРА
1. Alchian A., Demsetz H. Production, information costs and economic organization // American Economic Review. 1972. № 62 (5).
2. Bacon R., Eltis W. Britain's economic Problem: Too Few Producers. L.: MacMillan, 1976.
3. Feldstein M. Social security, retirement and aggregate capital accumulation // Journal of Political Economy. 1974. V. 82.
4. Hayek F. The use of knowledge in society // The Nature of the firm: a reader. Cambridge, 1986.
5. Parker D. Ownership, organizational changes and performance. Political Economy of Privatization / Ed. by T. Clarke, C. Pitelis. L., 1993.
6. Political Economy of Privatization / Ed. by T. Clarke, C. Pitelis. L., 1993.
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 1
