CC BY
40
Денежное обращение
деньги: организация наличного обращения
В России
с.к. СЕМЕНОВ,
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник лаборатории экономики АстраханьНИПИгаза, доцент Астраханского государственного технического университета
В годы реформ в России и ее регионах имело место существенное изменение структуры денежной массы — резкое увеличение удельного веса наличных и соответствующее сокращение безналичных денег. Если на 1 января 1992 г., в начале отпуска цен, наличные денежные средства в обращении вне банков (агрегат МО) составляли 18 % денежной массы М2, то к 01.01.1994 — около 40 % с уменьшением до 36 % к концу 1996 и 1997 г., до 35 % на конец апреля 1998 г., а затем резким увеличением после 17 августа 1998 г. в связи с дополнительной эмиссией наличных денег для обеспечения ликвидности банков до 42 % на 1 октября и на 1 января 1999 г. и падением к 38 % на 1 января 2000 г., и 37 % — на 01.01.2001 и 36 % на 1 января 2002 - 2004 гг., на 01.01.2005 - 35 %, на 01.01.2006 - более существенное снижение — до 33 %. Нечто подобное наблюдалось в США более века назад — в 1870 г., в последние годы это соотношение составляет около 10 % с некоторым ростом от минимального значения — 6 % в 1986 г. Таким образом, если количество денег, необходимое для экономики современной России, - вопрос дискуссионный, то удельный вес наличности в М2 определенно избыточен.
Структура денежной массы регулируется в процессе эмиссии (радикально - при деноминации, что не было сделано в России в 1998 г.), а также, как и спрос на деньги, специфическими отечественными методами организации налично-денежного обращения, которые направлены на ограничение расчетов наличными деньгами между юридическими лицами и перелива денежных средств из безналичной в наличную сферу денежного обращения, и на увеличение налично-денежных поступлений в банки с зачислением на расчетные счета хозяйствующих субъектов.
Банки обязаны использовать методы организации наличного денежного обращения, что
контролирует Банк России в ходе пруденциального надзора, включая выездные проверки.
Специфичность (условность) методов организации налично-денежного обращения как инструмента денежно-кредитной политики связана в первую очередь с тем, что они, кроме максимальной суммы расчетов наличностью между юридическими лицами, не имеют нормативов. Методы как инструмент недостаточно эффективны, так как их действие трудно оценить (отследить); они не являются инструментом быстрого реагирования и редко изменяются.
Методы организации не влияют на эмиссию, но уменьшают (сдерживают) спрос на деньги. Это инструмент с ярко выраженным административным (принудительным) действием — рудимент административно-командной системы, активно используемый при нерыночной форме хозяйствования.
В первые годы реформ при значительном уровне инфляции государство, с одной стороны, осуществляло избыточную налично-денежную эмиссию, с другой - методами организации пыталось удержать соотношение сфер денежного обращения в определенных пределах в целях недопущения увеличения доли наличных денег в обороте, которые при существенном налоговом прессе, как известно, используются для уклонения от уплаты налогов («черные» кассы неучтенной наличности хозяйственных органов и т. п.). В этом видится одна из задач Указа Президента России от 23.05.1994 № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей» в части обращения наличных денег, вводящего жесткие штрафные санкции (в настоящее время в связи с отменой названного Указа — в соответствии с Кодексом РФ об административных правонару-
шениях) за некоторые нарушения Порядка ведения кассовых операций (превышение лимитов остатков касс, расчеты между юридическими лицами свыше предельно допустимой суммы и др.), и отчасти Указа Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1212 «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения».
Имелись противоречия в денежно-кредитной политике в части обращения наличных денег: необоснованно большая доля наличности в структуре денежной массы и одновременно усиление штрафных санкций за нарушение условий работы с наличными денежными средствами. Хозяйствующие субъекты в какой-то мере подталкивались к данным нарушениям не только из-за тяжести налогового бремени, но и потому, что денежный оборот переполнен именно наличностью в таком количестве, которое не может быть использовано только в разрешенных законодательством расчетах.
В последние годы, особенно с 1 января 2002 г. наблюдается значительное уменьшение налогового бремени, однако уровень наличности в денежной массе М2 остается достаточно высоким.
В связи с изложенным, на наш взглад, необходимо рассмотреть методы организации наличного денежного обращения и их использование банками.
К основным методам относятся:
а) установление банками обслуживаемым хозяйственным органам лимитов остатков касс и других кассовых нормативов (расходование средств из выручки, порядок и сроки сдачи денег в кредитное учреждение);
б) надзор за соблюдением условий работы с наличностью, в том числе вышеназванных нормативов;
в) контроль за своевременной выдачей денег на оплату труда.
Предлагается увеличение числа и классификация методов регулирования налично-денеж-ного обращения в России — косвенные методы, проводимые эмиссионным банком, как правило, через другие кредитные учреждения — методы организации наличного денежного обращения, перечисленные выше.
Прямые методы, осуществляемые ЦБ РФ непосредственно:
1) определение и ограничение (регулирование), при необходимости, размеров централизованных подкреплений для операционных касс банков второго уровня;
2) ограничение кассовых остатков коммерческих банков — от предельного в прошлом до минимально допустимого в настоящее время.
Рассмотрим использование банками косвенных методов, которые сдерживают перелив денег между наличной и безналичной сферами денежного обращения.
Два косвенных метода организации наличного денежного обращения тесно связаны друг с другом — утвержденные банком хозяйствующим субъектам лимит остатка кассы и другие кассовые нормативы контролируются банками среди некоторых других вопросов в ходе кассовых проверок условий работы предприятий с наличными деньгами. Таким образом, банки устанавливают норматив, а затем сами его контролируют.
Нарушения условий работы с наличными деньгами (превышение лимитов остатков касс, расчеты между юридическими лицами свыше предельно допустимой суммы и др.) выявляются в ходе кассовых проверок коммерческими банками своей клиентуры, о чем банки обязывались сообщать налоговым органам; кассовые поверки также осуществляют финансовые органы — среди бюджетных организаций, и учреждения ЦБ РФ — по обслуживаемым органам.
Должны контролироваться вышеперечисленные нормы, оприходование полученной в банке наличности, за нарушение которых предусмотрены штрафные санкции; выплаты из выручки; ведение кассовых документов, т. е. практически вся кассовая работа хозяйственного органа за исключением приходования выручки, что отнесено к ведению налоговых органов. По итогам проверки должна составляться справка о кассовых операциях, при серьезных нарушениях — дополнительно акт.
Интересная ситуация также сложилась в связи с разрешением хозяйственным органам иметь несколько расчетных счетов, что резко усложнило саму проверку и снизило эффективность кассового контроля и других методов организации налич-но-денежного обращения и любого контроля за деятельностью хозяйственных органов. Теперь у предприятия может оказаться несколько, причем различных, лимитов остатка кассы и других нормативов (были такие случаи), каждый обслуживающий банк будет руководствоваться показателями, утвержденными одним из банков. Или соблюдение расходования наличности из выручки, если последняя сдается в несколько обслуживающих банков.
Теоретически все банки имеют право проведения кассовых проверок, но обязан только банк
(или банки), осуществляющий прием и/или выдачу наличных денег, особенно на оплату труда, т. е. банк может и не проверять клиента, рассчитывая, что это сделает другое обслуживающее кредитное учреждение, если, конечно, банку известно, что расчетный счет не единственный.
Хозяйственные органы могут прибегать и к разнообразным уловкам. Например, сокрытие перелимита с помощью выдач крупных сумм под отчет с ее возвращением на следующий день; неежедневное ведение кассовой книги, что не дает возможности отследить перелимит; непредставление некоторых документов или вообще уклонение от проверки.
Небольшая фактическая иллюстрация к вышеизложенному.
Так, к примеру, некая астраханская фирма более полугода уклонялась от проверки, однако обслуживающий коммерческий банк проявил настойчивость: проверка была начата, но не завершена из-за отказа клиента в дальнейшем представлении документов. Банк проинформировал соответствующий районный налоговый орган: совместная с последним кассовая проверка данного хозяйственного органа выявила нарушения, ведущие к принятию штрафных санкций. Фирма с итогами не согласилась, обвинив банк в некомпетентности и предвзятости, а налоговый орган предложил провести повторную проверку, т. е. ревизировать прежние результаты. Сделано этого не было — банк предъявил налоговому органу нормативные документы, на основе которых были сделаны выводы о нарушениях. Неудовлетворенный клиент обратился уже в администрацию г. Астрахани с жалобой, которая рассматривалась Главным управлением ЦБ РФ по Астраханской области — действия банка были признаны правильными, но... слишком либеральными: о нарушениях следовало сообщать не в налоговый орган, а в прокуратуру. Этот случай — не исключение, а, скорее, правило — нечто подобное произошло с другими банком, хозяйствующим субъектом, налоговым органом: неудовлетворенность предприятия итогами кассовой проверки, предложение налогового органа о проведении повторной проверки и отказ банка из-за бессмысленности (по мнению кредитного учреждения), жалоба клиента в ГУ ЦБ РФ по Астраханской области и поддержка последним действий банка. В заключение последовала жалоба в ту же инстанцию уже налоговым органом за отказ банка в проведении повторной проверки. Защищая интересы государства, негосударственные коммерческие банки попадают в не очень приятную ситуацию, фактически «вытаскивая каштаны из
огня» для государственных налоговых органов, а потом еще им же доказывают свою правоту.
Интересную стратегию в этом плане проводило другое астраханское предприятие: имея многомиллионную, в том числе по бюджетным платежам, растущую картотеку, оно прекрасно работало с наличными деньгами — открыло магазин, торгующий разнообразной продукцией — от мебели до электроники, развернуло рекламную кампанию, выступило дистрибьютором ряда заводов-изготовителей, открыло собственное производство. Сначала фирма работала с одним вновь открывшимся коммерческим банком, затем перешла в образованный филиал среднего столичного банка; после многомесячных устных уговоров последнего, а затем письменного предложения пройти кассовую проверку с информированием налоговых органов в случае уклонения, фирма перешла на расчетно-кассовое обслуживание в другой вновь открывшийся банк. Таким образом, фирма, на наш взгляд, работала с новыми банками до организации в них кассового контроля на должном уровне, пока она не проверялась, а затем меняла банк. Подобную стратегию использовала и еще одна астраханская коммерческая структура, имеющая картотеку, работающая с наличными и уклоняющаяся от проверок соблюдения условий работы с наличными денежными средствами. Об этом был проинформирован налоговый орган, который арестовал расчетный счет фирмы, что, однако, не помешало фирме функционировать, оперируя наличными деньгами.
Кассовый контроль раньше выполнял Государственный банк СССР, а затем большая часть надзорных функций вместе с клиентурой как бы «автоматически» перешла к коммерческим банкам: теперь негосударственные банки контролируют частные и государственные хозяйствующие субъекты, имея право проверять и бюджетные организации, и играют де-факто роль государственного фискального агента.
Государство не должно принуждать банки информировать налоговые органы о нарушении их клиентами условий работы с наличностью, что некорректно, противоречит понятию банковской тайны, подрывает доверие клиентов.
Следовательно, активное использование коммерческими банками кассового контроля и других методов организации налично-денежного обращения приносит значительные финансовые (к примеру, содержание специального штата) и моральные издержки из-за ухудшения отношений с клиентурой, а порой и репутации в целом.
Так, в описанных выше случаях обиженные фирмы прекратили все операции по своему расчетному счету, еще ряд хозяйственных органов еще раньше перешли на обслуживание в другие банки только при попытке осуществить у них кассовые проверки.
Вместе с тем коммерческие банки по-разному относятся к кассовому контролю и его интенсивности, хотя эта работа имеет и положительные аспекты, например в увеличении кассовых и отчасти кредитных ресурсов. Первое, однако, скорее, региональная, как и при использовании других методов организации налично-денежного обращения, проблема. Так, в г. Москве и ряде территорий (некоторых крупных финансовых и торговых центров, морских портов, курортов), где постоянный избыток наличных денежных средств, и банки испытывают сложности не со сбором выручки и получением централизованных кассовых подкреплений из учреждений ЦБ РФ, а, напротив, при инкассации наличных денег и доставке их в расчетно-кассовые центры.
Таким образом, думается, кассовый контроль коммерческих банков недостаточно эффективен, а исполнять указанные фискальные функции было бы правильнее государственным фискальным органам. Тем более в стране созданы специальные подразделения государственной налоговой службы по контролю за налично-денежным оборотом налогоплательщиков.
Имеются случаи судебного преследования нарушителей условий работы с наличностью. Так, налоговый орган Кировского района г. Астрахани выиграл в суде дело о взыскании штрафа в сумме более 80 тыс. руб. с... Астраханского общества защиты прав налогоплательщиков, наложенного согласно справке Кировского отделения Астраханского банка Сбербанка России по фактам накопления в кассе денег сверх лимита и превышения предельно допустимой суммы расчета наличными деньгами между юридическими лицами. Однако само по себе преследование нарушений кассовой дисциплины, подпадающее под действие Кодекса об административных нарушениях, крайне сложно. Согласно ч. 1, 2 ст. 4.5 Кодекса взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении — двух месяцев со дня его обнаружения. Кассовые же проверки проводятся за период в три истекших месяца, причем не обязательно последних, и в последовательности друг за другом. Поэтому действия Кодекса могут распространяться только на последний или (в идеале) два последних месяца проверки или на длящееся правонарушение
(последнее встречается достаточно редко), а чаще всего не применяются в связи со сроком давности, что еще раз подтверждает неэффективность кассового контроля. Иногда банки, не желая ссориться с клиентом, просто «выбрасывают» из справки месяцы, где были выявлены нарушения, заменяя их «чистым» периодом, или используют месяцы за пределами срока давности.
Ослабление или полная отмена кассового контроля, что представляется возможным предложить на перспективу, при стабилизации налично-денежного оборота сведет на нет также и лимитирование кассовых остатков, и установление других нормативов по работе с наличностью из-за отсутствия (или уменьшения — при ослаблении) надзора за их исполнением.
К изложенному методу примыкает (или, точнее, предшествует проверкам, как уже отмечалось) установление хозяйственным органам лимита остатка кассы и других нормативов, имеющих также вышеизложенные региональные особенности. При установлении лимитов организациям, не имеющим выручки, банк ориентируется на среднедневное расходование наличности за исключением средств, расходуемых на потребление; предприятиям, получающим выручку, — на среднедневное поступление денег при ежедневной сдаче, при сдаче выручки в банк в другие сроки — с учетом этих сроков и, отчасти, предыдущего показателя. Банк также дает разрешение на расходование денег из выручки на строго оговоренные нормативным актом ЦБ РФ цели, что, однако, формально выполняется клиентом и формально контролируется банком.
Применение методов организации налично-де-нежного обращения в настоящее время производит противоречивое впечатление. С одной стороны, — усиление штрафных санкций к хозяйственным органам, а иногда и к коммерческим банкам; давление на последние государственных контролирующих органов с целью активизировать эту работу; с другой, на наш взгляд, фактическое ослабление использования специфических методов организации обращения наличности, особенно в регионах с избытком наличных денег. Кроме того, ЦБ РФ увеличил предельно допустимую сумму по одному платежу в расчетах юридических лиц с 3 до 5 млн неденоминированных руб. (указанием ЦБ РФ от 07.10.1998 № 375-у 10 и 15 тыс. руб. соответственно) сначала для организаций потребительской кооперации, а затем и торговых предприятий ГУИН МВД, т. е. в таком принципиальном вопросе, как надзор за условиями работы с наличностью, действовала столь характерная для нашей страны практика льгот
и исключений. Центральный банк РФ допускает маневр хозяйствующих субъектов, устанавливая предельную сумму расчетов наличными по одному платежу в один день, т. е. крупная сумма разбивается хозяйственными органами на несколько дней в рамках предельно допустимой — это, скорее, неудобство, чем ограничение. Указанием от 14.10.2001 № 1050-У Банк России вернулся к единому предельному размеру расчетов наличностью между юридическими лицами по одной сделке — 60 тыс. руб., усложнив процедуру уклонения от норматива. Теперь общую сумму предполагаемой сделки можно разделить на несколько сделок по 60 тыс. руб. каждая, заключая несколько договоров, и совершить несколько этих сделок уже в один день. Вместе с тем устранение дифференциации размера расчетов наличными деньгами, как и его резкий рост, могут говорить об ослаблении этого метода организации налично-де-нежного обращения на пути к его полной отмене.
Основная причина недостаточной эффективности косвенных методов организации — отсутствие заинтересованности коммерческих, порой частных, банков в осуществлении этой деятельности, которую раньше проводил Государственный банк СССР.
Думается также, что практически всю контрольную работу коммерческих банков в части организации наличного денежного обращения, а не только специально оговоренный надзор за расходованием фондов потребления, следует считать выполнением несвойственных функций, что противоречит ст. 58 Федерального закона «О Центральном банке РСФСР (Банке России)»: «Банк России не вправе требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций, а также требовать предоставления не предусмотренной федеральными законами информации о клиентах кредитных организаций и об иных третьих лицах, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц».
С течением времени происходила эволюция методов организации налично-денежного обращения, их изменение, развитие, корректировка отчетности и механизмов использования.
Это переход от контроля за расходованием фондов заработной платы по результатам выполнения производственных планов к надзору за расходованием фондов потребления в пределах заработанных средств хозяйствующими субъектами, а позже — к тотальному наблюдению за выдачей банками денег на оплату труда всем предприятиям, организациям и учреждениям, включая бюджетные, вплоть до его отмены. При этом банки, в соответствии с Положе-
нием ЦБ РФ от 05.01.1998 №14-П продолжали вести не нужные для кредитного учреждения ведомости учета выдач наличных денег на заработную плату и карточки учета средств, выданных на заработную плату, что можно считать косвенным сохранением контроля за расходованием фондов потребления (применение ведомостей было отменено Указанием ЦБ РФ от 31.10.2002 №1201-У).
Это также отказ ЦБ РФ от установления предельных норм расходования наличных средств хозяйственными органами из выручки. Это введение государством финансовых санкций за нарушение условий работы с наличностью к хозяйственному органу и его руководителю. Это разрешение коммерческим банкам наряду с финансовыми органами осуществлять кассовые проверки бюджетных организаций.
Учитывая изложенное, думается, в перспективе, при стабилизации денежного оборота, в частности сокращении доли наличности в денежной массе, а также ослаблении налогового режима (в последнее время, особенно с 2002 г.), необходимо отменить использование всех (прямых и косвенных) отечественных методов организации наличного денежного обращения как административных и не адекватных рыночным отношениям и практически не используемых в развитых странах.
Кроме того, методы организации налично-денежного обращения введены в действие в конце 1930-х гг. как инструмент контроля за исполнением кассовых планов, поэтому в связи с ликвидацией последних отмена регуляторов была бы вполне логичной.
Напротив, усиление использования методов как мера борьбы с уклонением от уплаты налогов—законное право государства—носит из-за непоследовательности дискуссионный и декларативный характер.
На наш взгляд, методы организации налично-денежного обращения следует считать отечественным, специфическим, хотя и второстепенным, инструментом денежно-кредитной политики России.
Передача функций непосредственного контроля за кассовой дисциплиной хозяйствующих субъектов (т. е. большей части методов организации наличного денежного обращения) от коммерческих банков налоговым органам, что ожидается в ближайшее время, не изменит экономической сути методов организации как инструмента денежно-кредитной политики, так как они будут продолжать лимитировать и сдерживать перелив безналичных денег в наличные и ограничивать использование наличности организациями в целом.
