CC BY
106
Алексей ИЛЬИН
демократические основы ПРАВОВОГО регулирования формирования органов государственной власти в субъектах РФ
В статье рассматриваются демократические принципы формирования законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Отмечается, что именно выборы и референдумы являются важнейшими институтами демократии, необходимыми элементами осуществления народовластия как исходного принципа российской государственности. Решение вопросов, связанных с правом граждан избирать и быть избранными, участвовать в референдуме, зависит от соблюдения ряда основных принципов российского избирательного права, которые в общем виде представлены в федеральном законодательстве. Конституционно-правовая формула взаимодействия между демократией как политической формой организации государственной власти и выборами как институтом, обеспечивающим одно из направлений непосредственного участия граждан в управлении делами государства, относится к основам конституционного строя, согласно которым единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ.
The article considers the democratic principles of formation of legislative and executive state power bodies of the subjects of the Russian Federation. It is noted that namely elections and referendums are both important institutions of democracy and necessary elements of democracy realization as a basic principle of Russian statehood. Soluition of the number of issues connected with the right of citizens to vote and to be elected, to participate in the referendum, depends on the observance of certain basic principles of the Russian electoral law, which are generally represented in the federal legislation. Constitutional and legal formula of interaction between democracy as a form of political organization of government and elections as an institution providing one of directions of citizens' participation in management of state affairs refers to the basics of the constitutional order, according to which multinational people of the RF is the only source of state power.
Ключевые слова:
единство государственной власти, принцип выборности, народное представительство; unity of state power, election principle, representation of people.
Принцип единства государственной власти субъектов РФ проявляется в т.ч. в ее демократических началах. Содержанием демократических начал государственной власти являются выборы и референдумы. Именно выборы стоят в центре всех процессов формирования органов государства, включая и органы власти субъектов РФ. Референдумы оказывают влияние на политику государства и вместе с выборами являются важнейшим институтом демократии, необходимыми элементами осуществления народовластия как исходного принципа россий -ской государственности.
Конституция РФ определила конституционно - правовую формулу взаимодействия между демократией как политической формой организации государственной власти и выборами как институтом, обеспечивающим одно из направлений непосредственного участия граждан в управлении делами государства. Эти взаимоотношения относятся к основам конституционного строя, согласно которым единственным источником власти в Российской Федерации явля ется ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением воли народа являются референдумы и свободные выборы.
Особую важность для понимания природы демократической государственности и правового регулирования избирательного про цесса имеют положения ст. 32 Конституции РФ, устанавливающие право граждан избирать и быть избранными в органы государст -
ИЛЬИН
Алексей Анатольевич — к.ю.н., заведующий кафедрой теории и истории государства и права УлГПУ им. И.Н. Ульянова aleksey-i@inbox.ru
венной власти и органы местного само -управления, а также право участвовать в референдуме.
Для сохранения и развития институтов демократии не менее важное значение имеет правовая норма, запрещающая изда -вать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, которые могут быть ограничены федераль -ным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственно сти, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности (Конституция РФ, ст. 55, ч. 2, 3.)1. Следовательно, в РФ не могут издаваться законы, отменяющие или ума ляющие права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправ ления, участвовать в референдуме.
Классическое определение демокра -тической государственности признает в качестве ее атрибутов наличие государ ственных органов, избираемых на опреде -ленный срок. На наличие этого атрибутив -ного признака демократической государ -ственности указал еще дореволюционный исследователь Н.И. Лазаревский2.
Решение вопросов, связанных с правом граждан избирать и быть избранными, участвовать в референдуме, связано с соблюдением ряда основных принципов избирательного права и проведения выбо ров и референдумов. Однако на консти -туционном уровне принципы организа ции и проведения выборов, а тем самым и принципы российского избирательного права не закреплены. В общем виде они представлены в федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граж дан Российской Федерации»3. Его анализ показывает, что к принципам проведения выборов и референдумов в РФ могут быть отнесены:
— участие граждан РФ в выборах и рефе -
1 Конституция РФ от 10 декабря 1993 г. // СПС КонсультантПлюс.
2 Лазаревский Н.И. Народное представительство и его место в системе государственных установлений. Конституционное государство. — СПб., 1905, с. 182.
3 Федеральный закон РФ от 12.06.2002 № 67 - ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета, 2002, № 106, 15 июня.
рендумах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тай -ном голосовании;
— свободное и добровольное участие граждан РФ в выборах и референдумах;
— обладание гражданами России, про -живающими за ее пределами, всей полно той избирательных прав при проведении выборов и участии в референдуме;
— открытость и гласность деятельно -сти избирательных комиссий и комиссий референдума на всех этапах подготовки, проведения выборов и референдума, под счета голосов, установления итогов голо сования, определения результатов выбо ров и референдума.
Общий анализ закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» показывает, что к принципам организации и проведения выборов следует также отнести:
— обязательность выборов, которая свя -зана с установленными в Конституции РФ, федеральных законах, учредительных актах субъектов РФ максимально предель -ными сроками полномочий выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления;
— периодичность выборов, в основе которой лежит не более чем 5 летний срок полномочий федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления;
— альтернативность выборов, защищае -мая правовой нормой, которая гласит, что если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число оставшихся зарегистрирован -ных кандидатов будет меньше установлен -ного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избиратель -ном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более 4 месяцев для дополни -тельного выдвижения кандидатов или списка кандидатов.
Совершенно очевидно, что под принци пами российского избирательного права как объективного правового феномена следует понимать основополагающие начала, определяющие демократическую природу выборов как конституционной основы народовластия и устанавливаю щие фундамент правового регулирования избирательных прав, гарантий и проце
дур, которые обеспечивают императивное, внутренне сбалансированное и нефаль -сифицированное проведение различного рода выборов.
До недавнего времени выборы законо -дательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ проводились в основном на основе мажо -ритарной системы. Только в нескольких субъектах федерации применялась сме -шанная система выборов. К их числу отно -сились Свердловская обл., Красноярский край, Ханты - Мансийский АО. Некоторые субъекты федерации, среди кото рых Вологодская и Свердловская обл., предусматривали ротацию депутатов. Например, в соответствии со ст. 43 Устава Вологодской области Законодательное собрание области состояло из 34 депута тов. Срок полномочий депутатов уста новлен в 5 лет. Законодательное собра -ние области формировалось по принципу ротации путем проведения выборов поло вины установленного числа депутатов через каждые 2,5 года.
В настоящее время федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государст -венной власти субъектов Российской Федерации»1 установил норму, согласно которой не менее 50% депутатов законо -дательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ должны избираться по единому избира тельному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законо дательством о выборах. Следовательно, федеральный законодатель установил для субъектов федерации мажоритарную и пропорциональную систему выборов. Это потребовало приведения регионального законодательства в этой части в соответ -ствие с федеральным, что и было сделано в последние годы.
К числу источников избирательного права и права на участие в референдуме следует отнести не только Конституцию РФ и федеральное законодательство, но
1 Федеральный закон РФ от 06.10.1999 № 184- ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета, 1999, № 206, 19 окт.
и конституции и уставы субъектов РФ, законодательство субъектов РФ о выбо -рах и референдумах, которое в настоящее время представлено значительным мас сивом соответствующих законодательных актов. Это связано с тем, что в избиратель -ном законодательстве РФ в соответствии с конституционной моделью организа -ции системы органов государственной власти представлены федеральный уро -вень выборов в органы государственной власти и региональный. Региональные выборы регулируются законодательством субъектов РФ в соответствии с общими принципами их проведения, установ -ленными федеральным законодатель -ством. Однако в таком законодательстве, к сожалению, не содержится идеальное концептуальное отражение перечислен -ных принципов избирательного права России.
На нынешнем этапе развития консти туционного и уставного законодательства в субъектах федерации принцип выбор ности распространяется не только на депутатов законодательного органа, но и на состав иных государственных орга нов, например членов Конституционного собрания, которое не входит в систему разделения властей (Мордовия, Дагестан, Калмыкия, Марий Эл).
Выборы депутатов законодательного органа государственной власти субъ-екта РФ в целом или одной из его палат, выборного должностного лица соответ ствующего уровня могут быть как пря мыми (осуществляются непосредственно избирателями), так и косвенными (одна из палат законодательного органа форми руется на ступенчатой, должностной или территориальной основе).
Главы субъектов РФ до 2005 г. избира -лись либо населением непосредственно, либо специальным государственным органом или парламентом. С 2005 г. главы субъектов РФ наделялись полномочиями по представлению президента РФ законо дательным (представительным) органом субъекта РФ сроком на 5 лет (последние прямые губернаторские выборы состоя лись в Ненецком АО в январе 2005 г.). Решение законодательного (представи тельного) органа субъекта РФ о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица (главы исполнитель ного органа) субъекта РФ считалось при нятым, если за него проголосовало более
половины установленного числа депута тов законодательного органа.
Изменение порядка замещения долж ности высшего должностного лица субъ екта федерации встретило неоднознач -ную реакцию в российском обществе и среди различных политических сил. Федеральный законодатель, изменяя порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ, исхо дил из положения Конституции РФ, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими само стоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации этих органов, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77)1. Устанавливаемый в ст. 18 федерального закона «Об общих прин ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принцип наделе ния полномочиями высшего должност ного лица субъекта РФ по представлению президента РФ законодательным (пред ставительным) органом государственной власти субъекта федерации становился на тот момент общим принципом организа ции органов государственной власти субъ ектов РФ.
1 Конституция РФ от 10 декабря 1993 г. // СПС КонсультантПлюс.
В настоящее время высшее должност ное лицо субъекта РФ избирается путем всеобщих выборов. (В апреле 2012 г. был принят федеральный закон, предусматри -вающий возвращение прямых выборов глав регионов2.)
Правовые нормы, установленные кон -ституциями и уставами субъектов РФ на основе федерального законодательства, вновь закрепили иной по сравнению с прежним порядок замещения должно -сти главы исполнительного органа субъ екта РФ. «Новый» порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ подтвердил общий принцип народовластия.
Таким образом, демократические начала формирования органов государственной власти субъектов РФ служат одновременно и основой единства государственной вла -сти, т.к. законодательные и исполни -тельные органы государственной власти имеют один источник власти — население (народ) субъекта РФ.
2 Федеральный закон от 02.05.2012 № 40 - ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» // Российская газета, 2012, № 99, 4 мая.
