РЕЦЕНЗИЯ
Демократическая лотерея: конституционная инновация древнегреческого происхождения
Андрей Румянцев*
Van ReybrouckD. Against Elections: The Case for Democracy. London : The Bodley Head, 2016
В книге, являющейся предметом рецензии, обосновывается тезис о том, что формирование представительных органов с помощью жребия является более демократическим способом, чем выборы. Аргументация автора начинается с развёрнутой критики текущего состояния представительных институтов в демократических странах. За этим следует исторический экскурс с особым акцентом на античные Афины, в которых значительная часть публичных должностей замещалась с помощью жребия. В XIX веке понятие «демократия», изначально обозначавшее политическую систему Афин, стало применяться к репрезентативным системам, использующим институт выборов, обоснованность чего ставится в книге под сомнение. В наше время использование жребия при формировании коллективных органов с функциями публичной власти возобновилось в 2000-х годах. Из четырёх описанных в книге экспериментов лишь в Ирландии удалось добиться результата: здесь таким образом была проведена конституционная реформа. Независимо от отношения к институту жребия как таковому, книга существенно расширяет кругозор читателя и позволяет ему увидеть хорошо знакомые, классические институты в новом свете.
ЭС!: 10.21128/1812-7126-2018-6-135-141
«Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы», — гласит пункт 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации 1993 года. Ограничивая народовластие этими двумя формами, авторы Конституции проявили скромные фантазию и кругозор. В мире к этому времени накопилось немало претензий к представительным органам власти. Например, во Франции после первых опытов массовых выборов в парламент появились проекты по созданию представительных органов, формируемых на иных принципах, чем всеобщее избирательное право1. Правда, за более чем 100 лет дискуссий и экспериментов прорыва
* Румянцев Андрей Георгиевич - доктор права (Dr. jur.), Москва, Россия (e-mail: post@law.net.ru). Оригинальное издание см.: Van Reybrouck D. Tegen Ver-kiezingen. Amsterdam : De Bezige Bij, 2013.
1 См.: Сорокин М. Социально-групповое представительство во Франции: генезис конституционно-правового статуса // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. № 4 (125). С. 38-56, 41-42.
^ Демократия; аристократия; выборы; жребий; Афины
в этой области так и не случилось, что, возможно, подтверждает расхожее высказывание о том, что «(представительная) демократия — плохая форма правления, но остальные ещё хуже».
Давид ван Рейбрук, автор книги, являющейся предметом этой рецензии, пытается опровергнуть данное высказывание. Он предлагает назначать представителей народа с помощью жребия. Обоснование необходимости альтернативных форм народовластия начинается с интенсивной критики репрезентативных систем, основанных на избирательных процедурах. Преференции к выборам как основному или единственному способу формирования органов власти автор уничижительно именует «электоральным фундаментализмом» или даже «фетишизмом».
1. Критика на «скорую руку»
Позиции, по которым критикуется репрезентативная демократии, хорошо известны и в
целом не вызывают особых возражений. Однако в силу краткости и схематичности эта часть книги не является её сильной стороной, а ряд утверждений по сути неверны. Так, утверждается, что в демократических странах произошла коммерциализация средств массовой информации: если первоначально они находились в руках государства, то позднее стали преобладать коммерческие СМИ со всеми свойственными им недостатками (погоня за сенсациями, неспособность к освещению важных, но внешне неярких событий). Подобное развитие, возможно, обнаруживается в ряде европейских стран, и даже там с оговоркой, что классическая пресса всегда в основном была частновладельческой, а государственные или публичные СМИ доминировали в эпоху расцвета радио- и телерадиовещания. Но для США и ряда других стран неверно даже это, так как здесь никогда не существовало сколько-нибудь значимого публичного медиасектора. В ряде европейских стран, таких как Великобритания и Германия, частная бульварная пресса оказывала негативное влияние на качество публичной дискуссии в обществе уже в 1940— 1960-е годы.
То же самое справедливо и для метаморфоз, произошедших с политическими партиями, которые, как критически описывает автор, в 1980— 1990-е годы отказались от своей роли посредников между обществом и государством и перешли к «охоте» за избирателем. В США такая «охота» практиковалась задолго до этого: описывающая это «экономическая» теория демократии была сформулирована американским политологом Энтони Даунсом ещё в конце 1950-х годов2. Самым непосредственным образом это подтверждается в самой книге, где приведена одна весьма примечательная цитата из работы Алексиса де Токвилля «Демократия в Америке». В этом фрагменте описывается избирательная кампания в США в начале 1830-х годов. По наблюдениям Токвилля, весь политический процесс оказывается зафиксированным на выборах, страна находится в состоянии «национального кризиса», а президент, вместо того чтобы принимать решения в интересах государства, принимает решения с единст-
2 Cm.: Downs A. An Economic Theory of Democracy. New York : Harper & Row Publishers, 1957.
венной целью повысить свои шансы на переизбрание.
Автор вполне справедливо пишет, что этот фрагмент как будто бы описывает современные реалии. Но американская демократия, судя по всему, была такой задолго до рождения 45-го Президента США, то есть Дональда Трампа. В связи с этим можно предположить, что в период последней президентской кампании в США и после прихода Трампа к власти иностранные, включая российские, СМИ просто-напросто стали более интенсивно освещать внутриполитические события в США, а это привело к иллюзии, что там происходит нечто принципиально новое.
2. Как это было в Афинах
После критического анализа состояния репрезентативных систем ван Рейбрук переходит к историческому экскурсу, в котором он описывает использование жребия для формирования органов власти. Этот способ широко использовался уже на заре демократии: в античных Афинах таким образом замещалась большая часть публичных должностей. Афинская система публичной власти подробно представлена в книге. Выясняется, что участие граждан в государственных делах не ограничивалось эпизодическим присутствием на народных собраниях на агоре или участием в «суде черепков» (остракизм). Особого внимания заслуживает утверждение о том, что в течение своей жизни около 50—70 процентов афинских граждан в возрасте старше 30 лет становились членами Совета 500 — прообраза современного парламента. Это утверждение наглядно показывает справедливость использования слова «демократия» (народовластие) для обозначения системы власти в этом античном полисе. Одновременно показаны границы той сферы, где использование жребия считалось целесообразным. Так, например, высшие военные должности стратегов занимались по итогам выборов, а удачливые полководцы могли вполне рассчитывать на переизбрание. Перикл занимал должность стратега 14 раз подряд.
После Афин жребий использовали в Средние века в ряде североитальянских и испанских городов. В Венеции и Флоренции существовали сложные многоэтапные системы назначения должностных лиц, в которых при-
менялся и жребий. Основной мотивацией для этого было желание избежать трений и конфликтов между аристократическими родами, в руках которых находилась власть.
3. Новое время - время решений
Особый интерес представляет изложение событий XVIII века в силу того, что основы современных демократических политических систем были заложены именно тогда. Здесь автор преподносит сюрприз, приводя цитаты таких именитых мыслителей, как Монтескьё и Руссо. Они, а также цитируемый по этому же поводу Аристотель полагали, что жребий является демократическим способом формирования органов власти, а выборы — аристократическим. Несмотря на это, как в США после достижения независимости, так и во Франции после революции 1789 года новые силы решили сделать ставку на выборы, отказавшись от использования жребия. Автор книги полагает, что сделано это было осознанно: лидеры победителей рассчитывали на то, что таким образом они смогут закрепить своё положение. Наследственную аристократию заменила электоральная. Такая оценка была особенно справедлива для конца XVIII — первой половины XIX века с учётом существовавших тогда высоких избирательных цензов. Так, в первых выборах в парламент в послереволюционной Франции мог участвовать лишь каждый шестой гражданин.
В книге развивается идея того, что термин «демократия» стал применяться к репрезентативным системам, основанным на выборах, случайно, скорее всего благодаря упомянутой выше книге Токвилля «Демократия в Америке», которая получила широкую известность после своего выхода. В подтверждение этого приводится высказывание свидетеля эпохи, сделанное в 1851 году. Некий наблюдатель жалуется на произошедшее смешение понятий: то, что Руссо 50 лет назад именовал избираемой аристократией (фр.: une aristocratie élective), ныне принято именовать представительной демократией. Идея о том, что слово «демократия» как обозначение электоральных репрезентативных систем является историческим казусом, не нова. В подтверждение этого британский политолог Бернард Крик приводит цитату из биографии Джона Стюарта Милля, где последний признаётся, что
именно во время чтения работы Токвилля у него стало складываться понимание необходимости перехода от «чистой демократии» (англ.: pure democracy) к некоей модифицированной форме3.
4. А если демократия - это
аристократия?..
Неудачность или случайность использования термина «демократия» для репрезентативных систем ощущалась и другими авторами. Американский политолог Роберт Даль пытался заменить его на понятие «полиархия»4. Даль, в частности, указывает, что современные демократии значительно отличаются от древнегреческой полисной демократии5. Но тогда, действительно, было бы логично использовать и разные термины для обозначения этих систем. Это было очевидно для мыслителей и политиков XVIII—XIX веков. Кроме упомянутого выше Руссо, можно вслед за ван Рей-бруком процитировать Робеспьера, который именовал политический режим послереволюционной Франции «репрезентативной аристократией» (фр.: une aristocratie représentative). Но впоследствии произошла подмена термина.
Однако именно в этой идее кроется серьёзное противоречие рассматриваемой нами книги, как, впрочем, и других исследований такого рода, критикующих политические нравы в демократических странах. С одной стороны, автор настойчиво подводит нас к мысли о том, что избирательно-репрезентативные формы правления — это нечто иное, отличное от демократии в её собственном, изначальном понимании. С другой стороны, автор критикует современные репрезентативные режимы так, как будто бы они были или, как минимум, пытались быть «чистыми» демократиями, подобными афинской. Но если верно первое утверждение и репрезентативные режимы представляют собой аристократии особого рода, то к ним неприменимы критерии и, главное, ожидания, справедливые в отноше-
3 См.: Crick B. Democracy: A Very Short Introduction.
New York : Oxford University Press, 2002. P. 58.
4 См.: DahlR.A. Polyarchy: Participation and Opposition.
New Haven, CT ; London : Yale University Press, 1971.
P. 8.
5 См.: Dahl R. A. Democracy and its Critics. New Haven,
CT ; London : Yale University Press, 1989. P. 214.
нии демократии6. Так, например, явка на выборы перестаёт быть важным параметром. Если в случае народовластия, то есть истинной демократии, народ отказывается от участия в управлении государством, то это признак кризиса. Но в случае группократии7 правит всё равно не народ, а некая группа или политический класс, и для стабильности такого режима достаточно, чтобы плебс сохранял спокойствие. Ходит он на выборы или нет, имеет исключительно эстетическое значение для колонок электоральной статистики.
5. Современный опыт
Использование жребия для формирования органов, исполняющих функции публичной власти, не ограничивается Древним миром или Средними веками. В книге подробно рассмотрены четыре современных случая этого. В канадских провинциях Британская Колумбия и Онтарио была предпринята попытка заменить традиционную мажоритарную избирательную систему на какую-то другую, более современную. Доверять это классическим представительным органам публичной власти посчитали нецелесообразным, так как доминирующие здесь политические партии оказались бы перед соблазном разработать такую процедуру выборов, которая была бы выгодна в первую очередь им. Поэтому было решено образовать специальный орган, состоящий из «обычных» граждан, а не профессиональных политиков, причём сформированный не в ходе политических выборов. Для этого использовалась многоэтапная процедура, которая включала и жеребьёвку. Образованные таким образом комиссии или конвенты смогли разработать проекты реформы избирательных систем, которые, однако, не получили необходимого для одобрения большинства на референдумах. Причём в Британской Колумбии не хватило совсем немного, проект получил 57,7 процента голосов при необходимых 60. Одной из причин неудачи этих реформ являлось отрицательное отношение к
6 О непродуктивном смешении представлений и ожиданий в отношении античной и современной демократии пишет Даль. См.: Ibid.
7 Подробнее об этом термине см.: Румянцев А. Минимальная теория демократии: смысл и пределы возможного // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 3 (100). С. 24-41, 35.
ним со стороны политических партий, а также частных средств массовой информации.
Книга справедливо акцентирует внимание на этом примечательном факте. Однако автору не удаётся дать удовлетворительного объяснения. Если в случае политических партий их скептицизм к конкурирующим форматам выражения политической воли ещё понятен, то чем не угодили конвенты из граждан-неполитиков частным СМИ, остаётся неясным. Автор пытается объяснить это тем, что коммерциализированные СМИ предпочитают традиционный «политтеатр», разыгрываемый профессиональными политиками, особенно в ходе избирательных кампаний, так как это увеличивает тиражи изданий и приводит к росту аудитории телерадиокомпаний, а следовательно, сказывается позитивно на доходах от рекламы. Деятельность же альтернативных конвентов оказалась слишком деловой, а значит, и скучной. Это могло бы объяснить отсутствие интереса со стороны СМИ, что также можно было наблюдать, но не отрицательное отношение, о котором пишет автор.
Вместе с тем опыт канадских провинций, а также Нидерландов, где проект электоральной реформы, выработанный альтернативным форумом, так и не был вынесен на референдум, был учтён позднее в Ирландии, где конституционный конвент формировался в том числе с использованием жребия. Смешанный принцип формирования должен был помочь избежать антагонизма между профессиональными политиками и политическими партиями, с одной стороны, и гражданами, ставшими членами конвентов по итогам жеребьёвки, с другой стороны. Это сказалось положительно на эффективности: две поправки были вынесены на референдум, на котором одна из них была одобрена и внесена в конституцию.
С учётом современного опыта сложилась модель процедуры для формирования репрезентативных органов без использования механизма выборов. На первом этапе из числа всех граждан, обладающих избирательным правом, путём жеребьёвки отбираются кандидаты в члены конвента. После этого кандидатам рассылаются приглашения дать согласие на работу в нём. На третьем этапе также путём жеребьёвки среди кандидатов, выразивших свою готовность, происходит окончательный отбор членов конвента. В этой схеме
сочетание жребия и самоотбора обеспечивает оптимальный результат, позволяя добиваться как репрезентативности органа, так и достаточной мотивации его членов.
6. Преимущества репрезентативной системы с использованием жребия
В книге приводится обзор ряда предложений по реформированию высших представительных органов власти в США, Великобритании, Франции и Европейском Союзе. Предлагается либо заменить одну из существующих палат, либо дополнительно ввести ещё одну. Новая палата должна формироваться не по итогам выборов, а с помощью жеребьёвки. Автор справедливо подчёркивает, что альтернативная палата не заменяет собой весь парламент, а привносит репрезентативный элемент иного рода, чем у избираемой палаты. Смешанный принцип формирования многопалатного парламента позволяет уравновесить достоинства и недостатки разных палат.
Использование жеребьёвки потенциально имеет ряд преимуществ по сравнению с выборами. Жребий уравнивает шансы граждан на участие в управлении делами государства. Либеральное государство принято критиковать за то, что оно обеспечивает лишь формальное равенство и, более того, способствует фактическому неравенству. Для того чтобы убедиться в справедливости этого утверждения применительно к политической сфере, достаточно сравнить состав парламента любой демократической страны с составом населения по профессиональному, возрастному или иным признакам. По многим параметрам разница будет заметной. Для искоренения этого в современных странах используются разнообразные механизмы, например квотирование. Однако выделение квот в свою очередь становится объектом отчасти справедливой критики, так как их наличие и размер являются результатом традиционного политического торга. В итоге квоты выделяются в зависимости от важности и активности той или иной социальной группы, а не на основании реальной потребности или некоего абстрактного принципа справедливости (если таковой вообще возможен). В результате одно фактическое неравенство заменяется другим. Выбор по жребию лишён этого недостатка и поэтому становится понятным, почему мыс-
лители прошлых эпох считали жребий наиболее демократическим способом отбора должностных лиц.
На выборах партии пытаются учитывать порой весьма противоречивые интересы групп избирателей. Это, собственно, является ключевой особенностью электоральных демократических систем. Однако при определённых условиях противоречия между разными группами не удаётся сгладить. Это приводит к политической нестабильности. Автор рецензируемой книги, гражданин Бельгии, судя по всему, находился под впечатлением длительного правительственного кризиса, случившегося в этой стране после выборов 2010 года: в течение 1,5 лет политической системе не удавалось сформировать правительство. Подобные кризисы случаются и в других странах, включая те, в которых до самого последнего времени выборы обеспечивали предпосылки для быстрого образования правительственного большинства8.
Но есть ещё один момент, про который в книге если и упоминается, то лишь косвенно. В определённых демографических ситуациях представительная демократия, основанная на выборах, может способствовать политике, которая не является оптимальной для будущего страны. В условиях стареющего населения и централизованной солидарной системы пенсионного обеспечения разворачивается настоящая «война» за перераспределение национального дохода. Во многих странах, включая Россию, власти вполне обоснованно могут ссылаться на широкую электоральную поддержку повышения пенсионного возраста и самих взносов с учётом того, что пенсионеры составляют всё более многочисленную и наиболее дисциплинированную группу электората. Однако повышение уровня перераспределения доходов отрицательно сказывается на конкурентоспособности национальной экономики и на атмосфере в обществе целиком, приводя к неразрешимому конфликту коллективных эгоизмов. Наличие палаты, сформированной не по итогам выборов, отчасти позволяло бы уменьшить влияние этого и других подобных факторов.
8 После последних выборов в немецкий федеральный парламент Бундестаг в 2017 году потребовалось почти
6 месяцев для того, чтобы сформировать правительственную коалицию.
7. На волне политической конъюнктуры
Оригинальное издание книги вышло на нидерландском языке в 2013 году и, скорее всего, так бы и осталось незамеченным. Но кризис традиционных элит в странах Западного мира, о котором так долго говорили, начал переходить из онлайновых форумов и газетных колонок в мир реальных выборов. В Германии в федеральный парламент, Бундестаг, впервые с 1950-х годов прошла партия, которая по своим декларированным целям заметно выходила за пределы допустимого для «демократической» партии9. В США как раз шла кампания по выборам президента, также заметно отличающаяся от предыдущих. В этих условиях идеи, изложенные в книге, оказались востребованными. В 2016 году она была переведена на немецкий и английский языки (на французский уже в 2014 году) и стала заметным явлением в публичной дискуссии. Привязка к текущему моменту была очевидной: на обложке первого англоязычного издания красовался портрет Трампа, только что избранного президентом. В 2018 году книга была издана на русском языке. Возможно, эта задержка была обусловлена желанием приурочить её выход к президентским выборам в марте этого года. В этой связи следует заметить, что привязка к выборам высших должностных лиц не соответствует основному посылу книги: в ней акцент сделан на пользе жребия при формировании коллективных органов, например конституционных конвентов или палат парламента. Напротив, занятие должностей, на которых требуется проявление особых индивидуальных навыков может происходить иным способом (вспомним упомянутый выше пример Перикла).
Описанные выше события в странах Западного мира скорее ставили под сомнения некоторые важные тезисы книги. Особенно утверждение о недостаточной демократичности избирательных репрезентативных систем
9 В немецком публичном жаргоне принято отказывать Альтернативе для Германии (далее - АдГ) в предикате «демократический». Однако не очень понятно, что при этом имеется в виду, кроме отрицательного отношения высказывающегося. Если бы АдГ преследовала цель свержения существующего конституционного строя, то это было бы основанием для её запрета. Но серьёзных попыток инициировать такой запрет до сих пор предпринято не было.
потеряло свою убедительность. Вместо того чтобы давать действующим элитам возможность по цементированию статус-кво, избирательный процесс привёл в органы власти несистемные элементы, пользующиеся поддержкой достаточно большого числа избирателей. Причём в книге такие тенденции также подвергнуты критике. Как правило, это является признаком ещё одного типичного противоречия критических работ в области демократии: с одной стороны, их авторы хотят «больше демократии», с другой стороны, когда это «больше» приводит к усилению неприятных по каким-то причинам политических сил, это также подвергается критике. Однако требование «больше демократии» должно сочетаться с готовностью признать любой электоральный результат, иначе возникают сомнения в честности этого требования. Предлагая механизм жребия вместо выборов, ван Рейбрук элегантно избегает этой ловушки.
8. Конституционные инновации: возможны и необходимы
В конце книги приведён развёрнутый обзор библиографии на тему применения жребия в публично-политической сфере. Это, а также литература, цитируемая в книге ранее, позволяет использовать её в качестве хорошего введения в данную проблематику10. Но, пожалуй, главное достоинство книги в том, что она показывает возможность инноваций в такой консервативной области, как конституционные институты11. Для этого необязательно пытаться выдумать нечто принципиально
10 В ходе написания книги ван Рейбрук поддерживал контакты с другими авторами, занимавшимися этой же темой. Одна из работ, процитированная в книге в виде неопубликованного манускрипта, вышла в свет и может быть рекомендована для ознакомления. По, наверное, неслучайному стечению обстоятельств она называется схожим образом: Guerrero A.A. Against Elections: The Lottocratic Alternative // Philosophy & Public Affairs. Vol. 42. 2014. No. 2. P. 135-178.
11 В своей программной статье «Буква и дух конституции» Председатель Конституционного Суда РФ Валерий Зорькин обоснованно пишет о необходимости поиска «новой, более эффективной модели народовластия» (Российская газета. 2018. 9 октября. URL: https://rg.ru/2018/10/09/zorkin-nedostatki-v-konsti tucii-mozhno-ustranit-tochechnymi-izmeneniiami.html (дата обращения: 31.10.2018)).
новое, может оказаться достаточным просто изучить исторический опыт. Правда, такое исследование должно проводиться с «открытым», заранее не заданным результатом и на рациональной теоретической основе, избавленной от влияния обманчивой эстетики обыденного языка.
Библиографическое описание: Румянцев А. Демократическая лотерея: конституционная инновация древнегреческого происхождения. Рецензия на книгу: Van Reybrouck D. Against Elections: The Case for Democracy. London : The Bodley Head, 2016 // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. № 6 (127). С. 135-141.
Democratic lottery: a constitutional innovation of Ancient Greek origin
Book review Van ReybrouckD. Against Elections: The Case for Democracy. London: The Bodley Head, 2016
Andrey Rumyantsev
Dr. jur., Moscow, Russia (e-mail: post@law.net.ru). Abstract
The book that is the object of this review introduces an idea that the appointment of representative organs by means of sortition is a more democratic procedure than elections. The author starts his reasoning with an intensive critique on the current situation of representative institutions in democratic countries. This is followed by a historical excursus that is mainly focused on the ancient Athens where most public offices were appointed by lot. In the 19th century, the word "democracy"originally used as a title for the political system of Athens was transferred to representative systems that were based on elections, which the author critically considers. In our days,
the sortition was reintroduced for appointment of collective institutions with functions of public power about the year 2000. However, from four experiments described in the book, only the one in Ireland was successful and finalized in a constitutional reform. Independent from the opinion of the reader about the use of sortition in political area, the book would extend his view and let look at familiar institutes in a new light.
Keywords
democracy; aristocracy; elections; sortition; lot; Athens. Citation
Rumyantsev A. (2018) Demokraticheskaya lotereya: konstitutsionnaya in-novatsiya drevnegrecheskogo proiskhozhdeniya: Retsenziya: Van Reybrouck D. Against Elections: The Case for Democracy. London: The Bodley Head, 2016 [Democratic Lottery: a constitutional innovation of Ancient Greek origin: A book review: Van Reybrouck D. Against Elections: The Case for Democracy. London: The Bodley Head, 2016]. Sravnitel'noe konstitutsion-noe obozrenie, vol. 27, no. 6, p. 135-141. (In Russian).
References
Crick B. (2002) Democracy: A Very Short Introduction, New York: Oxford University Press.
Dahl R. A. (1971) Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven, CT;
London: Yale University Press. Dahl R. A. (1989) Democracy and Its Critics, New Haven, CT; London: Yale University Press.
Downs A. (1957) An Economic Theory of Democracy, New York: Harper & Row Publishers.
Guerrero A. A. (2014) Against Elections: The Lottocratic Alternative. Philosophy & Public Affairs, vol. 42, no. 2, pp. 135-178. Rumyantsev A. (2014) Minimal'naya teoriya demokratii: smysl i predely vozmozhnogo [The minimalist theory of democracy: nature and limits of capabilities]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, vol. 23, no. 3, pp. 24-41. (In Russian). Sorokin M. (2018) Sotsial'no-gruppovoe predstavitel'stvo vo Frantsii: gene-zis konstitutsionno-pravovogo statusa [The constitutional formation of social groups representation in France]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, vol. 27, no. 4, pp. 38-56. (In Russian).