CC BY
69
Вестник Челябинского государственного университета. 2013. № 36 (327). История. Вып. 58. С. 48-52.
А. В. Марченко, И. В. Хажеева
ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО ТЮМЕНСКОГО ГУБЕРНСКОГО БЮРО ЖАЛОБ
В 1920-1922 ГОДАХ
Статья выполнена при поддержке Министерства образования и науки Российской Федерации, соглашение № 14.B37.21.0481.
В статье на основе исследования архивных данных представлена характеристика организации делопроизводства по жалобам граждан в Тюменском губернском бюро жалоб в 19201922 гг. В работе освещается нормативно-правовая регламентация деятельности местных органов государственного контроля, а также содержится анализ состава и особенностей оформления деловой документации, сопровождающей работу бюро жалоб.
Ключевые слова: Тюменское губернское бюро жалоб, делопроизводство по обращениям граждан, местные органы государственного контроля, жалобы и заявления граждан в 1920-е гг., Тюменская губерния.
Во все времена работа с обращениями граждан являлась важным средством надзора государства за работой государственного аппарата и должностных лиц. Еще в дореволюционный период серьёзное внимание уделялось обеспечению права граждан на обращение в различные властные структуры. Издавались и совершенствовались законодательные акты, регулирующие подачу и рассмотрение жалоб и заявлений. Право гражданина обжаловать действия государственных учреждений и должностных лиц было провозглашено и в первые годы советской власти. Для реализации данного права был создан институт государственного контроля, целью которого стало совершенствование работы различных ведомств, привлечение к управлению государством широких масс населения, и как результат - достижение упрочения советской власти.
В апреле 1919 г. Всероссийским центральным исполнительным комитетом и Советом народных комиссаров был издан декрет «О государственном контроле», согласно которому на органы государственного контроля возлагалась задача по наблюдению и контролю за своевременным и правильным исполнением декретов и постановлений Советского правительства1. В состав Наркомата Государственного контроля входило Центральное бюро жалоб и заявлений, на местах были созданы губернские отделения Госконтроля. В феврале 1920 г. Наркомат государственного контроля был реорганизован в Наркомат рабоче-крестьянской инспекции. При этом на местах были созданы губернские и уездные
отделения РКИ. Порядок их функционирования, права, обязанности, а также основные правила ведения делопроизводства были закреплены в нормативных актах, изданных ВЦИК и Народным комиссариатом рабоче-крестьянской инспекции2.
В Тюмени Губернский отдел рабоче-крестьянской инспекции был создан 19 февраля 1920 г. В его состав вошло губернское бюро жалоб, которое наблюдало за организацией и приемом различных жалоб и заявлений, следило за правильностью их движения, принимало заявления о неправильных действиях, злоупотреблениях и правонарушениях должностных лиц, руководило уездными бюро жалоб3. Тюменское губернское бюро жалоб отдела РКИ при Тюменском губисполкоме функционировало до конца 1922 г., после чего было реорганизовано в связи с переходом к окружной системе.
Основным документом, регулирующим деятельность и делопроизводство бюро жалоб, была Инструкция для бюро жалоб и заявлений при губернском отделении государственного контроля4. Согласно данному организационному документу, заявления и жалобы должны были приниматься без исключения от всех граждан в присутственные дни в помещении бюро с 10 часов утра до 4 часов дня. Заявители могли подавать жалобы как устно, так и письменно. Устные жалобы заносились в журнал в присутствии посетителя, зачитывались ему и им подписывались. Письменные обращения принимались от населения как по почте, так и лично. Заявления, не имевшие характера жалобы и касающиеся
вопросов преобразования или улучшения системы управления и народного хозяйства, подавались только в письменной форме.
Состав сотрудников Тюменского губернского бюро жалоб включал членов общественного присутствия и работников канцелярии. В общественное присутствие входили: заведующий бюро жалоб, его заместитель, юрисконсульт, контролеры, производящие расследования, а также один представитель от партии коммунистов и один - от профсоюзов. Для регистрации жалоб и документирования работы бюро в его состав входили канцелярские служащие5.
Все полученные жалобы, как правило, регистрировались и поступали на предварительное рассмотрение заведующему или его заместителю. Жалобы, признанные необоснованными, отклонялись, о чем письменно сообщали жалобщику. При получении обращения гражданина по почте отправителя также уведомляли письмом. По жалобам и заявлениям, требующим проверки, проводилось расследование и по распоряжению заведующего или заместителя в соответствующие государственные учреждения посылали запросы5.
При оформлении жалобы руководствовались следующими правилами. В документ следовало включать точные сведения о заявителе и о лице или учреждении, на действия которого приносилась жалоба, а также перечень свидетелей и доказательств, подтверждавших жалобу, если они были. К жалобе или заявлению по возможности прилагали необходимые для доказательства документы или их копии, которые после рассмотрения дела возвращались заявителю.
Рассмотрению подлежали все жалобы и сообщения, в которых содержались сведения о незаконности, нецелесообразности и несогласованности обжалуемых действий с декретами, распоряжениями и общим направлением политики центральной власти; на злоупотребления, канцелярскую волокиту, грубое обращение и прочее. При этом жалобы могли подавать не только потерпевшие, но также лица и учреждения, оказавшиеся свидетелями незаконных действий6.
Иски с возмещением убытков, причиненных гражданам учреждениями или действиями должностных лиц, подлежали рассмотрению судебными учреждениями и разбирались в Бюро тогда, когда в них обнаруживались
данные о незаконных или неправильных действиях, допущенных должностными лицами6.
В дополнение к действовавшей инструкции для местных бюро жалоб Тюменское губернское отделение РКИ регулярно издавало циркуляры, в которых указывалось на существующие в работе бюро недостатки и рекомендуемые методы их устранения. Из данных источников становится ясно, что работа бюро жалоб в уездах была слабой и не-налаженной. Так, в Циркуляре Тюменского губернского отделения Рабоче-крестьянской инспекции, датируемом 1921 г., подчеркивается, что очень часто поступают жалобы на безобразия, чинимые совслужащими, ответственными работниками, милицией, а иногда и комиссарами, которые «берут взятки и реквизируют направо и налево без всякого осно-вания»7. И в связи с этим местным бюро жалоб предписывалось пресекать подобные нарушения и передавать дела в народные суды и ревтрибуналы. Также в указанном Циркуляре низовым бюро жалоб вменялось неукоснительно предоставлять в губернский отдел бюро жалоб отчетные ведомости не позднее 5-8 числа следующего за отчетным месяца, а также сообщать о причинах их слабой работы и о мерах, принимаемых к её усилению7.
Согласно инструкции, канцелярия Тюменского губернского бюро жалоб должна была производить строгий учет поступивших обращений, для соблюдения этого требования сотрудники вели входящий, исходящий и алфавитный реестр. После получения, регистрации и предварительного рассмотрения жалоб и заявлений проводилась их систематизация. В ходе рассмотрения конкретного обращения велась переписка с разными инстанциями, позволяющими выяснить ситуацию, изложенную жалобщиком. В результате те жалобы, которые признавались необоснованными, отклонялись. Расследованием по обстоятельствам жалоб занимался отдел летучих ревизий, входивший в состав местного отделения РКИ. После проведенной проверки все необходимые материалы расследования (акты, справки, объяснительные записки, письма и телеграммы) поступали в бюро жалоб. Юрисконсульт изучал данные материалы и составлял заключение. Как правило, данный документ оформлялся в свободной форме и обязательно подтверждался подписью. После этой процедуры материалы дела обсуждались на заседании общего при-
сутствия, где в итоге выносилось постановление по вопросу жалобы. Решение по каждой жалобе принималось простым голосованием членов общего присутствия8.
Принятое членами общего присутствия решение документировалось изданием постановления. Его подписывал заведующий бюро жалоб и утверждал заведующий отделом рабоче-крестьянской инспекции, после чего содержание данного документа доводили до сведения жалобщика и учреждения, на действия которого была составлена жалоба. Постановление, принятое по каждому конкретному делу, отражало результат решения по жалобе. Часть дел решалось с результатом удовлетворить жалобу, в этом случае постановление имело окончательный характер и направлялось для исполнения в соответствующее учреждение. В ряде постановлений фиксировалось решение передать дело с суд или иные учреждения. При отрицательном решении по жалобе указывалось основание для отказа в ее удовлетворении.
В делопроизводственные функции работников канцелярии бюро жалоб входило также хранение документов по жалобам. В ходе рассмотрения и проводимого расследования все материалы, а именно само заявление, заключение юрисконсульта, документы расследования и постановление по жалобе подшивались в дело, на обложке которого указывались фамилия и имя заявителя, а также характер жалобы8.
По материалам архива в Тюменском губернском бюро жалоб и заявлений производили классификацию и систематизацию жалоб после их исполнения. Систематизация производилась в целях более удобного обзора материала, а также для выявления в жалобах необходимой информации. Для этого в бюро использовали алфавитную и предметную систематизацию жалоб. А также классификация жалоб производилась по учреждениям, на действия которых поступала, и по районам расположения этих учреждений9.
Ежемесячно Бюро жалоб выполняли отчеты и сводки по результатам своей деятельности. Отчеты, как правило, готовил заведующий бюро, они выполнялись рукописно либо машинописно, были адресованы в вышестоящий орган РКИ. Форма составления ежемесячной сводки о деятельности бюро была унифицирована, образец ее заполнения содержала Инструкция для бюро жалоб и заяв-
лений10. На территории Тюменской губернии в 1920 г. были организованы бюро жалоб при шести уездных отделах Рабоче-крестьянской инспекции. Данные подразделения посылали свою отчетную документацию в Тюменский губернский отдел РКИ.
Сводки о деятельности местных бюро жалоб были оформлены по унифицированной форме, которая включала следующие реквизиты. В верхней части листа оформлялось наименование документа - «месячная сводка», ниже - заголовок «о деятельности подотдела Бюро жалоб при (наименование отделения)», далее указывалась дата составления документа. Текст документа подразделялся на пять пунктов: предмет жалобы, на кого поданы жалобы, кто подавал жалобу, движение жалоб, результаты жалоб.
На основе изучения комплекса отчетной документации Тюменского губернского бюро жалоб и уездных бюро жалоб можно определить количество и характер жалоб благодаря их четкому делению на категории. Анализируя данные о движении жалоб, можно выяснить количество жалоб, поступивших в течение определенного месяца, а также количество обращений, рассмотренных за отчетный период. Информация, содержащаяся в сводках, сообщает и о результатах рассмотрения жалоб. В документе зафиксировано количество дел, направленных в судебные учреждения, оконченных с удовлетворением жалоб и с отказом, а также число переданных в другие учреждения и количество отстраненных в результате жалоб должностных лиц. На основании сводок, поступавших из уездов, Тюменским губернским бюро жалоб оформлялись ежегодные отчеты. Согласно материалам отчета за 1921 г., общее количество жалоб, поступивших по Тюменскому уезду, составило 1137, из них наибольшее количество касалось реквизиций и конфискаций - 366, жилищного вопроса - 164, продовольственного вопроса - 111. По результатам рассмотрения бюро жалоб было окончено с удовлетворением 395 жалоб, с отказом - 417, передано в суд - 57, передано в другие учреждения - 23811. Сведения за 1921 г. по Тобольскому уезду включают общее количество жалоб - 413, из них больше всего обращений поступило по поводу реквизиций и конфискаций - 143, и продовольственного вопроса - 42. Результатом работы бюро жалоб стало рассмотрение дел с удовлетворением жалобы - 55, с отказом -
71, было передано в суд - 33, передано в другие учреждения - 122. Относительно деятельности Ялуторовского бюро жалоб за указанный период имеются следующие данные: общее количество жалоб - 67, из них больше всего обращений было связано с реквизициями и конфискациями - 24, и с жилищным вопросом - 6. В результате рассмотрения дел по обращениям было удовлетворено 6 жалоб, рассмотрено с отказом - 4, передано в суд - 2, передано в другие учреждения - 25. Общие сведения за 1921 г. по Ишимскому уезду показывают, что за год поступило жалоб - 94, из них большее количество связано с продовольственным вопросом - 10, с реквизициями и конфискациями - 8, значительное число жалоб (58) отнесено к категории иных причин, не вошедших в форму отчета. Местным бюро жалоб было рассмотрено дел с удовлетворением жалобы - 27, с отказом - 15, передано в суд - 22, передано в другие учреждения - 2711.
Согласно представленной в сводках информации о деятельности бюро жалоб при Тюменском губернском отделении Рабоче-крестьянской инспекции, предмет жалоб составляли: аресты, реквизиции и конфискации, земельные дела, выселение, злоупотребления властью, неправильный налог, непорядки в советских учреждениях, увольнение со службы, неправильная мобилизация и прочее. Этот перечень в разные годы подвергался изменениям, что связано с возникновением явлений, более актуальных для жалоб и неприятия в обществе. В то же время поступали жалобы на чрезвычайнее комиссии, военные власти, советы всех уровней, продовольственные органы, разные кредитные учреждения, почту, разные советские учреждения, красноармейские отряды, милицию, жилищные комиссии12. По данным отчетов и сводок за 1921 г. органами, на которые чаще всего жаловались, были жилищные комиссии (122 жалобы), собесы (73), милиция (70), продотряды (65), гражданские власти (182) и отдельные должностные лица (157)13.
Делопроизводство в Тюменском бюро жалоб было организовано на основе норм, выработанных Наркоматом госконтроля и Рабоче-крестьянской инспекции, в частности Положения «О местных отделениях Центрального Бюро жалоб и заявлений» и Инструкции для Бюро жалоб и заявлений при губернском отделении государственного контроля. Данная
инструкция являлась основным документом, подробно регламентирующим деятельность местного бюро жалоб. На основе анализа текущей документации Тюменского губернского бюро жалоб можно определить состав документов, оформляемых в практике делопроизводства по жалобам и обращениям граждан. Также имеющаяся документация свидетельствует о характере операций с документами в данном учреждении. Важной составляющей работы сотрудников бюро было формирование отчетной документации: отчетов, сводок. В результате рассмотрения по каждой жалобе формировались отдельные дела, в состав которых, помимо текста самой жалобы, помещались справки, акты, письма, а также заключения юриста и постановления. Сотрудники бюро жалоб осуществляли переписку с судебными органами и иными учреждениями, а также письменно оповещали жалобщиков о результатах рассмотрения их обращений.
Изучение документов архивного фонда Тюменского губернского бюро жалоб позволяет определить, что документирование основных функций отдела осуществлялось как машинописно, так и рукописным способом. Большинство сводок, отчетов, писем и справок выполнено рукописно, однако часть этих документов оформлена на типографских бланках. Постановления общего присутствия и заключения юрисконсульта в основном выполнены на обычных листах бумаги, в них обязательным элементом является подпись должностного лица. Сами заявления граждан составлены от руки, зачастую крайне неразборчивым почерком, но, в соответствии с действующими правилами, они включают все необходимые сведения о жалобщике.
Несмотря на регулирование деятельности бюро жалоб нормативными актами центральных государственных органов и дополнительное инструктирование местными отделениями Рабоче-крестьянской инспекции, наладить порядок выполнения всех задач, возложенных на бюро, не удавалось, о чем свидетельствуют делопроизводственные документы губернского, а также уездных отделов. Существовавшая в те годы политическая обстановка, последствия Гражданской войны и отсутствие необходимой практики работы, имеющей четкую правовую основу, не давали возможности органам РКИ и бюро жалоб нормально функционировать. Жалобы, по-
ступавшие от граждан, были в большинстве своем обоснованны, они касались вопросов социального обеспечения, прав собственности, коммунальных и хозяйственных нужд, а также правового положения граждан. В условиях политики диктатуры пролетариата все иные социальные категории не получали ожидаемой защиты и оставались ущемленными. В те годы все правовые вопросы решались в рамках революционной законности, не имея четкой законодательной основы. Помимо этого, для бюро жалоб наладить грамотную и эффективную работу было сложно и в связи с отсутствием квалифицированных кадров, проблемами взаимоотношений с другими ведомствами, а также бюрократизму и волоките, имевшим место в большинстве учреждений.
Примечания
1 Декрет ВЦИК от 09.04.1919 // Собрание Узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства (СУ РСФСР). 1919. № 12. Ст. 122.
2 Постановление Народного Комиссариата Государственного контроля «О Центральном Бюро жалоб и заявлений» // СУ РСФСР. 1919. № 23. Ст. 271; Постановление Народного Комиссариата Государственного контроля «О местных отделениях Центрального Бюро жалоб и заявлений» // Там же. Ст. 272; Декрет
СНК РСФСР «Об устранении волокиты» // Там же. 1920. № 1-2. Ст. 7; Положение «О рабоче-крестьянской инспекции», утв. Декретом ВЦИК 07.02.1920. // Там же. 1920. № 32. Ст. 122; Циркулярное постановление ВЦИК «О порядке подачи жалоб и заявлений» // Сборник законодательных актов по делопроизводству (1917-1970 гг.). М., 1971. С. 29-30.
3 Хажеева, И. В. Организационно-правовое регулирование деятельности Тюменского губернского бюро жалоб Отдела рабоче-крестьянской инспекции в 1920-1922 гг. // Документ в оперативной и ретроспективной среде : сб. науч.-практ. ст. Вып. 2. Тюмень, 2012. С. 48.
4 Постановление Народного Комиссариата Государственного контроля «О местных отделениях Центрального Бюро жалоб и заявлений» // СУ РСФСР. 1919. № 23. Ст. 272.
5 Государственное бюджетное учреждение Тюменской области «Государственный архив Тюменской области» (ГБУТО ГАТО). Ф. 315. Оп. 1. Д. 1. Л. 18.
6 ГБУТО ГАТО. Ф. 315. Оп. 1. Д. 1. Л. 72.
7 Там же. Д. 3. Л. 3-3 об.
8 Хажеева, И. В. Указ. соч. С. 49.
9 ГБУТО ГАТО. Ф. 315. Оп. 1. Д. 4. Л. 48.
10 Там же. Д. 1. Л. 18.
11 Там же. Д. 10. Л. 53.
12 Там же. Д. 4. Л. 48.
13 Там же. Д. 8. Л. 8-9, 15-17, 34-37; Д. 10. Л. 57.
