CC BY
88
Стороженко Игорь Владимирович
кандидат юридических наук E-mail: [email protected]
Декриминализация коррупции в России: отечественное «ноу хау» в борьбе с коррупционной преступностью
Показатели уголовной и судебной статистики по коррупционным делам за 2007-2010 гг. свидетельствуют не только о снижении числа регистрируемых коррупционных преступлений, но и преимущественном использовании судами мер наказания в виде штрафа или уголовного наказания. В среднем к лишению свободы судами приговариваются 15% из числа лиц, совершивших коррупционные преступления. В отношении остальных применяются иные меры, не связанные с лишением свободы.
Несмотря на увеличение рынка «большой» и бытовой коррупции и повышения среднего размера взятки, большинство лиц, совершающих коррупционные преступления, уходит от ответственности либо получают наказания, несоразмерные с тяжестью совершённого преступления.
Отсутствие криминализации незаконного обогащения позволяет публичным должностным лицам не опасаться за последствия совершённых коррупционных деяний и уходить от ответственности.
Ключевые слова: криминализация коррупционных преступлений, уголовная и судебная статистика по коррупционным делам 2007-2010 гг., штрафы и условное осуждение за коррупционные преступления, незаконное обогащение, тенденция к депенализации и декриминализации.
Dr. Igor Storozhenko
E-mail: [email protected]
Decriminalization of corruption in Russia or national know-how in combating corruption crime
Criminal and judicial statistics on corruption cases in 2007-2010 years indicate not only the reduction of the number of registered corruption cases but show as well the predominant use by the courts of such punitive measures as fines and suspended sentences. On average only 15% of the persons committing corruption crimes are being sentenced to imprisonment. The rest receive other punishment, not related to the imprisonment.
Notwithstanding the increase of the "grand" and petty corruption market and the rise of the average size of bribes in Russia the majority of persons committing corruption crimes either escape liability or receive punishment which is disproportionate to the gravity of the committed offences.
In the absence of the criminalization of illegal enrichment public persons involved in corruption offences don't fear for the possible consequences of their deeds enjoying impunity.
Keywords: criminalization of corruption offences, criminal and judicial statistics on corruption for 2007-2010, fines and probation for corruption offences, illicit enrichment, the trend towards decriminalization and decriminalization.
Статистические данные ГИАЦ МВД России и Судебного Департамента при Верховном Суде Российской Федерации за 2006-2010 годы показывают что, несмотря на принятые в России в последние 3 года законодательные и институциональные шаги в антикоррупционной сфере, серьезных количественных и качественных изменений, которые бы свидетельствовали о повышении эффективности борьбы с коррупционной преступностью, в том числе в части, касающейся
торжества принципов соразмерности и неотвратимости наказания, не происходит. Так, общее число зарегистрированных в 2010 году по 6 составам преступлений, традиционно рассматриваемых в уголовной статистике в качестве коррупционных (ст.201, 204, 285, 289, 290, 291 УК РФ), по сравнению с 2007 годом снизилось почти на 10% (19875 и 21842 соответственно).
Показатели судебной статистики по тем же коррупционным составам за указанный пе-
риод позволяют констатировать, что доля лиц, в отношении которых судами избиралась мера наказания в виде штрафа или условного осуждения, составляет 85-87%. Меры уголовного наказания, связанные с лишением свободы, применялась только в 13-15% случаев, т.е. в 5 раз реже. При сопоставлении данных уголовной и судебной статистики обращают на себя внимание следующие производные показатели: в среднем только одно из каждых 25 зарегистрированных преступлений оканчивалось привлечением лица, его совершившего, к уголовной ответственности, предполагающей лишение свободы; из общего числа выявленных лиц, причастных к коррупционным преступлениям, к лишению свободы приговаривался в среднем каждый 11-й; из числа лиц, уголовные дела, в отношении которых дошли до суда, к реальным срокам лишения свободы приговаривался в среднем каждый 8-ой.
Это может свидетельствовать о том, что по большому количеству зарегистрированных коррупционных преступлений правоохранительным и следственным органам не удается установить лиц, причастных к их совершению; значительное количество дел с установленными фигурантами не доходит до суда, а в отношении лиц, оказавшихся на скамье подсудимых, в среднем в 8,5 случаев из 10 применяются меры уголовного наказания, не связанные с лишением свободы.
Даже принимая во внимание известную латентность коррупционной преступности, нельзя не придти к выводу о серьезном дисбалансе между принятыми в последние несколько лет на государственном уровне законодательными и иными мерами по противодействию коррупции и качеством правоприменительной и судебной практики. Причем, в случае с коррупционной преступностью вряд ли уместно использовать аргументы, касающиеся тенденции к гуманизации законодательства, поскольку они неизбежно вступят в противоречие с общепринятыми международными подходами, в том числе положениями основополагающих антикоррупционных конвенций, участницей которых является и Россия.
В статье 30 Конвенции ООН против коррупции «Преследование, вынесение судебного решения и санкции» зафиксировано, что «каждое государство - участник за совершение какого-либо преступления, признанного таковым в соответствии с настоящей Конвенцией, предусматривает применение таких уголовных санкций, которые учитывают степень опасности этого преступления».
В Статье 19 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию «Санкции и меры», в частности, отмечается: «Принимая во внимание тяжесть уголовных преступлений ..., каждая Сторона предусматривает в отношении этих уголовных преступлений, квалифицированных в качестве таковых в соответствии со статьями 2-14, эффективные, соразмерные и сдерживающие санкции и меры, в том числе, если они совершены физическими лицами, наказание, предусматривающее лишение свободы, которые могут повлечь за собой выдачу.»
В докладе Группы государств против коррупции (ГРЕКО) по итогам мониторинга Российской Федерации в рамках объединенного 1 и 2 раундов оценки, утвержденном в декабре 2008 года, содержится отдельная рекомендация № 4 ,согласно которой России предлагалось проанализировать существующие административные и уголовные процедуры и четко закрепить, что коррупционные деяния преимущественно должны быть уголовно наказуемыми. В ходе обсуждения итогов выполнения рекомендаций в декабре 2010 года ГРЕКО констатировала, что данная рекомендация Россией не выполнена. Между тем, одной из главных тем очередного 3 раунда мониторинга ГРЕКО, объектом которого в 2011 году является Россия, выступает как раз криминализации коррупции, и, в частности, вопросы эффективности, соразмерности и профилактической направленности санкций и мер, содержащихся в национальном уголовном законодательстве.
Показатели уголовной и судебной статистики являются не единственными индикаторами, которые заставляют задуматься о балансе между гуманизацией уголовно-правовых мер в отношении отдельных составов преступлений, депена-лизацией и декриминализацией коррупционных преступлений и необходимостью эффективной борьбы с коррупцией. В этом контексте может вызывать определенную настороженность принятый недавно закон о пропорциональных штрафах за взяточничество, когда штрафы являются альтернативной, а не дополнительной мерой наказания за коррупционные преступления, что с точки зрения международно-правовых антикоррупционных стандартов может быть расценено как шаг в направлении декриминализации коррупции.
В большинстве стран с развитыми правовыми системами результативность в борьбе с коррупцией обеспечивается за счет использования комплекса уголовно-правовых и иных апробированных и доказавших свою эффективность
Мониторинг правопримениния
мер, ключевыми из которых являются декларирование публичными должностными лицами и членами их семей доходов и имущества, контроля за их крупными расходами, криминализация незаконного обогащения, а также институт конфискации. В том числе и конфискации «in rem», когда бремя доказывания происхождения имущества, стоимость которого превышает официальные доходы публичного должностного лица, возлагается на самого чиновника.
Пока, однако, эти меры реализованы у нас в усеченном виде: «незаконное обогащение» не криминализировано на основании сделанной Россией при ратификации Конвенции ООН против коррупции оговорки в отношении статьи 20, конфискация по - прежнему не является уголовно-правовой мерой наказания, в связи с чем институт конфискации применительно к коррупционным преступлениям практически не работает, декларирование имущества, хотя и выполняет свои профилактические функции, но лишь частично. Потенциал этого правового института был бы существенно выше, если бы понятие «члены семьи» распространялось на всех близких родственников, а не было бы произвольно ограничено «несовершеннолетними детьми» и «супругами» должностных лиц.
Как представляется, неполнота и слабо мотивированная избирательность в использовании уголовно-правовых и иных мер противодействия коррупции на законодательном уровне, отсутствие эффективного правоприменения, а также обобщения Верховным судом Российской Федерации судебной практики по коррупционным составам преступлений, результаты которого могли бы способствовать унификации подходов при назначении судами уголовного наказания за эти преступления, приводит к тому, что высокие ожидания общества в сфере борьбы с коррупцией не материализуются.
Результаты проведенного недавно Минэкономразвития России исследования, посвященного проблемам бытовой коррупции, подтверждают этот вывод. Согласно приведенным данным, рынок бытовой коррупции вырос с 84 млрд. рублей до 164 млрд. рублей, при этом значительная часть из 17.5 тысяч опрошенных уверены, что ситуация с коррупцией в стране не меняется, а представители большинства регионов отмечают тенденцию к ее усугублению. И это речь идет только о рынке бытовой коррупции. Потери федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации от различных форм коррупции
при заключении контрактов на проведение закупок и выполнение различных видов услуг в сфере ЖКХ, строительстве, поставок медобору-дования, госзаказа исчисляются по различным оценкам триллионами рублей.
По информации Главного управления экономической безопасности МВД РФ, в первом полугодии 2011 года средний размер взятки и коммерческого подкупа в России достиг 293 тысячи рублей. В то же время вопрос ответственности за коррупционные преступления, как показывает статистика, носит избирательный характер. Это фактически подтвердил и министр Р.Г. Нургали-ев, отметивший 21 июля «поразившие его» факты наличия у подчиненных зарубежной недвижимости, оформленных на родственников коммерческих структур и счетов в оффшорных зонах. Еще более поразительным с точки зрения борьбы с коррупцией является предложенная министром «мера наказания»: эти сотрудники должны написать заявления об уходе.
Это косвенно указывает на то, что лица, участвующие в коррупционных преступлениях, не опасаются за последствия совершаемых ими преступных деяний, испытывая достаточную долю уверенности, в том, что им удастся избежать серьезного наказания, а в отсутствии действенного института конфискации и сохранить имущество и доходы, полученные в результате противоправных действий. Приведенная нами выше судебная статистика это наглядно подтверждает.
Кроме того, они небезосновательно рассчитывают на то, что смогут быстро вернуться на государственную должность. Согласно той же статистике Судебного департамента при Верховном суде частота применения судами такой меры наказания как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью составляла в 2007-2010 годах по указанным коррупционным составам преступления менее 1%.
Вызывает в этой связи определенные сомнения попытка подменить уголовно-правовые меры наказания, касающиеся запрета занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, мерами внесудебного характера. Речь идет, в частности об анонсированной подготовке законопроекта об увольнении с государственной гражданской службы заподозренных в коррупции чиновников, «собранные в отношении которых оперативные данные недостаточны для инициирования уголовного преследования». Приводимая в пользу этой ини-
циативы аргументация, что подобный закон позволит отстранять от должности чиновников, у которых в ходе проверки деклараций о доходах и имуществе выявлены серьезные несоответствия, неубедительна. Если отсутствует правовой механизм, при помощи которого может быть обосновано и доказано наличие несоответствия между официальными доходами и задекларированным имуществом, любое увольнение может быть обжаловано чиновником в суде, где он будет иметь хорошие шансы не только быть восстановленным в должности, но и получить компенсацию.
Между тем, такой правовой механизм может быть предоставлен путем снятия Российской Федерацией оговорки в отношении статьи 20 Конвенции ООН против коррупции, предполагающей криминализацию незаконного обогащения, и имплементации в УК РФ норм, предусматривающих ответственность за незаконное обогащение. Это существенно облегчит процедуру привлечение к ответственности публичных должностных лиц, у которых доходы и имущество существенно отличаются от данных, отраженных в официальных декларациях.
Попытки обнаружить «уникальные особенности национальной коррупции» и поиск нетрадиционных путей противодействия коррупционной преступности в ущерб хорошо зарекомендовавшим себя во многих странах уголовно-правовым мерам может привести к утрате динамики в реализации антикоррупционной политики, существенно отразиться на эффективности и результативности правоприменительной практики, а также поставить под сомнение принципы неотвратимости и соразмерности наказания за коррупционные деяния. Уголовная и судебная статистика и результаты конкретно-социологических исследований наметившуюся тревожную тенденцию к депенализации и декриминализации коррупции подтверждают.
В феврале 2012 года на совещании в своём ведомстве это вынужден был признать и Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка, заявивший, в частности, что борьба с коррупцией во многих регионах России фактически провалилась, а правоохранительными органами вместо реальных действий создаётся лишь видимость борьбы с коррупцией.
