CC BY
54УДК 330
ДЕФОРМАЦИЯ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В ПЕРИОД «ПЕРЕСТРОЙКИ» НА ПРИМЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РОЗНИЧНОЙ ТОРГОВЛИ
Е.В. Шабашова
Аннотация. В статье рассматривается процесс деформации советской системы управления в период «перестройки» на примере государственной розничной торговли, дан анализ принятых законов и их реального применения в системе розничной торговли, подводятся итоги деформации советской системы управления.
Ключевые слова: советская система управления; перестройка; розничная торговля; реформы; Министерство торговли; товарооборот
DEFORMATION OF THE SOVIET CONTROL SYSTEM DURING «REORGANIZATION» ON THE EXAMPLE OF THE STATE RETAIL TRADE
E.V. Shabashova
Abstract. In article process of deformation of the Soviet control system during «reorganization» on the example of the state retail trade is considered, the analysis of the adopted laws and their real application in system of retail trade is given, the results of deformation of the Soviet control system are summed up. Keywords: Soviet control system; reorganization; retail trade; reforms; Ministry of Trade; commodity turnover.
Период 1985-1991 гг. характеризуется сложными, противоречивыми процессами в социально-экономической и политической жизни страны, которые привели к распаду СССР, радикальной ревизии всей советской социально-экономической и политической системы.
К середине 1980-х гг. стало очевидно, что реформы в стране необходимы, так как падали темпы роста экономики, производительности труда, страна отставала в научно-техническом прогрессе. В СССР применялся тяжелый ручной труд, в котором было задействовано около 50 млн человек. Особенно сложным было положение в сельском хозяйстве: слабая техническая оснащенность, отсутствие социальной инфраструктуры в сельской местности приводило к массовому оттоку молодежи из села, что обострило положение с продовольственным обеспечением населения страны.
Основу внешней экономики страны составляла торговля сырьевыми ресурсами, в основном эксплуатировались месторождения нефти и газа Западной Сибири. Таким образом, экономика страны переживала стагнационные процессы.
В системе управления этого периода также наблюдались явления, получившие название «застойных». Это было связано с отраслевым принципом управления, слабыми межхозяйственными связями, нерациональностью планирования, геронтологическими особенностями высшего руководства, номенклатурным подходом к решению хозяйственных задач. Некоторые попытки изменить систему управления были предприняты Ю.В. Андроповым, который после смерти Л.И. Брежнева в ноябре 1982 г., стал генеральным секретарем КПСС. Он считал, что преодоление кризисных явлений в экономике возможно путем усиления режима экономики, укрепления государственной и трудовой дисциплины, но эти меры были малоэффективны. После его смерти, государство возглавил К.У. Черненко (1984 г.). Согласно его представлениям, необходимо было достигать высокой производительности труда с помощью усиления идеологической, политико-массовой работы, в которой основная роль принадлежала коммунистической партии. В этой политике К.У Черненко пытался продолжить линию Л.И. Брежнева, но кардинальных изменений не предвиделось, ситуация в экономике усугублялась.
После смерти К.У. Черненко в марте 1985 г. главой государства был избран М.С. Горбачев. К этому времени, командно-административная система исчерпала свои ресурсы и уже не могла справиться с социально-экономическими проблемами: разрывом между растущими потребностями населения и возможностями экономики социализма, невозможностью централизованного планирования производства ввиду слабого межотраслевого и межведомственного взаимодействия; проявлениями теневой экономики и др. Взяв на себя миссию организации почти всего хозяйства, советское государство должно было иметь управленческий аппарат, способный из центра эффективно координировать все отрасли экономики. Тем не менее, масштабы государства, отраслевое и ведомственное разнообразие, сложившаяся система финансирования, превысили возможности сложившихся принципов управления.
Слабое межведомственное взаимодействие и слишком громоздкий многоуровневый штат чиновничье-бюрократического аппарата не позволяли оперативно решать социально-экономические вопросы. С одной стороны, постепенно происходил отрыв советской номенклатуры от основной массы советских людей, с другой стороны, государство уже не могло осуществлять контроль над государственным аппаратом из-за его многочисленности и сложной структуры: «В 1986 г. была обнародованы данные: в стране 18 млн чиновников, содержание которых обходится в 40 млрд руб.» [2, с. 524].
С приходом в 1985 г. к власти М.С. Горбачева началась политика реформ, развитие которой привело к радикальным изменениям политической системы, общественно-экономического строя, образа жизни, изменению государственно-политической структуры мира.
Уже на апрельском Пленуме ЦК КПСС (1985 г.) М.С. Горбачев заявил: «Пора приступить к совершенствованию организационных структур управления, ликвидировать излишние звенья, упростить аппарат, повысить его эффективность. Сделать это важно еще и потому, что некоторые звенья управления превратились в помеху, стали тормозить движение» [3, с. 12]
Первоначально «перестройка» мыслилась как гласность, «революция в сознании» со свободой слова. Очень скоро это привело к тотальной критике существующего строя.
Основные положения «перестройки» были сформулированы в решениях XXVII съезда партии и последующих пленумов ЦК КПСС. Согласно их решениям, предусматривалась перестройка сверху - кардинальное изменение государственного аппарата - хозяйственного и управленческого механизма, которое предполагалось провести на протяжении 15-20 лет параллельно с экономическим подъемом - ускорением. Под ускорением понималось увеличение почти в два раза национального дохода, удвоение производственного потенциала и его качественное обновление, в 2,3-2,5 раза увеличение роста производительности труда и существенное снижение затрат ресурсов на производство продукции.
Ученые-экономисты во главе с академиком Л.И. Абалкиным разработали экономическую программу, в основе которой было постепенное введение «рыночного социализма» путем изменения инвестиционной и структурной государственной политики. Практическая реализация этого проекта предусматривалась с помощью активного развития товарно-денежных отношений, государственной поддержки индивидуальной и кооперативной форм деятельности, привлечение частного капитала в форме совместных предприятий.
Тем не менее, для осуществления программы необходимо было изменить как принцип управления отраслями, так и экономическую составляющую предприятий, поэтому основным вопросом программы стало расширение самостоятельности предприятий, перевод их на полный хозрасчет, то есть самофинансирование, самоуправление, выбор коллективом руководителей предприятий.
Следует отметить, что в советской экономической истории, после НЭПа и реформы А.Н. Косыгина, это была уже третья попытка осуществить переход предприятий на хозяйственный расчет.
Проведение реформы началось с реорганизации органов государственного управления. Громоздкий чиновничье-бюрократический аппарат нуждался в усовершенствовании. Реформирование началось с массовой ликвидации так называемого среднего звена. В отношении торговли подверглись упразднению Управления торговли, которые обеспечивали работу торговых организаций на местах. В 1986 г. был осуществлен переход к двухзвенной схеме «министерство торговли - торговое объединение». Предполагалось, что создание торговых объединений позволит более оперативно решать вопросы товароснаб-жения, активизирует розничный товарооборот. На деле это привело к обратному эффекту. В одной из аналитических справок начальника Центра по научному отделу труда (НОТ) и управления Минтор-га РСФСР отмечалось, что «переход на двухзвенную систему управления в масштабе РСФСР практически невозможен. В настоящее время срединному звену управления - Минторгам АССР, управлениям торговли и общественного питания (облкрайисполкомов) подчиняется свыше 2 тыс. объединений, торгов, трестов, контор и других организаций, пользующихся правами социалистического предприятия, которые объединяют свыше 150 тыс. магазинов, столовых, кафе, ресторанов и других хозяйственных единиц. Подчинение всей этой огромной массы организаций и предприятий непосредственно Минторгу РСФСР приведет к их полной неуправляемости» [5, с. 31].
Массовые сокращения и ротация управленческих кадров обернулась непреодолимыми негативными явлениями в работе всех отраслей, в том числе и в торговле. Во-первых, произошло нарушение управленческой системы, сформированной в СССР, в основе которой лежал принцип регламентированных и четких функций, осуществляемых разными уровнями управления. Во-вторых, сокращению подверглось среднее звено, которое в течение десятилетий аккумулировало информацию о работе ряда организаций. В системе государственной торговли это были Управления торговли, которые владели комплексной информации о ситуации в торговых объектах. Так как в эти годы хранение и накопление информации происходило в основном на бумажных носителях, главным источником систематизации информации являлись опытные кадры. С ликвидацией этого звена потоки информации оказались блокированы, управление информацией практически прекратилось. В-третьих, наряду с местными торгами, торговую деятельность осуществляли около 2,3 тыс. Урсов и Орсов союзных и республиканских министерств и ведомств, соответственно, упразднение управлений торговли, ведомственной торговли, усугубило ситуацию со снабжением рабочих промышленных предприятий и организаций.
Еще одним шагом на пути трансформации системы управления стало «слияние министерств, сокращение структурных подразделений центрального управления». Известно, что в результате управленческой реформы в масштабах страны «в центральных органах управления СССР и республик в различных ведомствах было сокращено 593 тыс. работников, только в Москве - 81 тыс. На 40 % сокращалось число структурных подразделений центрального управления» [2, с. 535]. В условиях слабоорганизованного технологического пространства были разрушены координация и вертикаль управления. При массовом увольнении сотрудников высшего и среднего эшелона была нарушена аналитика, блокирован документооборот. Это хорошо прослеживается на примере архивных документов, где комплексная информация по работе Министерства торговли СССР и РСФСР представлена лишь до 1986 г.
К лету 1987 г. стало очевидно, что принятые меры в области экономики и управления невозможны без изменения всех сфер общественной жизни, поэтому предполагалось в целях построения новой модели гуманного, демократического социализма расширить границы «перестройки». Был принят закон «О государственном предприятии (объединении)», согласно которому предприятия получали права юридического лица, что теоретически позволяло осуществлять самостоятельность и нести ответственность за свою деятельность. С одной стороны, предприятия получили возможность распоряжаться большей частью полученной прибыли, с другой - в условиях инфляции значительную часть средств они были вынуждены направлять в фонд заработной платы. Большой проблемой для советских руководителей была отсутствие профессиональных знаний в области управления в условиях новых принципов хозяйствования.
Несмотря на принятие закона, в реальной жизни самостоятельность предприятий оказалась невозможной в сложившейся системе экономики, где весьма важен административный ресурс, иерархия и система межведомственных связей. Как отмечалось в одном из отчетов Министерства торговли РСФСР за 1987 г., «степень самостоятельности основного звена торговли - торгов и объединений - по сей день остается значительно ограниченной. Перестройка системы управления осуществлялась лишь исходя из соображений успешного административного руководства. В результате организационные формы торговли, методы хозяйственной деятельности на местах определялись стереотипно, без достаточного учета конкретных местных условий. Постоянное вмешательство в оперативную хозяйственную деятельность торговых предприятий демобилизует инициативу и предприимчивость,
сводит к минимуму результативность работы. Согласно официально установленному порядку, вышестоящие органы управления должны были контролировать только два показателя деятельности торговых организаций - товарооборот и прибыль. Фактически же контроль был установлен буквально над всеми сторонами работы торгов: сокращалась численность работников магазинов и торгов, практиковалось произвольное перераспределение в течение года товарооборота, недостаточно обоснованно распределялись товарные ресурсы и т.д. Подобная практика создавала возможности для взяток и прочих злоупотреблений со стороны тех, кто решал эти вопросы» [6, с. 7]
Наряду с приобретением предприятиями большей самостоятельности, изменению подлежала и система плановых показателей (плановых отделов), которые должны были переключиться с директивного планирования на маркетинговые исследования и перспективные планы развития, а это предполагало иную психологию управления. Известно, что исторически в СССР сложилась плановая система распределения ресурсов и межведомственные связи устанавливались с помощью Госплана - выполнение показателей, которые Госплан доводил до предприятий в форме Госзаказа. Принятие закона «О государственном предприятии» означало резкое сокращение плановых капиталовложений как через госбюджет, так и из средств предприятий, передачу полномочий по планированию в регионы.
Так, «с 1987 г. планирование розничного товарооборота и рыночных фондов было возложено на торговые системы в края и области. Отныне на уровне региона принимался план по выпуску продукции предприятиями, находящимися на территории той или иной области, края; должны были осуществляться закупки сельскохозяйственных продуктов по ценам согласно договоренности; реализация колхозами и совхозами части своей продукции (овощей, плодов, бахчевых, картофеля) на колхозном рынке; комиссионной торговли непродовольственными товарами и др. При этом, необходимо было, чтобы часть товарных ресурсов, которая определялась государственным заказом, обеспечивалась в централизованном порядке [4, с. 7]. Другими словами, переход к самостоятельному формированию планов торговли требовал от региональных руководителей знания экономики своего региона, логистики товаров, предпринимательских навыков для выполнения планов товарооборота и получения прибыли для развития. На деле управленцы регионов оказались не готовы к новым условиям хозяйствования.
Отсутствие вертикали управления быстро привело к нарушению межведомственных связей, усугубило товарный дефицит.
Большинство товаропроизводителей при отсутствии прямых связей с торговыми организациями тоже оказались в затруднении при реализации своей продукции. Торговые организации, в свою очередь, не имея достаточных средств, собственного транспорта, комплексной информации по ассортименту и ценовой политике, не могли обеспечить свои торговые объекты востребованными товарами. В результате начался стремительный спад производства, который охватил практически все отрасли народного хозяйства. Это привело к кризису потребительского рынка, особенно тяжелым было положение с продовольственным обеспечением, ухудшились условия жизни населения.
Еще одним шагом к изменению ситуации на потребительском рынке, в решении вопроса с обеспечением населения необходимыми товарами и услугами, стал «Закон о кооперативах» (1988 г.). Согласно ему, при государственных предприятиях и местных Советах стала возникать сеть кооперативов и совместных предприятий. Уже «к концу 1988 г. численность занятых в кооперативном секторе экономики превысила миллион человек, а объем выпущенной продукции и оказание услуг составил более 4 млрд руб.» [7, с. 286]. Надежды на то, что кооперативное движение способно насытить рынок товарами, не оправдалось. Многие торгово-закупочные кооперативы стали заниматься закупкой товаров на оптовых государственных базах с последующей их перепродажей по повышенным ценам. Таким образом, отсутствие нормативной базы и четкого контроля со стороны государства только усилило товарный дефицит и социальное напряжение в обществе.
Возрождение кооперативов дало возможность легализации «теневого сектора» экономики, когда вновь образованные кооперативы и совместные предприятия занимались вывозом товаров за рубеж. Усугубила дефицит товаров и отмена монополии государства на внешнюю торговлю: с 1 января 1987 г. право проводить экспортно-импортные операции получили 20 министерств и 70 крупных предприятий. Позже, в 1990 г., право внешней торговли получили и местные Советы.
Чтобы снизить социальную напряженность, в четвертый раз за период советской истории была введена распределительная система обеспечения населения необходимыми товарами с помощью талонов.
Экономический кризис усугублялся политическими процессами. Конфликт внутри правящей верхушки в августе 1991 г. вылился в открытое противостояние между Верховным Советом СССР и новыми структурами власти, созданными в РСФСР. В результате, была дискредитирована ГКЧП и созданы условия для распада СССР.
14 сентября 1991 г. недавно образованный новый орган - Государственный Совет СССР - принял решение об упразднении боль-
шинства министерств и ведомств СССР. В усугубившейся ситуации с товарообеспечением населения 25 ноября 1991 г. вышел указ Президента РСФСР № 232 (с изменениями от 26 декабря 1991 г.) «О коммерциализации деятельности предприятий торговли РСФСР» [1, ст. 1675], а 28 ноября 1991 г. последовал указ Президента РСФСР «О реорганизации центральных органов управления РСФСР».
8 декабря 1991 г. после подписания в Беловежской пуще соглашения о ликвидации СССР между главами трех союзных республик - Б. Ельциным, Л. Кравчуком и С. Шушкевичем - завершилась история государства Союза Советских Социалистических Республик.
Правопреемницей СССР стала РСФСР В экономике с 1 января 1992 г. началась реформа, которая получила название «шоковая терапия». Она подразумевала тотальную приватизацию, отмену государственного регулирования цен. Началась приватизация промышленных предприятий, превращение колхозов и совхозов в акционерные общества, прекращение государственного регулирования цен.
В декабре 1993 г. была принята Конституция РФ, которая узаконила новую систему государственной власти и управления в России.
Таким образом, за период 1985-1991 гг. советская система управления подверглась деформации и прекратила свое существование. Анализ реформ в области управления в период перестройки показывает, что они носили спорадический характер, были импульсивны, экономически непродуманны и юридически необоснованы. Их результатом стал мощный социально-экономический и политический кризис, который коснулся каждого жителя страны.
Библиографический список
1. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. 28 ноября 1991 г. № 48. Ст. 1675.
2. Мухаев Р.Т. История государственного управления в России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление». М., 2007.
3. Советская торговля. 1985. № 11.
4. Советская торговля. 1987. № 11.
5. Советская торговля. 1987. № 12.
6. Советская торговля. 1987. № 8.
7. Экономическая история России: учебник для студентов, обучающихся по направлению «Экономика» / под ред. Ю.К. Федулова. М., 2009.
Е.В. Шабашова
кандидат исторических наук, доцент доцент кафедры общих гуманитарных дисциплин Российской Академии музыки им. Гнесиных (г. Москва) E-mail: lenashab@mail.ru
