CC BY
82
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ АМЕРИКАНСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ
УДК 94(73)
Ю. К. Богуславская
дебаты о реформировании процедуры принятия решений организации североатлантического договора В США
От того, как принимаются решения в той или иной организации, зависит скорость ее реакции на вызовы. Членство в международных организациях используется государствами в собственных эгоистических целях, что оказывает существенное влияние на выбор модели принятия решений. Смена моделей — сложный политический процесс, в котором должны быть учтены интересы всех действующих лиц.
После окончания холодной войны Организация Североатлантического договора переживает процесс трансформации. Полное или частичное изменение процедуры принятия решений может стать важной составляющей процесса трансформации Альянса. Анализ дебатов по вопросам реформирования НАТО вносит вклад в понимание той роли организации, которую ей отводят американские стратеги. Мнения политических обозревателей, международных аналитиков, сотрудников исследовательских центров и представителей академического сообщества США, принявших участие в разработке предложений по реформированию НАТО, не могут напрямую влиять на выработку и реализацию проекта реформы. И вместе с тем их взгляды оказывают воздействие на общественное мнение. В некоторых случаях ученые, аналитики и эксперты могут предложить лицам, принимающим решения на государственном уровне, «интеллектуальное лидерство» [1, р. 35].
В данной статье мы ограничиваем рамки рассмотрения проблематики реформирования процедуры принятия решений в НАТО временным периодом, охватывающим два президентских срока Дж. Буша-младшего и первые месяцы президентства Б. Обамы. Выбор указанных хронологических рамок может быть мотивирован той значимостью, которую приобрела указанная проблематика в рассматриваемый период в связи с беспрецедентным расширением Альянса и усилением трансатлантических противоречий. Мы пытаемся также диагностировать текущее состояние проблемы реформирования процедуры принятия решений в НАТО в первые месяцы нахождения на президентском посту Б. Обамы, чтобы выявить степень ее актуальности в США на сегодняшний день, а также перспективы ее развития.
© Ю. К. Богуславская, 2011
НАТО — военно-политический союз суверенных государств. Принцип консенсуса положен в основу процедуры принятия решений во всех органах Североатлантического альянса.
За время своего существования Организация Североатлантического пакта выработала ряд правил и механизмов, облегчающих процесс принятия решения. Примером тому может служить «процедура тишины», которая позволяет государствам пассивно соглашаться с непопулярной мерой вместо того, чтобы активно голосовать в ее поддержку [2].
Процедура принятия решений на основе консенсуса описывается как демократичная ввиду того, что она ограничивает «диктатуру большинства» в международных организациях, стимулирует переговорный процесс между государствами, а также дает возможность даже малым странам влиять на принимаемое решение [3, р. 1-3]. Решения, принимаемые путем консенсуса, являются демонстрацией солидарности между государствами — членами организации.
Истоки дебатов о реформе процесса принятия решений в НАТО
Идея о том, что процесс принятия решений в Североатлантическом альянсе нуждается в реформе, возникла в связи с беспрецедентным расширением НАТО в постби-полярную эпоху. Появились опасения, что увеличение числа участников и расширение спектра задач организации, когда она будет «гарантировать практически все для практически каждого » [4, р. 396], осложнят выработку консенсуса в организации. В связи с проблематикой расширения НАТО на восток в конце 90-х годов ХХ в. появились первые проекты реформирования процедуры принятия решений в Альянсе [5].
Проблема эффективности принятия решений Альянсом была рассмотрена в «Исследовании о расширении НАТО». Однако «Исследование...» предлагало лишь обязать государства-членов, используя процесс консультаций и иные механизмы, имеющиеся в распоряжении организации, стремиться к выработке консенсуса [6]. Стремление к консенсусу в организации, рассматриваемое в Вашингтоне как всесторонняя поддержка позиции США, стало главным требованием к кандидатам на вступление в НАТО на втором этапе расширения организации после окончания холодной войны [7].
Теракты 11 сентября 2001 г. привели к расширению зоны ответственности Альянса. В заключительном коммюнике министерской сессии в Рейкьявике (май 2002 г.) говорилось о том, что НАТО должна быть в состоянии «вводить в действие силы, способные быстро перемещаться к местам, где они необходимы, обеспечивать проведение длительных операций на большом расстоянии и выполнять поставленные перед ними задачи» [8].
Дебаты о реформировании процедуры принятия решений в НАТО подтолкнуло событие, которое впоследствии стали называть кризисом НАТО. Зимой 2003 г. в процессе планирования военной операции в Ираке возникла необходимость оказания военной помощи Турции, чтобы обезопасить ее от возможного вторжения со стороны Ирака. Бельгия, Германия и Франция заблокировали принятие соответствующего решения в Североатлантическом совете [9, р. 115-155]. Дипломатический кризис
поставил вопрос о состоятельности НАТО в деле обеспечения безопасности членов организации [10].
В марте-апреле 2003 г. в двух сенатских комитетах — в комитете по международным делам и по делам вооруженных служб — прошли слушания, посвященные обсуждению будущего Организации Североатлантического договора, в ходе которых были высказаны идеи о целесообразности пересмотра процесса принятия решений в НАТО и отказа от принципа консенсуса. Резолюция конгресса, принятая 8 мая 2003 г., поддерживавшая ратификацию протоколов о присоединении новых членов к НАТО, содержала поправку, рекомендовавшую президенту США вынести на обсуждение в Североатлантическом совете принцип консенсуса как основу принятия решений в рамках НАТО, а также целесообразность исключения членов в случае невыполнения ими взятых на себя обязательств [11]. Действия конгресса, хотя и не получили энергичной поддержки со стороны исполнительной власти, стимулировали дальнейшее обсуждение возможностей реформирования процедуры принятия решений в НАТО.
Основные направления дебатов о реформировании процесса принятия решений в НАТО
Существенное влияние на дебаты о реформировании процесса принятия решений в НАТО оказали идеи о так называемых коалициях желающих — временных коалициях, создаваемых ad hoc для выполнения провозглашенных миссий. В администрации Дж. Буша-младшего первым о том, что в войнах наиболее эффективны «коалиции желающих», заговорил Д. Рамсфельд, занимавший с 2002 по 2006 г. пост министра обороны [12, р. 50-53].
Стратегия национальной безопасности 2002 г. отводила НАТО несколько двойственную роль. Организация должна была проводить операции от своего имени везде, где создавалась угроза интересам США и их союзникам, а также использоваться в более широких «коалициях желающих» [13, р. 6-7].
Временные коалиции, создаваемые под эгидой США для достижения целей, провозглашенных американским руководством, смогли бы получать легитимность от всего североатлантического сообщества демократий. Как указывал П. Гэллис, специалист по делам Европы, в докладе, посвященном текущему состоянию и перспективам реформирования процедуры принятия решений в НАТО, опубликованном исследовательской службой конгресса США, подобная практика создания коалиций заинтересованных стран неоднократно применялась Европейским Союзом [2, р. 5].
За Североатлантическим советом предлагалось сохранить право принимать решения о начале операции путем консенсуса. Однако в дальнейшем данный орган мог возложить ответственность за проведение операции на «коалицию желающих» из числа членов организации, а также был компетентен предоставить такой коалиции объекты совместного пользования государств-членов НАТО [14, р. 6]. В этом случае страны, отказавшиеся от участия в «коалиции желающих», не могли вмешиваться в процесс принятия решений по вопросам проведения начатой операции [15, р. 101]. «Крайне нежелательно было бы допустить, что все члены имели бы de facto вето на решения по планированию и управлению операциями, в которых они не принимали участия [16]», — писала С. МакНамара, аналитик консервативного исследовательского центра «Наследие».
Встраивание временных коалиций в повседневную практику функционирования НАТО представляется вполне эффективным решением, однако ему едва ли суждено быть одобренным европейскими союзниками Соединенных Штатов. Сами по себе «коалиции желающих» характеризуются асимметричной иерархичной структурой, появление которых рассматривается как свидетельство роста имперских амбиций США [17]. Такая форма сотрудничества дает Соединенным Штатам возможность в одностороннем порядке провозгласить миссию без предварительных консультаций со своими союзниками и искать государства, которые согласятся в ней участвовать [18, р. 10]. Очевидно, что европейские страны, стремящиеся играть более важную роль в трансатлантических отношениях, не будут довольны членством в НАТО, превращающейся в «клуб демократий», из которого «американский шериф набирает ополчение, чтобы идти за плохими парнями» [19]. Такой исход был бы не выгоден и самим Соединенным Штатам, о чем предостерег всех министр обороны США Р. Гейтс во время визита в Вильнюс в феврале 2008 г. [20].
Другим подходом к реформированию процедуры принятия решений в НАТО является ограничение принципа консенсуса на различных стадиях процесса выработки решений. Во избежание повторения дипломатического кризиса весны 2003 г. председатель проекта «За новый американский век» У. Кристол выдвинул радикальное предложение отказа от принципа консенсуса. Он предложил применять процедуру сверхквалифицированного большинства, а также вводить санкции вплоть до исключения из организации для союзников, не подчиняющихся решениям [21]. Более осторожные проекты предполагали переход к процедуре квалифицированного большинства только в том случае, когда решение не удалось принять путем консенсуса [14, р. 5].
Предложенные проекты отказа от принципа консенсуса означали бы небывалое усиление НАТО, появление в ней элемента надгосударственности. Принимая во внимание специфику сферы безопасности, переход НАТО к надгосударственности представляется маловероятным. Принятие такого проекта потребовало бы от Соединенных Штатов отказа от права вето, что со временем могло бы привести к ослаблению их лидерства в организации [22, р. 1-3].
Более умеренный вариант реформы процесса принятия решений в НАТО был предложен в докладе, подготовленном отставными военными, некогда занимавшими руководящие посты в военных структурах НАТО и своих стран, в том числе генералом Дж. Шаликашвили, председателем комитета начальников штабов в администрации У. Клинтона. В докладе, озаглавленном «К большой стратегии для изменчивого мира. Обновление трансатлантического партнерства», предлагалось сохранить принцип консенсуса только на уровне Североатлантического совета, на уровне комитетов и рабочих групп принимать решение большинством голосов [15, р. 101]. Сходные рекомендации содержатся в докладе, подготовленном в феврале 2009 г. четырьмя ведущими «мозговыми центрами» США — Атлантическим советом Соединенных Штатов, Центром стратегических и международных исследований, Центром технологии и политики национальной безопасности, Центром трансатлантических отношений университета Дж. Хопкинса [23, р. 36].
Накануне последнего саммита, посвященного 60-летию НАТО, ведущий аналитик совета по международным отношениям Ч. Купчан обозначил реформу процедуры принятия решений как одну из ключевых задач на повестке дня Альянса и подчеркнул
значимость поиска обходных путей для того, чтобы гарантировать, что «упрямство отдельных членов по конкретным вопросам не будет стоять на пути эффективных решений» [24].
Перспективы реформы процесса принятия решений в НАТО
«Декларация о безопасности союза» [9], принятая на саммите организации в Киле-Страсбурге 4 апреля 2009 г., содержит заверения в приверженности курсу реформ внутренних структур НАТО.
Вместе с тем недавние попытки реформирования штаб-квартиры НАТО не увенчались успехом. Генеральный секретарь НАТО Я. де Хооп Схеффер в 2005 г. начал изучение возможностей для реформы штаб-квартиры НАТО. Важным направлением данного исследования было выявление степени эффективности процесса консультаций и принятия решений в Североатлантическом совете [26]. Однако предложения, представленные генеральным секретарем осенью 2005 г., не получили поддержки государств-членов [26].
Утвержденный на пост генерального секретаря НАТО на саммите организации в апреле 2009 г. датский дипломат А. Фог Расмуссен заявил о своем намерении реформировать штаб-квартиру НАТО [27]. В то же время представляется, что шансы на проведение радикальной реформы крайне невелики ввиду крайней разобщенности Альянса.
Говоря о перспективах реформирования процедуры принятия решений в НАТО, важно принять во внимание целесообразность подобных преобразований. Очевидно, что попытки ускорить процесс принятия решений и нивелировать возможность «организационного паралича» будут иметь смысл лишь в том случае, если Альянс будет принимать участие в конфликтах низкой эффективности за пределами Евро-Атлан-тической зоны. Чтобы подобное имело место, помимо политической воли государств-членов важно также, чтобы Альянс продемонстрировал свою военную эффективность в текущих операциях. Однако ошибки, допущенные руководством НАТО в процессе проведения операции по стабилизации в Афганистане, и нарастающая американизация операции говорят о том, что НАТО ожидает скорее «гражданское» будущее политического клуба демократий.
Литература
1. Young O.R. Political Leadership and Regime Formation: On the Development of Institutions in International Society // International Institutions: an International Organizations Reader / еds. Martin L. M., Simmons I. London, 2001. P. 9-37.
2. Gallis P. NATO's Decision-Making Procedure. Congressional Research Service Report for Congress, updated May 5, 2003. 6 p. URL: http://www.fas.org/man/crs/RS21510.pdf (дата обращения:
22.03.2009).
3. Movsisyan S. Decision Making by Consensus in International Organizations as a Form of Negotiation // 21st Century. 2008. N 1 (3). P. 1-27.
4. Art R. J. Creating a Disaster: NATO's Open Doors Policy // Political Science Quarterly. Vol. 113, N 3 (Autumn, 1998). P. 383-403.
5. Bringing Eastern Europe and Russia into NATO. The Report of the Committee on Bringing Eastern Europe and Russia into NATO. URL: http://fas.org/man/nato/ceern/beern01.htm (дата обращения: 29.05.2009).
6. Study on NATO Enlargement. September, 1995. URL: http://www.nato.int/docu/basictxt/ enl-9503.htm (дата обращения: 12.04.2009).
7. Brzezinski I. Statement by ian Brzezinski Deputee Assistant Secretary of Defense for European and NATO Affairs. Senate Foregn Relations Committee. March 27 2003. 9 p. URL: http://foreign.senate. gov/testimony/2003/BrzezinskiTestimony030327.pdf. (дата обращения: 19.04.2009).
8. Final Communique. Ministerial Meeting of the North Atlantic Council Held in Reykjavik on 14 May 2002. // URL: http://www.nato.int/docu/pr/2002/p02-059e.htm (дата обращения: 10.03.2009).
9. Gordon Ph., Shapiro J. Allies at War: America, Europe and the Crisis over iraq. New York, 2004. 268 p.
10. Terrif T. Fear and Loathing in NATO: the Atlantic Alliance After the Crisis over iraq // Perspectives on European Politics and Society. Vol. 5, N 3. P. 419-446
11. Congressional Record. Amendments Submitted and Proposed SA 535. Mr. WARNER (for himself, Mr.Levin, Mr. Roberts, and Mr. Sessions). URL: http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-in/getpage. cgi?dbname=2003_record&page=S5877&position=all (дата обращения: 30.04.2009).
12. Rumsfeld D. Annual report to the President and Congress. Washington, DC. 15 August 2002. 195 p. URL: http://www.defenselink.mil/execsec/adr2002/ (дата обращения: 10.03.2009).
13. Bush G. W. National Security Strategy оf the United Stated 2002. 35 p. URL: http://www. whitehouse.gov/nsc/nss.pdf (дата обращения: 16.04.2009).
14. Michel L.G. NATO Decisionmaking: Au Revoir to the Consensus Rule? // Srategic Forum. N 202 (August 2003). P. 1-8.
15. Naumann K., Shalikashvili J., Inge P., Lanxade J., van deen Breemen H.. Towards a Grand Strategy for an Uncertain World: Renewing Transatlantic Partnership. Noaber Foundation, 2007. 152 p. URL: http://www.csis.org/media/csis/events/080110_grand_strategy.pdf (дата обращения: 28.11.2009).
16. McNamara S. Principles and Proposals for NATO Decision-Making Reform. URL: http://www. heritage.org/research/Europe/bg2220.cfm (дата обращения: 24.03.2009).
17. Cooper A.F. Stretching the Model of the “Coalitions of the Willing”. Working Paper #1. October, 2005. URL: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=857444 (дата обращения: 7.03.2009).
18. Armitage R. L., Nye J. S. A Smarter, More Secure America. CSiS Commission on Smart Power. 90 p. URL: http://www.csis.org/component/option,com_csis_pubs/task,view/id,4156/type,1/ (дата обращения: 2.02.2009).
19. Kaiser K. Ham P., van. Pro & Contra. For Better or for Worse. NATO Day is Over... URL: http://www.ip-global.org/archiv/2008/summer2008/for-better-or-for-worse.html (дата обращения:
29.04.2009).
20. Attewill F., Mulholland H. Gates Demands More Troops Willing to “Fight and Die” in Afghanistan. URL: http://www.guardian.co.uk/politics/2008/feb/07/foreignpolicy.uk (дата обращения:
24.04.2009).
21. Kristol W. Testimony of William Kristol, Chairman Project for the New American Century, Before the Senate Foreign Relations Committee. April 8, 2003. 5 p. URL: http://foreign.senate.gov/ testimony/2003/KristolTestimont030408.pdf (дата обращения: 1.03.2009).
22. Jackson B. P. Testimony Before The Senate Foreign Relations Committee on NATO Enlargement. April 1, 2003. 10 p. URL: http://foreign.senate.gov/testimony/2003/JacksonTestimony030401.pdf (дата обращения: 10.10.2008).
23. Hamilton D., Barry C., Binnendijk H., Flanagan S., Smith J., Townsend J. Alliance Reborn: An Atlantic Compact for the 21st Century. February, 2009. 75 p. URL: http://transatlantic.sais-jhu.edu/ Publications/nato_report_final.pdf (дата обращения: 30.03.2009).
24. Kupchan C. Decision Time: NATO's Hard Choices. URL: http://www.nato.int/docu/review/ 2009/0902/0902_NATOFUTURE/EN/index.htm (дата обращения: 14.04.2009).
25. Declaration on Alliance Security. issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Strasbourg / Kehl on 4 April 2009. URL: http://www.nato. int/cps/en/natolive/news_52838.htm?mode=pressrelease (дата обращения: 10.04.2009).
26. Kriendler J. NATO HQ Reform: Once More with Feeling! URL: http://209.85.129.132/ search?q=cache:KYQQrcJr_u4J:www.esci.at/papers/Kriendler_NATOHQReform.doc+NATO+HQ+ Reform&cd=1&hl=ru&ct=clnk&gl=ru&client=firefox-a... (дата обращения: 16.04.2009).
27. Office of NATO Secretary General. Press Release. April 30, 2009. URL: http://209.85.129.132/ search?q=cache:bcxXv1mffl4J:www.ambankara.um.dk/NR/rdonlyres/523B 0174-6766-... (дата обращения: 2.05.2009)
Статья поступила в редакцию 16 декабря 2010 г.
