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COOPERATION TRANSFRONTALIERE entre le Kazakhstan et la Russie à travers le prisme de l'expérience de l'Union européenne
R.Zhanbulatova, K.Yergaliyeva L.N. Gumilyov Eurasian National University
Zhanbulatova_rs@mail. ru
Dans cet article on examine les relations en dehors des frontières des États. Les auteurs mettent l'accent sur le problème de l'institutionnalisation des relations transfrontalières entre le Kazakhstan et la Russie. Aujourd'hui se crée une situation où il est préférable que les sujets de la coopération internationale participent à l'interaction transfrontalière plutôt que de rester en marge des processus d'intégration.
Mots-clés: des frontières, le Kazakhstan, la Russie, l'intégration, INTERREG, les eurorégions.
On voudrait noter que les relations en dehors des frontières des États deviennent de plus en plus grandes dans le monde global, dans presque tous les domaines, dans la politique, l'économie ainsi qu'à la communication culturelle, touchant presque toutes les régions du monde. L'essence de la coopération transfrontalière est le processus actif de la formation des réseaux de communication, créant une nouvelle réalité politique, sociale et économique. Soulignons que cela est d'une importance primordiale pour le Kazakhstan, qui a un périmètre d'environ quatorze mille kilomètres. Par exemple, la frontière entre le Kazakhstan et la Russie s'étend sur près de sept mille cinq cents kilomètres. 7 régions de notre république, telles qu'Aktobe, Atyrau, Kazakhstan oriental, Kostanay, Kazakhstan occidental, Pavlodar, Kazakhstan du Nord ont une frontière commune avec douze sujets de la Fédération de Russie [1]. Par conséquent, il est important pour la République du Kazakhstan d'étudier la pratique mondiale des relations multilatérales des zones transfrontalières, dans cette perspective, l'approbation des formes européennes de structures transfrontalières est significative.
À la lumière des nouveaux défis sécuritaires, il est souhaitable d'intensifier les contacts dans le domaine de la coopération transfrontalière afin de l'utiliser comme un moyen efficace de réaliser la sécurité des citoyens de deux côtés de la frontière, comme une sorte de ceinture de sécurité complémentaire. La coopération entre le Kazakhstan et la Russie devient importante dans le cadre de l'amélioration de la base juridique pour assurer la sécurité nationale et lutter contre le terrorisme et l'extrémisme.
Il est important de souligner que le problème de l'institutionnalisation des relations transfrontalières entre le Kazakhstan et la Russie, les aspects théoriques liés à la genèse des modèles de coopération, aux problèmes de différenciation des pouvoirs entre les sujets de coopération et de leurs diverses activités ne sont pas encore l'axe assez élaboré de la recherche et exigent des analyses théoriques en temps opportun de ces processus compte tenu les intérêts de toutes les parties. Un certain nombre de chercheurs russes, en particulier L.B. Vardomsky, S.V. Golunov, considèrent le problème de la coopération transfrontalière dans le
cadre des questions de sécurité nationale, en soulignant la nature des limites de barrière [2]. On ne peut qu'être d'accord avec le point de vue du chercheur kazakh A.A. Bashmakov, qui définit la coopération transfrontalière comme l'un des facteurs clés de l'intégration des États post-soviétiques [3]. Bien sûr, la mise en évidence des particularités des relations transfrontalières des pays européens se formants comme l'une des dimensions de l'intégration européenne, ainsi que l'examen du lieu de la coopération transfrontalière dans le cadre de l'intégration eurasienne permettra de déterminer les voies de modernisation des zones de coopération transfrontalière de notre pays avec les régions de la Russie.
Soulignons que les liens transfrontaliers sont soumis à un contrôle spécial de l'UE. Et ce n'est pas un hasard, car les autorités locales sont devenues des acteurs indépendants en UE et la politique régionale de l'Union vise à combiner les intérêts communautaires et nationaux. La politique transfrontalière est considérée comme un mécanisme utile de la solidarité et de la cohésion européennes, et a donc trouvé un reflet dans l'acte "Politique de cohésion et politique régionale", sur la base duquel a été créé en 1975 le Fonds européen de développement régional [4].
Le programme «Communauté d'Initiative» INTERREG a été mis en œuvre par étapes, depuis INTERREG I depuis 1993, INTERREG II pour les PECO de 1994 à 1999 et INTERREG III de 2000 à 2006, INTERREG IV C (de 2007 à 2013) et INTERREG Europe, qui se réalise depuis 2014 jusqu'aujourd'hui [5] a été adopté en réponse à la nécessité d'approfondir l'intégration et pour effacer les différences entre les régions.
Il faut mentionner aussi le Programme PHARE, prévu en 1994 pour les pays d'Europe centrale, lorsque la coopération entre 15 frontières nationales se met en oeuvre dans le format de l'UE de 1994 à 1999.
Le programme de coopération TACIS, lancé en 1996, a également affecté le financement de l'activité transfrontalière, mais ses mécanismes sont, bien sûr, beaucoup plus faibles que ceux d'INTERREG.
L'UE, ne se limitant pas à ces programmes, en améliorant la politique européenne de voisinage, a créé en 2007 l'instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP), ce qui devrait aider les régions frontalières à surmonter les problèmes spécifiques de développement, promouvoir la création et le développement des réseaux de coopération au-dessus des frontières, des relations entre ces réseaux et des réseaux plus larges de la Communauté [6]. C'est un mécanisme à plusieurs niveaux, agissant sur le principe du cofinancement et de la complémentarité. En particulier, le programme Interreg l'Europe dispose d'un budget de FEDER de 359 millions d'euros pour la période de 2014 à 2020. Et l'accent thématique est mis sur les sujets suivants, dont chacun est lié au développement régional: les recherches, le développement technologique et les innovations; la compétitivité; l'économie sobre en carbone; l'environnement et l'efficacité des ressources [5].
Ce qui est très important, du stade de développement à la mise en œuvre, c'est que tous les participants, y compris les institutions supra-étatiques de l'UE, travaillent en étroite liaison. Des partenaires de différents niveaux contrôlent conjointement la suite des projets. La diversité des programmes est attestée par les orientations de l'activité définies par l'UE: parmi celles-ci, le renforcement de l'esprit d'entreprise (notamment dans le domaine du tourisme) et les initiatives locales pour l'emploi, la promotion de l'intégration du marché de l'emploi et de l'intégration sociale, l'échange de ressources humaines et d'équipement scientifique et technique et autres.
En 1993, un «Fonds de rapprochement» est crée pour le financement correspondant des programmes, à la suite duquel les dépenses pour le développement régional prévalent désormais sur les dépenses financières de l'UE. Presque toutes les principales structures de
l'Union européenne sont engagées dans la politique régionale: le Conseil européen, la Commission européenne, ainsi que la Banque européenne d'investissement, le Parlement européen, le Comité des régions et d'autres.
En étudiant l'expérience européenne, la plupart des chercheurs considèrent les eurorégions comme la forme de coopération la plus réussie. Si nous essayons de donner une description générale, les eurorégions sont une partie géographiquement isolée des territoires frontaliers des Éats voisins, constitués de plusieurs unités territoriales, formées sur la base d'intérêts mutuels dans divers domaines. Les eurorégions fonctionnent conformément aux principes des pouvoirs similaires des participants, de l'autogestion gouvernementale et du respect de la législation en vigueur. En règle générale, les entités municipales sont membres des eurorégions et les collectivités territoriales du niveau régional sont beaucoup moins fréquentes.
Ainsi, à notre avis, le principe essentiel de l'action de coopération transfrontalière du type européen s'exprime par l'élimination de l'effet de barrière des frontières, ce qui détermine certaines de ses particularités. L'élément principal du mécanisme d'interaction est l'élabaration de programmes internationaux efficaces, leur mise en œuvre et leur cofinancement.
À cet égard, le point de vue des experts russes A.N. Leontyeva et V.A. Sapryki semble être juste que c 'est l'interaction transrégionale qui peut aider la mise en œuvre de projets d'intégration efficaces des États post-soviétiques [7].
Dans le même temps, il est important d'avoir une culture de coopération pour une interaction réussie: plus les systèmes politiques et économiques des pays participants sont proches, plus la coopération transfrontalière se développe de manière dynamique. Grâce à ce facteur, il est plus facile de créer les structures organisationnelles nécessaires. À notre avis, les régions limitrophes du Kazakhstan et de la Fédération de Russie se caractérisent par l'identité ou la communauté de la conscience régionale, ce qui fait de la coopération transfrontalière un processus naturel. En général, l'identité commune peut être liée à des facteurs historiques, culturels, linguistiques, géographiques et autres. Bien sûr, pour un bon fonctionnement il est important d'avoir dans sa région une structure qui traite des problèmes organisationnels.
Il convient de souligner que cela dépend beaucoup du désir des participants d'investir des ressources dans les programmes généraux et de la possibilité de répartir également non seulement les avantages, mais aussi les dégâts éventuels. Les programmes de coopération sont souvent inefficaces avec une répartition disproportionnée des avantages et des dégâts de la coopération entre les parties - partenaires. Par conséquent, les participants des programmes transfrontaliers essaient de ne pas permettre l'occurrence d'une situation de jeu à somme nulle, car cela peut conduire à la déception et à la sortie des perdants du projet. Comme le montre l'expérience des eurorégions, il est important pour le succès des projets que les participants potentiels à la coopération transfrontalière unissent des objectifs réalistes mutuellement bénéfiques. Il est également juste la remarque du chercheur russe du régionalisme européen, I. M. Busygina, que les programmes de coopération transfrontalière fonctionneront plus efficacement s'ils se concentrent autour de zones localisées et non politisées [8]. Et enfin, le succès du projet dépend de leur exécution. Malgré l'absence de tels pouvoirs dans certaines structures, il est nécessaire d'obtenir des participants une exécution cohérente des obligations assumées. Cela peut se faire au moyen d'arrangements informels ou de moyens plus formels, comme la conclusion de conventions, de contrats, la création d'un comité de surveillance, etc.
Les sujets de l'intégration transfrontalière devraient être intéressés à s'assurer que le projet profite à toutes les parties intéressées. Aujourd'hui se crée une situation où il est
préférable que les sujets de la coopération internationale participent à l'interaction transfrontalière plutôt que de rester en marge des processus d'intégration.
Comme le montre l'expérience européenne, les liens des régions frontalières deviennent des aspects forts de l'intégration, ce qui est nécessaire pour le Kazakhstan, qui est l'initiateur et l'organisateur de la majorité des structures d'intégration dans l'espace eurasien. Ainsi, la question de l'utilisation des aspects positifs de la coopération transfrontalière au niveau régional dans la politique d'intégration à l'échelle de l'Union économique eurasienne en développement est devenue d'actualité. Dans le contexte de l'intégration eurasiatique, les relations frontalières, par exemple, les relations kazakhstano-russes, acquièrent une nouvelle importance. Il est logique de soutenir la conclusion des experts russes sur «les régions frontalières qui peuvent devenir les sujets de coopération internationale, renforçant l'interaction eurasienne» [9].
Dans notre république, comme en Europe, l'idée est populaire que les frontières doivent unir et pas diviser les gens. On espérerait qu'en incluant les délais de la coopération transfrontalière, nous l'utiliserons pour la croissance, pour la prospérité commune, dans l'intérêt des peuples de nos pays. La liste des avantages peut être complétée par la possibilité de transformer la frontière entre les peuples pour surmonter les préjugés et les incompréhensions entre voisins, augmenter la démocratisation et créer des autorités régionales et municipales efficaces, surmontant la situation périphérique des provinces.
Mais malgré ce potentiel dans le format de l'intégration eurasienne, il y a aussi des facteurs de désintégration. En particulier, il existe un déséquilibre dans le développement économique de la région frontalière entre le Kazakhstan et la Russie, l'orientation des relations extérieures avec les pays tiers et l'activité insuffisante des autorités régionales. Il y a de grandes différences entre les pays en termes économiques, en termes de revenus, d'infrastructures, etc. Le problème supplémentaire est le fait que dans de nombreuses régions frontalières, il y a des minorités ethniques qui nécessitent une approche extrêmement prudente. Les différences dans le droit des États, y compris l'incohérence ou l'absence d'actes législatifs concrets liés à cette problèmatique, semblent poser le problème [10, 60].
Malgré la diversité des sphères d'interaction, dans la dimension économique, qui reste la principale direction des liens, l'orientation de matières premières est dominante. Ceci est noté par la plupart des experts [11]. Ce déséquilibre dans les relations affecte négativement la coopération. Et pourtant, on voudrait souligner que les conditions d'adhésion à l'UEEA créent des avantages supplémentaires qu'il est souhaitable que nos autorités régionales utilisent le plus largement possible.
Il convient de noter que le modèle des «eurorégions » est basé sur le développement de l'Union européenne correspondant à une des étapes les plus élevées d'intégration. Par conséquent, la compétence des collectivités locales est uniformisé en UE, une base financière stable unique est en train de créer, grace à quoi une coopération transfrontalière se réalise. Nous n'avons pas encore de telles conditions. En outre, l'autonomie des autorités locales est minimisée. Par exemple, le gouvernement fédéral de nos voisins a augmenté la catégorie d'impôts provenant directement au Trésor central. Au Kazakhstan, le gouvernement central a tenu la réforme administrative, notamment liée à la modification des frontières des régions, en essayant de contrôler les initiatives des régions.
Il n'est pas étonnant que les chercheurs russes Osadtchaya O.P. et Remizov D.V.croient que compte tenu les différences entre les pays de la part des compétences des collectivités locales, l'absence d'un cadre juridique adéquat des relations et les préoccupations psychologiques de la population, les organes centrals devrait s'occuper de la création de structures similaires aux «Eurorégions» [12,146].
S'il y a une fédération de qualité (Allemagne), ou des États avec les gouvernements régionaux puissants entre les États membres de l'UE (par exemple l'Espagne), les pays avec les municipalités assez fortes (par exemple les pays scandinaves), dans les États postsoviétiques, le gouvernement a initialement plus d'autorité. Pourtant, nous croyons qu'il est nécessaire de créer une sorte de «euroré
gions» dans notre pays. Il y avait même l'idée de créer « des régions asiatiques », par exemple, en République centrafricaine, qui peuvent devenir un moteur de l'intégration eurasienne. Il est souhaitable que l'expérience d'eurorégions comme « zones économiques franches », qui sont devenus une plate-forme pour une perfusion d'investissements étrangers directs soit utilisée. Grâce à ces zones, par exemple, de bons résultats ont été obtenus dans la construction de transport. Cet exemple est actuel pour le Kazakhstan, qui met la tâche d'utiliser plus efficacement son potentiel de transport et de transit. Entre autres, l'amélioration de l'infrastructure de transport permettra d'améliorer l'attractivité des investissements des zones frontalières de la République, et, ce qui est le plus important, c'est qu'elle menera à un emploi accru et augmentera le bien-être de la population des régions.
Il serait très utile de mettre en œuvre des innovations institutionnelles sur la base de l'expérience des pays européens avancés. Les relations entre le Kazakhstan et la Russie ont une base institutionnelle solide à plusieurs niveaux. Principalement, les actes juridiques normatifs adoptés au niveau d'organisations internationales, dont la Russie et le Kazakhstan (CEI, UEEA) sont membres composent sa base conceptuelle. En outre, les accords bilatéraux, qui comptent plus de 300 documents, constituent un élément important de la base juridique de la coopération. Une place particulière dans le développement de la coopération transfrontalière est occupée par des programmes spéciaux. Aujourd'hui le troisième document de même nature (après les programmes de 1995 et de 2007), le Programme de coopération interrégionale et transfrontalière entre la Fédération de la Russie et la République du Kazakhstan pour la période de 2012 à 2017 est dejà en vigueur depuis le 15 septembre 2011.
Cependant, dans les deux pays, le mécanisme des relations transfrontalières de nature juridique n' a pas encore été enregistré définitivement. Il n'y a pas de loi spéciale concernant ce domaine. La Sous-commission pour la coopération transfrontalière est la base institutionnelle des relations transfrontalières kazako-russe. Elle a été créée dans un cadre de la Commission intergouvernementale pour la coopération entre la Fédération de Russie et la République du Kazakhstan, fondée le 28 juin 1999. Sans aucun doute, un rôle important dans l'institutionnalisation de la coopération est joué par les forums annuels des représentants des régions transfrontalières du Kazakhstan et de la Russie [13]. Notons que les contacts des hommes d'affaires sont assurés par un institut à part - le Conseil d'affaires russo-kazakh pour la coopération transfrontalière (CARK), créé en tant qu'organe consultatif en 2006 [14].
Nous voyons qu'il existe une certaine réserve institutionnelle des relations frontalières entre la République du Kazakhstan et la Fédération de Russie. Cependant, la conceptualisation n'a pas encore eu lieu. Et les instruments juridiques nécessaires à une régulation efficace des relations dans ce domaine ne sont pas pleinement utilisés. Ils ne sont pas formés non plus dans le format des organisations internationales précitées. La politique régionale étatique élaborée en détail n'existe pas. Les programmes de coopération transfrontalière ne sont pas étayés par le financement nécessaire, en particulier, il n'existe pas d'instruments de financement spéciaux à l'instar du Fonds européen de développement régional. Il convient de souligner que dans l'espace post-soviétique, il n'y a pas d'approche unique entre les États sur la répartition des pouvoirs entre le centre et les administrations locales. Les différences dans la structure de l'État (par exemple, la République du Kazakhstan est un État unitaire, la Russie est la fédération) ont aussi une influence importante. Des
différences dans le développement économique restent intacts, il existe la crainte de renforcer les tendances centrifuges dans les régions. Tout cela laisse une empreinte sur l'intensité et la dynamique de la coopération.
L'état actuel du problème n'exclut pas un règlement institutionnel et juridique plus efficace de la coopération, compte tenu de l'expérience positive de l'UE. À notre avis, l'avenir de la coopération transfrontalière dépend de la création d'une base institutionnelle et juridique coordonnée, y compris dans le format de l'UEEA. En outre, l'adoption de la loi sur la coopération transfrontalière, l'unification des lois des pays, permettrait de réglementer clairement le cadre juridique pour la mise en œuvre des liens transfrontaliers, créer un système institutionnel efficace (et pas informel). En outre, il convient de faire attention à la nécessité de trouver un équilibre entre la tâche de stimuler la coopération économique entre pays voisins et celle de garantir la sécurité nationale, dont l'importance s'est accrue avec l'ouverture des frontières, en particulier avec la propagation de la menace de l'extrémisme religieux et du terrorisme.
Ainsi, à notre avis, les institutions européennes supposent légitimement que le «déblocage» des frontières prend en compte tous les aspects de la vie publique pour les particuliers, les municipalités et les régions afin d'éliminer toutes sortes de difficultés liées à la géographie. Et les liens frontaliers favorisent les relations de confiance entre les voisins. Par conséquent, Bruxelles contribue activement à la formation de la base institutionnelle et réglementaire des relations transfrontalières des pays européens. À ce jour, l'UE met l'accent sur le rôle de la coopération dans la lutte contre les manifestations de séparatisme et de conflits interethniques. Et c'est particulièrement important pour le Kazakhstan.
Résumant les possibilités d'utiliser l'expérience de l'UE, on peut souligner les perspectives positives des programmes d'infrastructures dans l'espace eurasien, vecteurs potentiels de la croissance des zones limitrophes. Il devrait également éviter le désir éventuel des partenaires d'imposer des conditions lésant les intérêts d'un pays à part.
En général, le développement de la coopération transfrontalière dans la région eurasienne doit rester un objectif prioritaire des pays.
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