CC BY
86
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА
УДК 342.92
Что такое административное законодательство: негативный подход
Осинцев Дмитрий Владимирович, главный научный сотрудник Управления научных исследований и международного сотрудничества Уральского государственного юридического университета, доктор юридических наук, доцент e-mail: dimios@mail.ru
Рассматривается одна из ключевых проблем современного административного права - определение административного законодательства. Многочисленные правила, утверждаемые по сей день органами исполнительной власти, во многом усложняют нормативный массив, хотя не являются требованиями административной регламентации общественных отношений, в этой связи предлагаются соответствующие изменения и исключение отдельных регуляторов из состава административного законодательства.
Ключевые слова: административное законодательство; правила регулирования; систематизация законодательства; корпоративные правила.
What is administrative law: a negative approach
Osintsev Dmitry Vladimirovich,
Chief Researcher of the Management research and
International Cooperation
of the Ural State Law University,
Doctor of Law, Аssociate professor
One of the key problems of modern administrative law is the definition of administrative legislation. Numerous rules, approved to this day by the executive authorities, in many ways complicate the normative array, although they are not requirements of the administrative regulation of public relations, in this regard, proposed changes and the exclusion of individual regulators from the administrative law.
Key words: administrative legislation; rules of regulation; systematization of legislation; corporate rules.
Для начала зададим вопрос: что есть «законодательство»? Это словосочетание, на первый взгляд, не вызывает никакой содержательной сложности в его определении и понимании, чаще всего под ним подразумевается сочетание разнообразных правовых актов (в т. ч. договорного характера), одинаковой степени влияния или иерархически сопоставленных между собой по критерию большей или меньшей юридической силы, направленных на регламентацию некоторой сферы, отрасли, подотрасли, института
и т. п. среди общественных отношений или даже отдельного вопроса, имеющих пределы применения, конкурентные и коллизионные способы снятия возможных разногласий и конфликтов в их применении. Так, применительно к заявленной тематике говорят о законодательстве об административных правонарушениях1, об административных процедурах и
1 См.: Тихомирова Л. А. Нюансы законодательства об административных правонарушениях // СПС «КонсультантПлюс».
административном судопроизводстве1, административном законодательстве как отрасли2, об административном надзоре3, административно-деликтном законодательстве4 и т. д.
Вместе с тем в рамках исследования административного законодательства существует инструментально-технологическая трудность, вследствие чего в сферу публичного администрирования попадает установление любых правил из любой сферы деятельности любого уровня регламентации и любой сложности, и из области предстоящей систематизации необходимо устранить те правила, которые не содержат правовых норм. В том и состоит негативный подход, чтобы создать, условно говоря, систему рафинированного административного законодательства, обладающего единством признаков и критериев построения, а не конгломерат нагромождений из различных правил с экзотическими свойствами.
Безусловно, базовым документом в данном случае должен выступать указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов»5, однако в нем вопросам государственного управления не уделено достаточно внимания: органы исполнительной власти, государственная служба, вопросы управления в сфере экономики, социально-культурного и административно-политического строительства, административно-правовые режимы, обращения граждан и административная ответственность. Вполне понятно, что в любых других сферах и областях присутствуют механизмы управления и применяются методы административно-правового воздействия, но в нашу задачу не входит возведение норм разнопредметных деятельностей в ранг юридического предписания, т. к. «перед нами большие системы -порядка нескольких миллиардов компонентов. Мы стремимся получить такие знания о них, которые позволили бы нам управлять этой системой. Но для этого нам нет надобности изобразить ее в естественнонаучных моделях и картинках. Нам вообще не нужно знать многое из того, что реально есть в этой системе.
1 См.: Давыдов К. В. Законодательство об административных процедурах и административное судопроизводство в России: некоторые проблемы теории и практики // Административное право и процесс. 2018. № 3. С. 62-72.
2 См.: Винницкий А. В. Право Евразийского экономического союза и российское административное законодательство: актуальные вопросы соотношения и взаимодействия // Международное право и международные организации. 2017. № 4. С. 9-20. РО!: 10.7256/2454-0633.2017.4.25100 (www.doi.org).
3 См.: Антонов Т. Г. Проблемы толкования некоторых норм законодательства об административном надзоре // Законность. 2018. № 1. С. 46-49.
4 См.: Попугаев Ю. И. Из историографии отечественного ад-министративно-деликтного законодательства дореволюционного, советского и современного периода // Административное право и процесс. 2018. № 1. С. 18-22.
5 СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.
Нам нужно управлять этой системой»6. Таким образом, следует систематизировать и включать в разряд административного законодательства лишь то, что позволяет управлять.
В этой связи нецелесообразно включать в разработку механизмов систематизации административного законодательства:
- правила, не связанные с исполнением государственных функций, в том числе организационные документы, направленные на непосредственное предоставление государственных услуг, например, приказ Росздравнадзора от 19 июля 2017 г. № 6478 «Об утверждении Порядка осуществления ФГБУ "ВНИИИИМТ" и ФГБУ "Центр мониторинга и клини-ко-экономической экспертизы" Росздравнадзора консультирования по вопросам процедур, связанных с государственной регистрацией медицинских изделий»7, приказ Роскомнадзора от 4 декабря 2009 г. № 639 «Об утверждении Регламента взаимодействия территориальных органов Роскомнадзора с предприятиями радиочастотной службы и их филиалами в субъектах РФ» - эти документы не стоит утверждать административным ведомствам, т. к. обязательственные правоотношения возникнут между юридическими лицами, обладающими гражданской правоспособностью, но не между властными и подвластными субъектами;
- практику менеджмента, пусть связанную с функционированием крупных экономических комплексов (лесного, водного, дорожного хозяйства, авиации, инноваций, космоса, территорий опережающего развития и т. п.), которая не может относиться к сфере государственного администрирования, т. к. основана на принципах инновационного отношения к делу, нацелена на прорывные результаты, не имеет застывших методик и технологий работы. Имеется отличие управления в сфере атомной энергетики от решения задач в области обороны, где «за счет создания генерального штаба и той работы, которая была проделана по схематизации условий передвижения войск, условий боевых действий, маневра и т. д., созданы определенные схематизмы, карты и существуют определенные способы представления ситуации, дающие возможность начальнику штаба готовить решение, а командующему принимать решение на соответствующем, схематизированном представлении целого. Здесь же из-за новизны области не существует схематических представлений в целом, процессуальных представлений о том, что такое функционирование АЭС по всем параметрам»8, иначе говоря, административные методы в данном случае не срабатывают;
- управление имущественным комплексом, которое также не носит характера администрирования,
6 Щедровицкий П. Г. Проблемы логики научного исследования и анализ структуры науки. М., 2004. С. 67.
7 1^1.: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 30 августа 2017 г.).
8 Щедровицкий П. Г. Организационно-деятельностная игра. М., 2004. С. 61.
поэтому Росимущество, определенное как специально уполномоченный орган по управлению федеральным имуществом1, следуя буквальному содержанию названной функции, не может осуществлять властного воздействия. Технико-экономические методы управления отличаются от методов административно-правового воздействия, следовательно, организация системы государственного управления при этом должна быть иной, чем система органов исполнительной власти. Может ли идти речь о властности воздействия, если, например, федеральные агентства и иные государственные органы (организации) выполняют хозяйственные или социально-культурные функции? Представляется, что смешаны две категории: публичное управление собственностью и исполнительно-властное воздействие;
- правила, носящие игровой, имитационный, ритуальный и т. п. характер, усвоенные и (или) разработанные объединениями граждан, но не влияющие на реализацию их прав и обязанностей, например, приказ Минспорта России от 16 марта 2017 г. № 182 «Об утверждении правил вида спорта "баскетбол"» и т. п.;
- правила, направленные на самообеспечение деятельности органа исполнительной власти как организации, например, приказ Роструда от 22 марта 2016 г. № 79 «Об утверждении Плана информатизации Роструда на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов», приказ Росстандарта от 1 июля 2016 г. № 844 «О совершенствовании системы распространения документов по стандартизации Росстандарта», т. к. подобного рода работы может выполнять любое лицо, никакой специфики властного влияния в данном случае не прослеживается;
- правила оценки отдельных фактов и обстоятельств, допускающие вариативность их применения. Они не являются актами законодательства, а выступают в качестве приемов и методик профессиональной работы, поэтому утверждение стандартов аудита, оценки, бухгалтерского учета, экспертиз и т. п. должно исходить от профессиональных сообществ, но никак не от органов исполнительной власти2;
- правила регулирования творческой активности, не предполагающие консервативного подхода в
1 См.: Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 200 «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом» // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1492.
2 См.: Приказ Минэкономразвития России от 29 марта 2017 г. № 139 «Об установлении требований к содержанию технического проекта геодезической сети специального назначения, порядка утверждения технического проекта геодезической сети специального назначения, включая основания для отказа в его утверждении, требований к форме и составу отчета о создании геодезической сети специального назначения и каталога координат пунктов геодезической сети специального назначения, порядка передачи отчета о создании геодезической сети специального назначения и каталога координат пунктов указанной сети в федеральный фонд пространственных данных». 1Ж1.: // http://www.pravo. gov.ru (дата обращения: 30 августа 2017 г.).
организации практики той или иной работы, которые также не могут рассматриваться как акты законодательства, потому что нормы этой деятельности в ходе придания им правовой формы не меняются, следовательно, они не относятся к какой-либо разновидности управления или администрирования (собранные воедино дидактические единицы, учебные дисциплины, методики преподавания и иные правила обучения еще не представляют собой никакого стандарта, такого плана средства должны разрабатываться и внедряться профессиональными сообществами, а не министерским приказом)3.
Если уж мы признаем, что управление есть воздействие на движение объектов, изменение траектории этого движения. Управление возможно, только если объект, которым мы управляем, имеет движение, самодвижение. Управление есть использование его самодвижения в целях управляющего, который на это самодвижение опирается4, то онтологическая схема управления всегда должна предполагать смену одного набора норм другим (в целях развития или снятия негативных факторов), но в рассматриваемых сферах ничего подобного не происходит, т. к. системы не имеют саморазвития, а лишь формируются5.
Теперь о фрагментарных регуляторах административной деятельности: следует ли их систематизировать, а затем включать в административное законодательство?
Вопрос заключается в том, следует ли систематизировать сведения, которые содержатся в информативных источниках административного законодательства (письмах, телеграммах, телетайпограммах и т. д.). Решение представляется достаточно простым: если они содержат информацию нормативного характера6, то следует ее утвердить согласно
3 Хочется напомнить, что, как писал П. Г. Щедровицкий, «стандартизировать надо деятельность, а не продукты деятельности. Сетевые стандарты - это особый тип стандартов. Министерство образования в последние пять лет пытается стандартизовать не то, что нужно, они стандартизуют учебный материал, вместо того, чтобы стандартизовать уровни деятельности, мышления или способности. А там - другие единицы, и поэтому для меня линия на стандартизацию не противоречит, а наоборот, предполагает разнообразие» (См.: Щедровицкий П. Г. Онтологии и картины мира // Кентавр. 1999. № 23. С. 29).
4 См.: Щедровицкий П. Г. Оргуправленческое мышление: идеология, методология, технология (из архива П. Г. Щедро-вицкого). М., 2000. Т. 4. С. 62.
5 См.: Приказ Минстроя России от 3 июня 2015 г. № 400/пр «Об утверждении Методики расчета стоимости разработки, экспертизы и подготовки к утверждению сводов правил и актуализации ранее утвержденных строительных норм и правил, сводов правил в сфере строительства, осуществляемых с привлечением средств федерального бюджета (на основе нормируемых трудозатрат)» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
6 См.: Письма Банка России от 30 августа 2017 г. № 54-2-35/1943 «О деятельности специализированных депозитариев ипотечного покрытия»; ФНС России от 16 августа 2017 г.
процедурам административного правотворчества, но если таковой не имеется, а лишь доводятся до сведения определенные обстоятельства и некоторым фактам придается юридическое значение, -включить в качестве доказательственной базы правоприменительных административных производств и впредь (до вынесения соответствующих решений) самостоятельное юридическое значение за ними не признавать1.
Акты, которыми за тем или иным субъектом признается его правовой статус (положение), по всей видимости, следует рассматривать как индивидуальные неправоприменительные решения, пусть закрепляющие уникальный статус субъекта, действующего в сфере публичного управления, т. к. они имеют ровно то же значение, что и свидетельство о рождении гражданина, не надо преувеличивать их роль и признавать за ними псевдо-нормативный характер; к таковым также следует относить документы, не только задающие или уточняющие правовой статус, но и изменяющие правовое положение отдельных субъектов2.
Индивидуализированные решения относительно статуса объектов также не носят нормативный характер, хотя, безусловно, являются общезначимыми, и в этой связи должны быть устранены из системы административного законодательства3, ибо полезные ископаемые как были, так и останутся в своих качествах и свойствах, независимо от их классификации приказами Росстандарта, - это вопрос науки, а не администрирования.
Документы нормативно-технического характера, исключающие или не предусматривающие взаимодействие с иными лицами, касающиеся лишь способа выполнения некоторых действий (операций), не регламентирующие выполнение опасных ра-
№ СА-4-18/16148@ «О применении налоговыми органами положений главы 111.2 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ»; Ростехнадзора от 26 октября 2016 г. № 09-02-06/7509 «Об осуществлении государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов газораспределения и газопотребления» // Документы официально опубликованы не были. СПС «Консуль-тантПлюс».
1 См.: Письмо Минобрнауки России от 24 августа 2017 г. № ОВ-652/09 «О привлечении студенческих отрядов» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
2 См.: Приказ Росавиации от 21 сентября 2016 г. № 734 «Об определении мест дислокации поисковых и аварийно-спасательных сил и средств на территории РФ, общего количества и типов дежурных поисково-спасательных воздушных судов».
3 См.: Постановление Правительства РФ от 17 июня 2015 г. № 600 «Об утверждении перечня объектов и технологий, которые относятся к объектам и технологиям высокой энергетической эффективности» // СЗ РФ. 2015. № 26. Ст. 3895; Приказ Росприроднадзора от 22 декабря 2016 г. № 820 «О включении объектов размещения отходов в государственный реестр объектов размещения отходов» // Документ официально опубл икован не был. СПС «КонсультантПлюс».
бот, не угрожающие и даже не влияющие на права и свободы других лиц, обладающие альтернативными способами исполнения, не относятся к актам законодательства, поэтому являются значимыми лишь для различных видов профессиональной деятельности, где подготовленный специалист однозначно может идентифицировать правильность или неверное совершение тех или иных действий (операций)4.
Далее, чтобы приступить к систематизации административного законодательства с юридической чистотой, целесообразно исключить положения об администрировании из иных актов отраслевого законодательства (исключить положения о лицензировании5, подтверждении соответствия6, регистрации7 и других механизмах администрирования), т. к. они лишь усложняют нормативный массив, выступают юридически нейтральными конструкциями в таких актах (нормами-напоминаниями). Но в соответствующий модельный кодифицированный административный акт следует включить положение общего характера, что отдельные действия (поступки и операции) могут быть совершены лишь после выполнения соответствующих административных процедур и получения административных документов. Кстати сказать, нормы иной отраслевой принадлежности также должны быть устранены из актов, касающихся администрирования (это касается договоров с заявителями, возникновения финансовых правоотношений, трудоправового регулирования и т. д.).
Лишь после того как эта трудоемкая работа будет проделана, можно приступать к стандартизации и регламентации административной деятельности на раз-
4 См.: Приказы Минкомсвязи России от 8 августа 2016 г. № 368 «Об утверждении Порядка применения франкировальных машин» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 17 февраля 2017 г.); Роспатента от 13 апреля 2016 г. № 57 «Об утверждении Правил и Формы визуального отображения отметки об электронной подписи на документах в электронном виде» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
5 См.: Федеральные законы от 23 июня 2016 г. № 180-ФЗ «О биомедицинских клеточных продуктах» // СЗ РФ. 2016. № 26. Ст. 3849; от 30 декабря 2015 г. № 431-Ф3 «О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» // СЗ РФ. 2016. № 31. Ст. 51.
6 См.: Федеральные законы от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» // СЗ РФ. 2016. № 27. Ст. 4170; от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» // СЗ РФ. 2015. № 29. Ст. 4350; от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в РФ» // СЗ РФ. 2015. № 1. Ст. 41.
7 См.: Федеральные законы от 26 июля 2017 г. № 179-ФЗ «Об основах приграничного сотрудничества» // СЗ РФ. 2017. № 31. Ст. 4728; от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в РФ» // СЗ РФ. 2016. № 26. Ст. 3851.
личных ее уровнях: стратегического планирования, непосредственного администрирования (с использованием необходимых методов и режимов), а также государственного регулирования отдельных видов деятельности.
Библиографический список
1. Антонов Т. Г. Проблемы толкования некоторых норм законодательства об административном надзоре / Т. Г. Антонов // Законность. - 2018. - № 1. -С. 46-49.
2. Винницкий А. В. Право Евразийского экономического союза и российское административное законодательство: актуальные вопросы соотношения и взаимодействия / А. В. Винницкий // Международное право и международные организации. - 2017. -№ 4. - С. 9-20. - DOI: 10.7256/2454-0633.2017.4.25100 (www.doi.org).
3. Давыдов К. В. Законодательство об административных процедурах и административное судопроизводство в России: некоторые проблемы теории и практики / К. В. Давыдов // Административное право и процесс. - 2018. - № 3. - С. 62-72.
4. Попугаев Ю. И. Из историографии отечественного административно-деликтного законодательства дореволюционного, советского и современного периода / Ю. И. Попугаев // Административное право и процесс. - 2018. - № 1. - С. 18-22.
5. Тихомирова Л. А. Нюансы законодательства об административных правонарушениях / Л. А. Тихомирова // СПС «КонсультантПлюс». - 2017.
6. Щедровицкий П. Г. Проблемы логики научного исследования и анализ структуры науки / П. Г. Щедровицкий. - Москва: Путь, 2004. - С. 67.
7. Щедровицкий П. Г. Организационно-деятель-ностная игра / П. Г. Щедровицкий. - Москва: Наследие ММК, 2004. - С. 61.
8. Щедровицкий П. Г. Онтологии и картины мира / П. Г. Щедровицкий // Кентавр. - 1999. - № 23. - С. 29.
9. Щедровицкий П. Г. Оргуправленческое мышление: идеология, методология, технология (из архива П. Г. Щедровицкого) / П. Г. Щедровицкий. - Москва: Путь, 2000. - Т. 4. - С. 62.
Bibliograficheskij spisok
1. Antonov T. G. Problemy tolkovaniya nekotoryh norm zakonodatel'stva ob administrativnom nadzore / T. G. Antonov // Zakonnost'. - 2018. - № 1. - S. 46-49.
2.Vinnickij A.V. Pravo Evrazijskogo ehkonomicheskogo soyuza i rossijskoe administrativnoe zakonodatel'stvo: aktual'nye voprosy sootnosheniya i vzaimodejstviya / A. V. Vinnickij // Mezhdunarodnoe pravo i mezhdunarodnye organizacii. - 2017. - № 4. - S. 9-20. - DOI: 10.7256/24540633.2017.4.25100 (www.doi.org).
3. Davydov K. V. Zakonodatel'stvo ob administrativnyh procedurah i administrativnoe sudoproizvodstvo v Rossii: nekotorye problemy teorii i praktiki / K. V. Davydov // Administrativnoe pravo i process. - 2018. - № 3. -S. 62-72.
4. Popugaev YU. I. Iz istoriografii otechestvennogo administrativno-deliktnogo zakonodatel'stva dorevolyucionnogo, sovetskogo i sovremennogo perioda / YU. I. Popugaev // Administrativnoe pravo i process. - 2018. - № 1. - S. 18-22.
5. Tihomirova L. A. Nyuansy zakonodatel'stva ob administrativnyh pravonarusheniyah / L. A. Tihomirova // SPS «Konsul'tantPlyus». - 2017.
6. SHCHedrovickij P. G. Problemy logiki nauchnogo issledovaniya i analiz struktury nauki / P. G. SHCHedrovickij. - Moskva: Put, 2004. - S. 67.
7. SHCHedrovickij P. G. Organizacionno-deyatel'nostnaya igra / P. G. SHCHedrovickij. - Moskva: Nasledie MMK, 2004. - S. 61.
8. SHCHedrovickij P. G. Ontologii i kartiny mira / P. G. SHCHedrovickij // Kentavr. - 1999. - № 23. - S. 29.
9. SHCHedrovickij P. G. Orgupravlencheskoe myshlenie: ideologiya, metodologiya, tekhnologiya (iz arhiva P. G. SHCHedrovickogo) / P. G. SHCHedrovickij. -Moskva: Put', 2000. - T. 4. - S. 62.
