CC BY
35
Что делать с отходами: нормативно-
законодательные решения и региональная практика
Т.И. ЗАБОРЦЕВА, доктор географических наук, Институт географии
им. В. Б. Сочавы Сибирского отделения РАН, Иркутск. E-mail: [email protected]
В статье анализируется отечественная нормативно-законодательная база по улучшению ситуации в обращении с отходами. Выявлен дефицит функционирования средозащитной инфраструктуры по обращению с отходами на урбанизированных и сельских сибирских территориях (на примере Иркутской области). Предложены сценарии развития инфраструктуры в обращении с продуцируемыми отходами.
Ключевые слова: средозащитная инфраструктура, твердые коммунальные
отходы, вторичные материальные ресурсы, региональная политика, Иркутская область
Ч-Д^ЦЩИ., а|||Щ||Ш||||.....|1Щ]Д .1.11 ...........................Цц—идиЬ II
ЭКО. - 2016. - №6 ЗАБОРЦЕВА Т. И.
По экспертным оценкам, в России ежегодно образуется более 60 млн т только твердых коммунальных отходов, при этом их основная масса, минуя селективный отбор (без сортировки и извлечения полезных компонентов), вывозится на полигоны и свалки для захоронения (повторно используется лишь около 10% отходов). Отсутствие систематического селективного сбора потребительских отходов на территории России и практически полное изъятие их из хозяйственного оборота оценивалось на конец 1990-х гг. как упущенная выгода в размере 10-15 млрд руб. ежегодно [1].
Нормативно-законодательная база
Отечественная правоустанавливающая база по обращению с отходами активно разрабатывается только с конца 1990-х гг., после принятия федерального закона «Об отходах производства и потребления» (1998 г.). Созданы Центр по отходам и рабочая группа при Комитете Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, которые участвуют в разработке нормативно-правовой базы по обращению с отходами. В рамках СНГ решаются вопросы о создании соответствующей структуры для координации сотрудничества в сфере обращения с отходами и ресурсосбережения, о разработке Кодекса по обращению с отходами в странах СНГ и других межгосударственных нормативно-правовых актов в этой области. Подготовлены проекты ряда основополагающих документов для обеспечения гармонизации российского природоохранного законодательства с нормами международного права и одновременной адаптацией к социально-экономическим условиям России.
Современная отечественная стратегия в обращении с отходами, законодательно закрепленная в существенно обновленном и дополненном федеральном законе «Об отходах производства и потребления» 1998 г. (в новой редакции - ФЗ № 458 от 29.12.2014 г.) охватывает следующие основные направления: предлагается избегать либо сокращать образование отходов, в большей степени подвергать их переработке, расширить ответственность производителя.
Тем не менее, хотя с момента принятия закона «Об отходах» (1998 г.) прошло почти 20 лет, реального видимого улучшения
в сфере «индустрии чистоты» не наблюдается. К 2012 г. региональные программы с разработанной нормативной базой по обращению с отходами действовали лишь в каждом десятом субъекте РФ, и среди них не было ни одного сибирского региона. Все отечественные поселения, посещаемые места отдыха буквально «задыхаются» от продуцируемых отходов.
Можно сформулировать следующие недостатки нормативно-законодательной базы по обращению с отходами [2]. Вновь принятые федеральные, региональные и местные природоохранные законы касаются и обращения с твердыми отходами, но исполнение конкретной работы по удалению мусора возложено по сути на муниципалитеты, которые за годы перестройки остались без необходимой для этого материально-технической базы. И в целом законодательная база не отражает принцип комплексного подхода в обращении с отходами, она нестабильна (изменчива) и не всегда соответствует современной рыночной ситуации. Население и экономические агенты недостаточно информированы о наличии и содержании законов и инструкций. При этом обязанности различных ведомств и агентов в документах нормативно-законодательного статуса взаимно «перекрываются», отсутствует конкретизация подходов в обращении с разными видами отходов на стадиях сбора, транспортировки, переработки и захоронения. Кроме того, законы не всегда соответствуют уже апробированным (действующим на практике) стандартам, принятым в Европейском союзе.
Следует отметить также, что если проблеме жидких и газообразных отходов (сбросам и выбросам) уделяется должное внимание - в течение более полувека разрабатывается отраслевая нормативно-законодательная база с привлечением ведущих отечественных профильных НИИ и академических институтов, налажена ведомственная статистика, то специальный закон, касающийся твердых отходов, принят менее 20 лет назад. К тому же отечественный кадастр объектов по депонированию и захоронению многих миллионов тонн накопленных отходов только формируется. Заметим, что включены в реестр только полигоны, прошедшие экологическую экспертизу, а те, которые де-факто выполняют функции складирования (или
депонирования) с нарушениями, - не фиксируются, а их работа не регулируется. В период рыночных преобразований утрачена и отлаженная государственная заготовительная система утилизируемых отходов.
Приоритеты политики
Приоритеты отечественной политики по обращению с отходами - создание условий для рециклинга, упрощение и повышение эффективности механизмов управления потоками отходов. Высшим экологическим советом Государственной думы РФ для этих целей ранее был разработан проект адаптированного к российским условиям международного «зеленого стандарта» - «Требования по обеспечению экологической безопасности, энергетической эффективности, ресурсосбережения, устойчивого природопользования при проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов промышленной переработки коммунальных отходов» [3].
Всестороннее обсуждение важнейших направлений указанной стратегии с 1999 г. проходит в формате международного форума в Москве под знаковым названием «ВэйстТэк» (аббревиатура двух английских слов waste - отходы и tech - технология). К настоящему времени в рамках указанного форума прошло девять научных конференций, в которых участвовали крупные фирмы стран СНГ и Балтии, европейских государств, занимающихся переработкой отходов, вопросами охраны природы и возобновляемой энергетики, а также специалисты Министерства природных ресурсов РФ, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства по науке и инновациям и других заинтересованных структур. «ВэйстТэк» более чем за полтора десятка лет стал главной площадкой России и стран СНГ по обмену опытом и выработке основных направлений в управлении отходами.
Интерес к этой проблеме вполне объясним, поскольку формируется реальный новый финансово и экономически интересный рынок, с крупными государственными инвестициями, привлечением на выгодных условиях частного капитала. Так, инвестиционные вложения в индустриальную переработку твердых коммунальных отходов в России оцениваются
в 16,5 млрд долл.: на сооружение 120 мусороперерабатывающих заводов потребуется 15 млрд долл. (из них 5,5 млрд - за счет платежей, согласно Киотскому протоколу), модернизацию 700 заводов по производству оборудования - 1,5 млрд долл.
По разным оценкам, только ежегодный оборот вывоза твердых коммунальных отходов оценивается в 2,5 млрд долл. Большую часть сектора жилищно-коммунального хозяйства, в ведении которого находится сейчас деятельность по удале -нию отходов, относят к теневому по доходной составляющей (только 70% рынка утилизации и вывоза мусора контролируют муниципальные власти) [4].
Практика обращения с отходами (на примере Иркутской области): история и современность
Результаты исследования инфраструктуры по обращению с отходами обсуждаются на примере Иркутской области, где формируется особая экономическая зона туристско-рекреационного типа «Ворота Байкала».
Иркутская область - один из крупных субъектов РФ в Восточной Сибири, относится к числу наиболее экономически развитых территорий (население - 2,4 млн чел. на 01.01.2015). Основу природно-ресурсного потенциала области составляют минерально-сырьевые, лесные и водные ресурсы.
Нами выделено четыре этапа становления и функционирования заготовительного сектора средозащитной инфраструктуры на территории региона (преимущественно в рамках Иркутской области) за 80-летний период, которые корреспондируют с основными этапами становления хозяйственного комплекса1. Рассмотрим их подробнее.
Первый этап - становление (1930-1960 гг.)
В период индустриализации (1931 г.) организуется Восточно-Сибирская краевая контора «Союзутиль» в Иркутске -
1 Анализ ситуации с заготовкой твердых коммунальных отходов за советский и постреформенный периоды территориального развития основан на фондовых материалах территориального отдела Главного управления по заготовке и переработке утильсырья и промотходов («Главутильсырье», впоследствии - «Главвторсырье») союзного государственного треста «Востсибглавресурсы» Востсибглавснаба РФ. Использовались также материалы Главпотребкооперации РФ (Центросоюза).
административном центре Восточно-Сибирского края (образован Постановлением Президиума ВЦИК от 01.08.1930 г.) - центр сетевой структуры по заготовке вторичных материальных ресурсов (ВМР). Планировалось организовать НИИ ЖКХ в Иркутске к 1935 г. [5]. География заготовок вторичных ресурсов регионального отделения «Союзутиль» в Восточной Сибири охватила территорию современного Красноярского края (Красноярский, Нижнеингашский, Канский и Уярский заготовительные участки), Бурятию (Бурят-Монгольская контора) и Забайкальский край (Читинская городская контора)2.
В структуре заготовок неметаллических вторичных ресурсов в конце 1940-х - начале 1950-х гг. преобладали макулатура и вторичный текстиль, далее следовали резиновый лом, кость, волос конский и щетина, вторичная кожа, стеклобой и т.д.
В 1948 г. «Союзутиль» был реорганизован в Главное управление по заготовке и переработке утильсырья и промотходов («Главутильсырье», а впоследствии - «Главвторсырье»).
Второй этап - развитие (1960-е - 1990-е гг.)
Развитие инфраструктуры заготовки вторичных ресурсов в регионе укрепляется с организацией треста «Востсибвторсырье» (с 1970 г. - одно из 39 структурных подразделений на территории РСФСР), его заготовительно-производственная деятельность охватывала территорию Иркутской и Читинской областей (ныне -Забайкальского края и Республики Бурятия). Десятилетием ранее были выделены региональные территориальные структурные подразделения «Вторчермета» и «Вторцветмета».
Трест объединял три производственно-заготовительных предприятия (Иркутск, Ангарск, Улан-Удэ), три заготовительно-производственные конторы (Братск, Чита, Черемхово), фабрику нетканых материалов (Черемхово). В подразделениях треста был освоен выпуск следующих видов промышленной продукции: нетканое полотно для мебели (годовая мощность - 200 тыс. м2), строительной пакли (300 т в год), строительного войлока и восстановленной шерсти. Среднесписочная численность работающих в середине 1980-х гг. достигала почти 400 человек.
2 Фондовые материалы ОАО «Вторма-Байкал»: Книга Восточно-Сибирской краевой конторы «Союзутиль» от 1935 г. - 100 с.
приказов 1 января
В конце 1980-х - начале 1990-х гг. объемы заготовительного сектора вторсырья в Иркутской области ежегодно составляли в среднем 490 тыс. т (из них 94,9% - металлические вторичные ресурсы). Территориальная сеть по заготовке металлических вторичных ресурсов охватывала все административные районы.
В тот же период в Иркутской области заготавливалось ежегодно в среднем 25 тыс. т неметаллических вторичных ресурсов, из них не более четверти реально вовлекалось в хозяйственный оборот. В структуре заготовок неметаллических вторичных ресурсов преобладали макулатура, вторичный текстиль, резиновый лом, кость и использованная полиэтиленовая пленка (на первые два вида приходилось в среднем до 85% общего объема заготовок). Планировались мероприятия по увеличению удельных заготовок вторичных ресурсов как в городских, так и сельских поселениях.
Третий этап - дестабилизация: (1990-2000 гг.)
В первые годы рыночных преобразований заготовительный сектор Роспотребкооперации (Центрсоюз) практически прекратил свою деятельность в сельской местности. Заготовка неметаллических вторичных ресурсов (преимущественно макулатуры) осуществляется на территории Иркутской урбанизированной зоны ОАО «Вторма-Байкал» (бывшее головное предприятие союзного государственного треста «Востсибглавресурсы»). Коммерчески выгодную заготовку металлических вторичных ресурсов осуществляли правопреемники территориальных государственных структур «Вторчермет» и «Вторцветмет» в новом статусе как ОАО.
Четвертый этап - возрождение:
с 2000-х гг. по настоящее время
Принятие уже упомянутого федерального закона «Об отходах...» (1998 г.) и последующая нормативно-законодательная деятельность по переводу в практическую плоскость декларируемых положений по обращению с отходами способствовали реанимации заготовки вторичных ресурсов в регионе. Так, в Иркутске осуществляют работу по сбору, подработке и переработке отработанного пластика более десятка фирм - ООО «Экопо-лимер», ООО «Нитек», ООО «Переработка полимеров» и др., в Ангарске - ООО «Ангарск Поли-М»; по сбору и переработке макулатуры - ОАО «Вторма-Байкал», ООО «Сибэкотранс»,
6 ЭКО. - 2016. - №6
ООО «Сибпромсервис» и др. В Ангарске сбором пластика занято ООО «Ангарск Поли-М». Сбором и переработкой ре-зиносодержащих отработанных изделий занято значительно меньше предприятий (ООО «Тевес», ООО «Международное сотрудничество» - в Иркутске, ООО «Инновация» и ИП «Ми-тюгин» - в Братске). К сожалению, сейчас процесс обращения с неметаллическими отходами государственным статистическим наблюдением не охвачен.
Руководители фирм, занятых переработкой вторичных ресурсов, по итогам тематических «круглых столов» (Иркутск, 2011-2012 гг.) сформулировали следующие мнения о состоянии инфраструктуры в этой сфере и возможностях ее возрождения:
- у фирм, занятых переработкой отходов и выполняющих экологическую функцию, нет льгот в сферах налогообложения, кредитования, отчетности;
- региональные власти ничего не делают, чтобы предприятия региона заключали договоры на поставку вторичных ресурсов (в то время как в Москве существует практика, когда оплачиваются покупки вторичного сырья и частично дотируется производство товаров из него, повышаются закупочные цены в регионе, в частности, это делают московские перекупщики, приобретая пластик из медучреждений);
- созданные мощности могли бы перерабатывать отходы макулатуры, полиэтилена различных марок, стекла, стеклобоя, резинового лома при государственном патронировании сети заготовительной системы.
Участники рынка пришли к общему мнению о том, что выполняемая ими деятельность по переработке вторичных ресурсов в современных условиях - трудоемкая, дорогая и неблагодарная, и при отсутствии системы селективного сбора потребительских отходов это - бизнес для энтузиастов.
Таким образом, можно сделать вывод, что выход федерального закона «Об отходах...» (1998) и последующая нормативно-законодательная, информационная и организационная деятельность способствовали реанимации заготовки вторичных ресурсов в регионе. Однако неуправляемый стихийный рынок по заготовке металлических вторичных ресурсов работает по законам теневой экономики, пользуясь близостью потребителей данного сырья -
стран Восточной и Юго-Восточной Азии (преимущественно КНР). Объемы этого сектора за отдельные годы вдвое превышали дореформенный период (в 2007 г. - более 1 млн т, согласно только официальной статистике).
Уже на иных, рыночных началах и не столь динамично, но все же данный региональный сектор возрождается, осуществляется заготовка неметаллических ресурсов (преимущественно макулатуры, на территории Иркутской урбанизированной зоны эту деятельность осуществляет ОАО «Вторма-Байкал»). Однако сеть стационарных и передвижных пунктов, функционировавшая в период плановой экономики на территории Иркутской области, утрачена, в результате объемы заготовок неметаллических ресурсов сократились в разы.
Ситуация в сельской местности
Особенно остро стоят проблемы заготовки, обработки, складирования и использования вторичных ресурсов в сельской местности. В начале 2000-х гг. была проведена инвентаризация санкционированных и несанкционированных многочисленных свалок твердых коммунальных отходов в более 170 сельских поселений четырех административных районов Усть-Ордынского Бурятского округа Иркутской области, что превысило 85% их общего количества («выпали» преимущественно те улусы, где средняя численность домохозяйств не превышает 10 человек). Общая площадь под сельскими свалками на территории не превышает 180 га, средний размер санитарного объекта - 1,1 га.
Инвентаризационные обследования показали, что все официально санкционированные свалки данных районов документально оформлены протоколами решений сельских администраций об отводе территории, но ни один объект не прошел процедуру землеустроительного согласования в установленном порядке. Организации, на балансе которых содержатся данные объекты (в основном - сельские администрации), не имеют средств для землеустроительного оформления и геолого- и гидрологического обследования. В результате рыночных реформ за последние полтора десятка лет сельские населенные пункты оказались без поселкообразующих предприятий - колхозов и совхозов, которые в основном и содержали на своих балансах социально-бытовую
инфраструктуру (за счет собственной производственной материально-технической базы, в том числе и сельское «мусороуборочное хозяйство»). Мусорные свалки при населенных пунктах были переведены на баланс сельских администраций, у которых нет (за редким исключением) необходимой техники и финансовых средств, кроме отдельной строки в смете «на благоустройство населенного пункта», из последней и расходуются на содержание объекта весьма небольшие суммы.
Санкционированные и несанкционированные преимущественно открытые свалки для захоронения твердых бытовых отходов и продуцируемых отходов от домохозяйств (строительно-ремонтные, неиспользуемый навоз и т. п.) на территории округа создавались и действуют с нарушением правил их размещения. Во-первых, 76,5% из них расположены в отработанных силосных ямах, по сути, в траншеях, не далее чем в 2 км от поселений. Во-вторых, часть свалок размещена на месте бывших скотомогильников (в ходе инвентаризации были учтены только действующие объекты, поэтому зафиксировано лишь три случая, но специалисты-практики считают, что на деле их значительно больше), что противоречит элементарным санитарно-эпидемиологическим нормам о назначении и использовании подобного рода объектов самого высокого класса опасности по причине возможного бактериологического загрязнения, вплоть до заражения сибирской язвой.
Региональная политика и развитие средозащитной инфраструктуры
Характер экологических проблем предопределяется по существу специализацией территории [6, 7]. Уместно процитировать мнение Н. Н. Клюева при его рецензировании проекта доктрины регионального развития РФ: «Наполняя государственный бюджет доходами от "грязных" отраслей, население регионов - "кочегарок и свалок" - расплачивается проживанием в экологически неблагополучных местах. Налицо отсутствие территориальной справедливости в экологическом плане» [8. С. 114].
Проблемы создания в стране системы промышленной переработки вторичного сырья всесторонне рассматривались на международных форумах по управлению отходами. Специалисты
Всероссийского НИИ ресурсосбережения выступили с конкретным предложением о возрождении заготовительной инфраструктуры по территориально-отраслевому принципу [9], и с ними трудно не согласиться, поскольку возрождается проверенный отечественный опыт. Предлагается создание следующих предприятий:
- «Вторавтотранс» (сбор, прием, дезагрегация и первичная переработка автотранспортной техники и отходов от ее эксплуатации);
- «Втортехресурсы» (сбор, прием, дезагрегация и первичная переработка сложной бытовой техники и радиоэлектронной аппаратуры);
- «Вторлес» (заготовка и переработка макулатуры, отходов упаковки из ламинированной бумаги и других полимерных отходов, ПЭТ-бутылок, текстильных отходов, стеклобоя и т. д.),
- «Ртутьсервис» (прием и переработка ртутных ламп, гальванических элементов и других ртутьсодержащих отходов);
- «Вторнефтепродукт», «Вторчермет» и «Вторцветмет».
Прогнозный региональный сценарий размещения блока
по заготовке вторичного сырья, основанный на значимости поселений, рассчитан нами на основе гравитационной модели. Разработанный сценарий может дополнить схему размещения заготовительного блока средозащитной инфраструктуры в сфере заготовки вторичных ресурсов [10].
В сфере утилизации твердых бытовых отходов можно ожидать развития новых технологий индустриальной переработки и высокотемпературного пиролиза, которые будут эффективны для экономически «состоятельных» территорий с высоким технологическим уровнем развития, прежде всего городов-миллионников. Регионы же, не имеющие достаточных средств, будут придерживаться, вероятно, концепции развития санитарных полигонов разного технологического класса (в том числе нового поколения) и экономически приемлемых методов предварительной сепарации. Разработки демонстрируют, что современный санитарный полигон - экологически нейтральный объект, на котором при строгом соблюдении технологии сводится к минимуму негативное влияние на окружающую среду.
В крупном регионе, например в Байкальском, можно выделить три основных уровня по развитию и функционированию современной средозащитной инфраструктуры в рамках Стратегии развития ее производительных сил:
1) региональный - общая территориально-производственная схема по перспективам развития сбора и переработки отходов на уровне субъектов Федерации (Иркутская область, Республика Бурятия, Забайкальский край) и муниципальных административных районов, разработанная в виде производственно-отраслевых и муниципальных схем (возможно, с учетом возникновения опасных экологических ситуаций в выделенных ареалах);
2) субрегиональный - территориально-производственные схемы по функционированию и развитию объектов в разрезе промышленных узлов и центров;
3) локальный - бизнес-планы функционирования и развития значимых объектов средозащитной инфраструктуры, важных для поддержания социально-экологического благополучия отдельных поселений и местностей (особенно северных и приравненных к ним).
Функциональные аспекты управления в сфере обращения с отходами можно сформулировать, опираясь на основные положения обновленного ФЗ «Об отходах» в редакции 2014 г., с учетом экономико-географического положения, типа хозяйственного освоения, современного уровня экологической напряженности на отдельных территориях:
• нормативно-правовой (совершенствование правовой базы и разработка нормативно-методических документов по обращению с отходами на региональном уровне);
• экономический (дифференцированное платное природопользование, экономическое стимулирование в сфере обращения с отходами как техногенными ресурсами с учетом сложившейся и перспективной специализации освоенных и планируемых к более активному освоению территорий);
• инженерно-технический (сооружение современных площадок, полигонов для условий резко континентального климата);
• организационно-административный (управленческие мероприятия с учетом особенностей статуса Байкальской природной территории и оз. Байкал);
• воспитательно-профилактический (экологическое образование, повышение технологической и бытовой культуры, возможно, воспитание элемента байкальского мироощущения в экологической составляющей).
Литература
1. Комментарий к Федеральному закону «Об отходах производства и потребления». - СПб.: Изд-во: СПбИРАВ, 1999. - 92 с.
2. Любарская М. А., Чекалин В. С. Инновационный подход к управлению обращением с твердыми отходами в регионах на основе принципов логистики. - СПб.: СПб ГИЭУ, 2004. - 182 с.
3. Гонопольский А. В. Проект создания системы межрегиональных комплексов по обращению с твердыми бытовыми отходами в РФ. URL: journal-eco.ru>okt2011/21.html
4. Жегулев И. Миллиардеры на свалке. URL: http://www.forbes. ru/sobytiya/rynki/83158-milliardery-na-svalke
5. Дело об организации научно-исследовательского института коммунального хозяйства в г. Иркутске. Восточно-Сибирская краевая плановая контора (1928-1936 гг.). - Иркутский государственный областной архив. Р 523.3, № 57. - С. 31-81.
6. Глазырина И. П. Экологические инновации и государственное регулирование: обзор зарубежных подходов и некоторые выводы для России // Экономика природопользования. - 2008. - № 1. -С. 52-64.
7. Заборцева Т. И. Проблемы средозащитной инфраструктуры Сибири: экономико-географический подход // Известия РАН. Серия географическая. - 2014. - № 5. - С. 47-55.
8. Клюев Н. Н. Географические заметки о проекте доктрины регионального развития Российской Федерации // Известия РАН. Серия географическая. - 2009. - № 6. - С. 113-118.
9. Девяткин В. В. О необходимости создания в России системы промышленной переработки вторичного сырья // Материалы III-го межд. конгресса по управлению отходами «ВэйсТэк-2003». - М., 2003. - С.31-32.
10. Заборцева Т. И. Особенности средозащитной инфраструктуры урбанизированных территорий. - Оценка современных факторов развития городов и урбанизированных изменений в Сибири. -Новосибирск: Академ. издание «ГЕО», 2011. - С. 186-198.
