CC BY
45
11. Роструд подвел предварительные итоги 2010 года на брифинге с журналистами федеральных изданий// Информационный портал Роструда http://www.trudvsem.ru/Statistics/
12. Интервью министра Татьяны Голиковой газете "Московский комсомолец" 29.11.2010. http ://www. minzdravsoc.ru/pensions/razvitie/101
13. Гимпельсон В.Е., Ощепков А.Ю. Уровень и страх безработицы: есть ли между ними связь? - Москва. Изд-во ГУ ВШЭ. 2010. с. 45.
УДК 35.08:338.2
Гончарова О.Ю., к. эк. н., Сидоренко И.Н. к. ист.н.
В статье характеризуются факторы и условия функционирования чиновничества в системе государственного управления и формы и методы его влияния на развитие российской экономики.
Ключевые слова и словосочетания: чиновничество, государственное управление, развитие экономики.
Чиновничество: его влияние на экономическое развитие страны
Сегодня о слабой управляемости в государстве, низкой продуктивности взаимодействия чиновничества и экономики много пишут и говорят, а глубокий анализ управленческой неэффективности встретишь нечасто. Явно недостаточно изучаются внутренние процессы этого взаимодействия, факторы и условия, оказывающие определяющее влияние на него. Качество и эффективность этого взаимодействия непосредственно отражаются на удовлетворении интересов и государства, и бизнеса, и российского общества, на социальном климате в стране.
Основой отношений государства, его аппарата и экономики является экономическая политика государства. Ее определяет политическая власть. Государство вырабатывает экономическую политику и организует ее реализацию, используя совокупность методов государственного управления.
При этом, воздействие на экономические отношения государство осуществляет посредством управленческих и административных методов: методами убеждения, принуждения, стимулирования, методами обязательных предписаний, рекомендаций; методами договорных отношений, имущественного воздействия, налоговых мер, финансового регулирования и т.д.
Прежде чем вести разговор о месте и роли чиновничества в развитии экономики, представляется целесообразным рассмотреть, в каких условиях он исполняет свои служебные обязанности, какие факторы влияют на его деятельность и поведение.
От четкости и проработанности политических установок, законов зависит эффективность и качество их реализации. Чиновник - проводник в жизнь государственной политики, в том числе и экономической. Но для этого нужно, как минимум, чтобы политика, модель экономического развития России была ясной, понятной, и выполнимой. К сожалению, «за последние годы в стране не выработано четкого понимания, к чему мы стремимся» [1].
Народная мудрость гласит: «И слепая лошадь везет, когда зрячий на возу сидит». Чтобы чиновник работал эффективно, необходимо, чтобы перед ним стояла четкая цель, достижение которой стало бы смыслом и делом его жизни и деятельности. Он должен представлять, что надо делать в сложившейся ситуации, знать, как это делать, иметь желание и волю, готовность даже на болезненные, но прорывные решения ради достижения поставленной цели.
Но в реальной практике нередко забывается всем знакомая истина о том, какими бы ни были продуманными нормативные правовые акты, какими бы природными, материальными, финансовыми и другими ресурсами не располагало общество, все пойдет прахом, если управление ими будут осуществлять профессионально малограмотные, нечистоплотные, безответственные чиновники. Все дело в том, насколько умело, кто и как распоряжается имеющимися природными, материальными, трудовыми, сырьевыми, продовольственными, информационными, интеллектуальными, финансовыми и другими ресурсами.
С середины 80-х до - конца 90-х гг. страна развивалась (в ельцинской) строго определенной стратегии. За эти годы был осуществлен переход от одного типа развития к другому. Все параметры, позволяющие говорить о завершении перехода, к началу нового века были налицо: смена форм собственности, смена экономических отношений, изменение политической системы, новый политический режим, новая социальная структура - все сложилось. Переходный период закончился, стратегия была реализована очень удачно. Такого никому не удавалось [2].
Но... новый строй есть - а радости нет. Сейчас мы имеем рыночную экономику - маленькую и ... неэффективную. Приватизация большинства промышленных предприятий в России не привела к повышению эффективности их работы. В некотором смысле даже удивительно, что удалось построить рыночную экономику менее эффективную, чем плановую. По многим показателям Россия так и не вышла на уровень конца 80-х гг. прошлого столетия. Подтверждается мнение известного американского экономиста Джона Гелбрейта, что эффективность работы предприятия определяется не формой собственности,
а качеством его менеджмента. Это мнение можно экстраполировать и на уровень целого государства
Девяностые годы прошлого столетия поставили экономику страны на грань банкротства. По сравнению с 1989 г. ВВП снизился до 55,8%, а падение производства достигло 40,9%. Руководству страны 2000-х годов досталось тяжелое наследство. Россия стала страной «монокультуры» - добычи углеводородов, без переработки перекачиваемых по трубам за рубеж. Пришлось принимать непосильные меры к восстановлению народного хозяйства, проводить административную реформу, формировать современную государственную службу. Для выхода из тупика потребовалось пройти путь трансформации системы управления. Надо было восстанавливать страну и одновременно развивать ее.
На мировом политическом форуме в Ярославле (в сентябре 2010 г.) Президент России заявил: «Мы находимся в таком положении, что невозможно стоять дальше. Закончился запас прочности, связанный с сырьевым ростом» [3]. Сегодня поставлена цель - модернизировать Россию. Но для этого, прежде всего, необходимо по-новому выстроить систему управления делами государства, преодолеть укоренившиеся в ней пороки, повысить доверие граждан к органам власти, сформировать отвечающий новым задачам корпус управленцев, а именно - чиновников.
Роль чиновников в системе управления
Влияние чиновников разных уровней на экономические процессы проявляется в конкретных действиях по-разному. Но в любом случае оно сказывается на качестве продукта деятельности коллектива государственного органа - управленческого решения и организации его реализации. Чиновники в соответствии с российским законодательством своей деятельностью должны обеспечивать реализацию государственной политики, решений и установок руководства страны и регионов, исполнение задач, стоящих перед государственными органами, способствовать формулированию четких целей социально-экономического развития и созданию системы, ориентированной на их достижение. Они призваны разрабатывать и предлагать федеральные, региональные и муниципальные программы, с четкой постановкой задач, механизмами их выполнения, критериями оценки, объемами необходимых ресурсов и т.д. Они являются активными участниками общественного управленческого процесса.
Большинство чиновников, независимо от категории и группы, сопричастны с управлением теми или иными сферами жизнедеятельности общества и решением экономических вопросов. Одни на стадии
подготовки нормативно-правовых актов, управленческих решений (аналитики, создатели документов, эксперты, согласующие, визирующие и принимающие решения), другие - на стадии обеспечения их реализации (тиражирование, организация продвижения документа к исполнителю, организация исполнения и обеспечение контроля, обеспечение информации о ходе реализации и выполнения решений и т.д.). А это и есть «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов» [4].
Конечно, в разработке, принятии и организации реализации федеральной и региональной экономической политики важная роль и ответственность принадлежит высшему слою чиновников, замещающих государственные должности. На этом уровне наиболее ярко проявляется управленческая ориентация чиновничества. К сожалению, она не всегда отражает самые необходимые в современных условиях направления. Действия чиновников иногда способствуют развитию экономики, но нередко и тормозят его. Д.А.Медведев в числе тех, кто мешает модернизации, назвал и «влиятельные группы продажных чиновников» [5]. Следует заметить, что чиновничье-тормозная система проявляет себя и в других сферах социально-экономического развития России.
Но не только часть высшего слоя чиновников заслуживает такой оценки президента. Большинство из более 1 миллиона 700 тысяч служащих, замещающих должности гражданской и муниципальной службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» тоже не «беленькие и пушистые». Именно они собирают необходимую информацию, анализируют ее, выявляют и формулируют проблемы, отбирают по их разумению альтернативы разрешения проблемы, рекомендуют их руководству и после принятия управленческого решения, доводят его до исполнителей и контролируют ход выполнения. Чиновник вкладывает в подготавливаемое и принимаемое решение свое представление о проблемной ситуации требующей разрешения, о целях, средствах, экономических и социальных последствиях его реализации. Кстати, и процесс исполнения управленческого решения - это волевая деятельность лиц, трактующих те или иные его положения, в контексте данной ситуации, политической конъюнктуры и доминирующих в правоприменительной практике акцентов.
То есть практически большинство чиновников, в той или иной степени, участвуют в подготовке или принятии нормативных актов и управленческих решений, а больше всего в организации их выполнения и должны в соответствии с «реальным вкладом» нести ответственность за эффективность экономики.
В то же время необходимо учитывать, что действия чиновников строго регламентированы. К ним предъявляются требования действовать строго по установленным формальным и рациональным правилам (установленные законодательством служебные обязанности, административный регламент оказания государственных услуг и должностной регламент и т.п.). То есть чиновники обязаны действовать в узком пространстве должностных обязанностей и регламентов. «Бесполезно критиковать то, что бюрократ педантично соблюдает жесткие правила и предписания. Такие правила необходимы... Эти правила являются единственным средством обеспечения верховенства закона при ведении государственных дел и защиты граждан от деспотического произвола» [6].
Регламентные процедуры в технологии западной госслужбы обозначены в известной модели рациональной бюрократии М.Вебера, разработанной им при изучении формирования нового типа взаимоотношений личности и общества в рыночных условиях. Главные черты этой модели: иерархическая организация структуры органов исполнительной государственной власти, четкое распределение полномочий и труда между структурами власти и отдельными исполнителями, выработка и неукоснительное следование четким правилам и инструкциям, упорядочение всего делопроизводства, обезличивание функций, что гарантирует от произвола отдельных исполнителей, высокий профессионализм работников, служение госслужащего не начальнику, а закону и Конституции, отделение управления от политики [7].
Здесь проявляется важное противоречие. Во-первых, чиновник обязан беспрекословно выполнять требования должностного регламента, должностной инструкции, которые подготовлены во «вчерашних» условиях, с оглядкой на прошлый опыт и для решения «вчерашних» проблем.
Во-вторых, в реальных, быстроменяющихся условиях, чиновнику необходимо действовать оперативно, инновационно, по-новому, с учетом общественной полезности и эффективности, мгновенно принимать решения на месте, не ожидая разъясняющих указаний «сверху». Принимать и реализовать гибкие с экономической точки зрения управленческие решения, ориентируясь на изменяющуюся экономическую ситуацию, то есть действовать по своему усмотрению. А это, в большинстве случаев, уже отступление от инструкций, выход за пределы установленных полномочий. Отсюда недалеко и до произвола.
И все же чиновник - не «винтик» в государственной машине. Его служение - не пассивное подчинение, предполагающее исполнение любого законного приказа «без колебания и недовольства», а уме-
ние брать на себя инициативу в исследованиях (анализе), вносить предложения и творчески исполнять решения власти, представлять начальству свои замечания (анализ изучения опыта, предложения по его адаптации к условиям своего государственного органа) и в случае его согласия использовать определенные возможности маневра в его исполнении. Таким образом, субординация должна сочетаться с автономией чиновника.
В хорошо отлаженном органе управления полезная инициативность чиновника поддерживается и поощряется. Разумная автономность заслуживает поощрения. Кстати, в Англии создана целая система стимулов, призванная ориентировать чиновников на поиск новых, пусть даже рискованных решений.
Такова ситуация, таковы условия (кстати, созданные при участии самого чиновничества), в которых находятся и осуществляют управленческие функции современные российские чиновники.
Развитие экономики зависит от профессиональных качеств управленческих кадров.
Современный этап развития отечественной экономики - это период внедрения инновационной модели, онаучивания производства. Основными задачами управленцев при этом становятся выявление, сохранение и использование произведенных учеными знаний. Именно знания в своих разнообразных проявлениях все в большей мере становятся объектом управленческих воздействий. В наши дни становятся привычными понятия: «экономика, основанная на знаниях», «экономическая оценка знаний», «экономические свойства знаний», «формирование и использование интеллектуального потенциала (капитала)». Совершенствуются и меняются теории и практика управления. Наука управления (в том числе государственного и муниципального) переключается с производственного процесса на те, которые имеют прямое отношение к знаниям, - инновационный процесс, хранение знаний в электронных системах и их дальнейшее использование, обмен знаниями, обучение персонала, формирование имиджа организации и т.д.
Ориентация на переход к «экономике знаний» объективно требует превращения систем государственного управления в наукоемкую деятельность. Использование как накопленного научно-образовательного потенциала, так и накопление новых знаний включение их в образовательный и в управленческий процесс. Это база для максимизации результативности управленческого труда. Это возможно лишь в том случае, если произойдет переориентация с тезиса «науку надо поддерживать» на «на науку надо опираться». В реальной прак-
тике современным чиновничеством и предложения науки и накопленный опыт используются еще крайне неэффективно.
Прав был Лев Платонович Карсавин, русский историк и философ, когда писал: «Русский строитель не умеет приспособлять старое здание к условиям новой жизни. Он обязательно до основания его разрушит, взорвет динамитом, чтобы построить грандиознейшее и совершеннейшее новое. К сожалению, только в новой постройке дальше фундамента и даже не фундамента, а расчистки почвы дело не пойдет. Почему? Потому что замысел грандиозен до неосуществимости» [8]. Истекшее двадцатилетие явное подтверждение правоты его слов.
Эффективное управление внедрением инновационной модели развития экономики может стать реальностью лишь при условии, что сами управленцы будут четко ориентироваться в сущности инновационной экономики и ее возможностей, в реальных процессах внедрения инноваций, в экономических и социальных результатах этой деятельности. Постоянно изменяющиеся условия среды, новые практики жизни общества выдвигают иные требования к государственным служащим. Следовательно, жизнь требует, чтобы и отбор кадров для системы государственного управления, и их подготовка были адаптированы к новым условиям.
Но далеко не всеми эта мысль осознана. Тревогу по этому поводу высказал ректор недавно созданной Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте России Владимир Мау: «Сейчас в стране нет спроса на высококвалифицированных чиновников. Люди попадают во властные структуры не благодаря образованию и профессиональным качествам, а по каким-то другим соображениям. Пока мы можем позволить иметь неквалифицированных чиновников, они будут занимать эти места». Он выразил надежду, что удастся переломить ситуацию: вуз (РАНХ и ГС - авторы) планирует сформировать спрос на качественное образование для управленцев в госсистеме [9].
Новые условия, когда ситуация в стране и мире меняется очень быстро, меняется темп жизни, качественно изменяется экономика, требуют и изменения стиля работы. Обостряется необходимость в адаптации старых и в поиске новых управленческих технологий, для применения которых требуются не только новые знания, но и накопление новых умений и навыков, включения их в реальную управленческую практику. Возрастает роль практического управленческого опыта (который, как известно, «сын ошибок трудных» /Пушкин/), он накапливается с годами профессиональной деятельности.
В. Мау считает, что нельзя получить базовое образование по специальности «государственное и муниципальное управление, менеджмент». Человек должен получить гражданскую специальность, стать специалистом в какой-либо области, например экономистом, и уже после этого осваивать управленческие компетенции как в бизнесе, так и на госслужбе или в некоммерческом секторе [10].
Сейчас везде дефицит квалифицированных кадров, и управленцы и здесь не исключение. Кадры всегда и везде решают все. Без хорошо обученных и опытных кадров невозможно построить современную экономику. Мы же полностью разрушили систему подготовки специалистов, которая и в царское, и в советское время была на приличном уровне. Ведь тогда чиновника готовили годами: долго присматривались к нему, отслеживали все его решения по тем или иным вопросам, смотрели, чтобы он был на своем месте.
Это делалось для того, чтобы обеспечить максимальную работоспособность и эффективность чиновника. Многие приходили в советский и партийный аппарат, пройдя производственную школу, из цехов, от станков. Такие люди прекрасно знали то, чем они будут руководить, но им не всегда хватало теоретических знаний. Тогда государство давало им соответствующее высшее образование. Тот аппарат исполнительной власти выдержал страшное испытание сорок первым, Именно этот аппарат в невозможных условиях перемещения половины страны на восток сумел дать фронту все необходимое для победы. Хороший руководитель, грамотный управленец не появляется ниоткуда. Его надо вырастить. Ведь мало просто закончить престижный вуз [11].
Мировой и отечественный опыт, наука государственного управления выработали многие хорошо известные ныне решения сложных управленческих задач, и проблема состоит лишь в том, чтобы правильно их комбинировать и в нужное время выбрать и выдать рациональную управленческую стратегию с оптимистическим результатом. Для этого нужны воля, время и желание добиваться результативности своей работы. Это возможно лишь при стабильности кадрового состава государственных органов.
Между тем, текучесть кадров в системе государственного управления не дает основания для оптимизма. Только в 2010 году, несмотря на массовые сокращения, прошедшие в России, на гражданскую службу принято 12 500 новых чиновников. За последние 10 лет численность госслужащих увеличилась вдвое. Следовательно, профессионального опыта у многих управленцев для выполнения все усложняющихся задач явно недостает. Нельзя считать достаточным и опыт тридцатилетних, то есть получивших образовательно-
профессиональную подготовку в лихие 90-е годы, когда в экономической жизни все крушилось и ничего не создавалось. Отмеченный выше рост численности чиновников, к сожалению, не переходит в качество, не обеспечивает улучшения качества государственного управления. «Некоторые специалисты считают, что неэффективность российского госаппарата тормозит рост экономики на 1,5-2 процента в год. Наши чиновники не ускоряют, а тормозят экономику» [12]. Как-то российский министр В.Христенко заявил, что сегодня государство теряет миллиарды рублей из-за бездарного руководства (руководителей, специалистов и государственных чиновников) [13].
Определенные надежды на повышение качества управленцев в нашей стране связываются с созданием новой системы работы с кадровым резервом, подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для государственной службы и народного хозяйства, с учреждением не имеющей аналогов Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Взаимодействие чиновничества и бизнеса
Отвечающее вызовам времени развитие экономики объективно требует продуктивного взаимодействия органов государственной власти и бизнеса, чиновников и предпринимателей. Сейчас большинство чиновников не представляют себе бизнеса, но пишут инструкции, опираясь лишь на опыт общения с бумагами. Среди чиновников слишком мало людей, прошедших школу реальной экономики. В советское время, даже в глухой застой на ключевые посты в министерствах, и на ответственные должности в аппаратах государственных и партийных органов брали людей из промышленности, строительства сельского хозяйства и т.д.
Конечно, предмет управленческого воздействия - бизнес неоднороден. У него есть и общие интересы, которые, как правило, представляются и лоббируются в высших властных инстанциях торгово-промышленными палатами и другими объединениями предпринимателей. На уровне субъектов Федерации и муниципальных образований превалируют частные интересы бизнеса.
Главная задача бизнеса - обеспечить максимальную прибыль любой ценой, производить и реализовывать тот продукт (товар), который обеспечит максимальную прибыль, независимо о потребности в нем, необходимости, полезности, востребованности его по месту производства, в своем регионе, в своей стране.
Главная задача власти - обеспечить потребности населения территории не только доходами, но и теми товарами, которые необхо-
димы людям (мониторинг спроса, маркетинг, поддержка производителей дефицитных товаров, налоги, льготы, государственный и муниципальный заказ предприятиям, выпускающим необходимые товары и услуги, подготовка кадров для них, создание условий для развития товаропроводящей сети, формирование потребностей населения и т.д.).
Для того чтобы слить воедино разноплановые интересы власти и бизнеса, чтобы находить в каждом случае взаимовыгодные решения, требуется большое управленческое искусство чиновников, работающих в органах государственной власти и местного самоуправления. Заботясь о повышении эффективности взаимодействия и бизнеса, необходимо создать условия, чтобы и чиновник, и предприниматель «разговаривали на одном языке», понимали друг друга. Чиновник, вступающий в контакт с бизнесом, может добиться взаимопонимания лишь в том случае, когда он понимает и учитывает при подготовке или принятии решений как общественный, государственный интерес, так и частный интерес бизнеса.
Эффективному ведению бизнеса нередко мешает несправедливое отношение чиновников к нуждам бизнеса по поводу создания условий для нормального ведения дела. Острую оценку такой ситуации дал Сергей Миронов в интервью А. Проханову. «Несправедливость или нарушение справедливости в сфере экономических отношений привели к глубочайшим экономическим диспропорциям и, в конечном счете, послужили причиной кризиса существующей системы» [14].
На «площадке» взаимодействия власти и бизнеса возможны наиболее весомые результаты экономического развития страны, и в то же время именно здесь в реальной жизни возникают и развиваются такие отвратительные явления, как коррупция, взяточничество. Как отметил Д.А.Медведев в интервью «Блумберг-ТВ» во время давосско-го форума (январь «2011 г.), «только в прошлом году несколько тысяч служащих были привлечены к уголовной ответственности за коррупцию и взятки, из них осуждено около двух тысяч» [15].
Продукт деятельности чиновника —управленческоерешение
Функции управленческого слоя - быть инструментом и проводником модернизаторских устремлений власти. Воздействие чиновничества (государства) на экономическую ситуацию осуществляется через управленческие акты властных структур, систему норм права, поддерживаемых в их реализации государством. При этом политические и административные решения в современной организации переплетаются настолько, что происходит постепенная политизация административных и бюрократизация политических решений на всех уровнях существующей иерархии [16].
Управленческое решение не обеспечивает результат, оно лишь указывает направление деятельности, указывает путь разрешения проблемы. Результат достигается в процессе организаторской и контрольной деятельности чиновников различных категорий и групп.
Решения принимать всегда непросто. Не бывает так, чтобы все думали одинаково и были во всем согласны. В обществе всегда существуют разные интересы. Поэтому принятие решения всегда выбор (компромисс) между государственным, общественным стратегическим интересом и интересом конкретной территории, конкретной социальной группы, конкретного гражданина. Это, как правило, сложный выбор необходимого из возможного. Любое решение должно быть оптимальным как с точки зрения эффективности, интересов развития, так и с точки зрения прав личности, гражданских прав, морали [17].
В то же время реальная ситуация в данной сфере далека от желаемой. В одном из Посланий Президента Федеральному Собранию (2003 г.): подчеркивается: «Российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным требованиям страны» [18].
Взаимозависимость эффективности экономики и исполнительской дисциплины чиновничества
Эффективность влияния чиновничества на экономические результаты деятельности системы государственного управления находится в прямой зависимости от степени исполнения законов, указов, постановлений, распоряжений, поручений руководства. Реальная управленческая практика дает немало примеров своевременного и эффективного реагирования чиновничества на правовые акты разного уровня, относительно удачных усилий власти по модернизации экономики, по созданию научной базы ее инновационного развития, привлечению инвестиций в реальный сектор экономики.
Перечисление любых инициатив руководства страны, будет необъективным, если не будет учитываться вклад в их реализацию системы исполнительной власти. Но в целом, в России еще не сложилась общенациональная система ответственности за реализацию принятых решений.
Невооруженным глазом можно видеть, что государством в сферу экономики направляются, пусть и недостаточные (их всегда будет мало), но значительные средства, а отдача, во многих случаях, не адекватная. Эффективность нивелируется плохой исполнительской дисциплиной, безответственностью чиновников на всех уровнях государственного управления.
В стране уже стала привычной система, когда президент, министр, губернатор заявляют, что взяли под свой контроль то или иное мероприятие, дали «жесткое поручение разобраться», «принять меры», но в современных условиях это уже не всегда действует. Даже поручения президента страны выполняются далеко не всегда, По докладу Константина Чуйченко, начальника контрольного управления администрации президента в 2009 году, почти 40 процентов поручений не выполнено. По оценке Д.А.Медведева, доклады из правительства, с территорий, от других организаций очень часто представляют собой «просто отписки». Ответственные чиновники, желая уложиться в отведенные сроки, рапортуют о сделанном, «а на самом деле, начинаешь разбираться, по сути ничего не произошло». Иными словами, реальная эффективность чиновничьего прилежания еще ниже ее цифрового измерения [19].
Не лучше ситуация на региональном и местном уровне. В ноябре прошлого года зам. губернатора Ростовской области С.Горбань отметил, что почти 50 процентов решений коллегии администрации и поручений губернатора остаются невыполненными. Одна из причин слабого контроля за выполнением поручений со стороны чиновников состоит в том, что у них даже нет четкого понимания, что такое поручение губернатора и, как следствие, нет четких критериев постановки поручений на контроль и снятие поручений с контроля. Снимают с контроля не тогда, когда проблема решена, а когда дан ответ. Ответ гласит: «средства на ремонт дороги будут предусмотрены в бюджете в следующем году». Какова вероятность, что это действительно произойдет? На совещании была принята установка, что поручение с контроля должно сниматься не тогда, когда выделены средства из бюджета или дан ответ, а когда перерезана красная ленточка на церемонии открытия объекта или когда проблема полностью решена [20].
Исполнительская дисциплина нужна во всем. В сложное для страны время к руководству пришел Ю.В.Андропов. Он решил начать с азов. Что нужно было сделать в первую очередь для того, чтобы создать какой-то позитивный перелом в рабочем коллективе, в обществе? Поднять дисциплину. Человек на работе должен заниматься делом, которое ему поручено. И отвечать за результаты. Это элементарно. И нет ничего необычного в том, что Андропов взялся именно за это [21]. Думается, что и в наше время проблема исполнительной дисциплины является сверхактуальной.
В Государственной Думе при обсуждении вопроса об исполнении государственного бюджета в 2009 году (который был выполнен с дефицитом) отмечалось, что для страны это был сложный период в
связи с преодолением мирового финансового кризиса. Вместе с тем, было отмечено, что, кроме внешних экономических причин, сказались и причины чиновничье-бюрократические: «Отставание министерств и ведомств по выпуску нормативных актов, которые позволяют исполнять федеральный бюджет. Они должны быть готовы и вступить в действие до начала финансового года. Однако до 1 января 2009 года из 96 нормативных актов вышло только 14. Это крайне низкий показатель. К бюджету 2011 года необходимо разработать 130 таких актов. Такая ситуация отражается на исполнении бюджета, поскольку в него приходится вносить многочисленные поправки» [22]. И никто за это не понес наказания. Складывается впечатление, что в госаппарате осуществляется «тихий» чиновничий саботаж, сводящий на нет эффективность важных документов, ориентированных на социально-экономическое развитие страны.
Низкий уровень исполнительской дисциплины - следствие царящей безнаказанности. И неисполнение поручений уже не воспринимается как трагедия. Как заметил Д.А.Медведев, стало привычным: не выполнил поручение - «мы просрочили, извините». Он поддержал идею: «Ответственность за исполнение поручения должна быть не такой, как сейчас».
Предметом обсуждения на совещании по вопросам выполнения поручений президента в октябре прошлого года стал довольно острый вопрос. На рынке закупок для государственных и муниципальных нужд расходуется до 5 триллионов рублей бюджетных средств, заключается более 10 миллионов контрактов. «Экономический эффект очищения порочных закупок может, по самым консервативным оценкам, составить более триллиона рублей (это бюджет такого города, как Москва, - авторы). То есть мы уже сейчас понимаем, что в этой сфере гигантские суммы присваиваются чиновниками, а также недобросовестными коммерсантами, которые в этой сфере работают», - возмутился Медведев. «В общем надо последовательно наводить в этой сфере порядок, - сделал вывод президент, - самым внимательным образом разбираться с теми, кто причастен, и сажать в тюрьму, разбираться и сажать в тюрьму [23].
Председатель Конституционного суда В.Зорькин пишет: «Признаем, что в условиях неснижающейся криминализации социально-экономической среды среди граждан страны исчезает главный стимул к любой предпринимательской, инновационной, социальной активности. И уж тем более - стимул к решению технологической, инфраструктурной, управленческой модернизации национальной экономики» [24].
Коррупция, взяточничество, воровство вызывают серьезную озабоченность и руководства страны, и общества. На федеральном, региональном и местном уровне принимаются нормативно-правовые акты, тысячи коррупционеров и взяточников осуждены и получили срок. В наши дни «Российская газета», учредителем которой является Правительство РФ, стал похожа на стенды возле отделений милиции «Их разыскивает милиция», только с другим названием: «Их разыскала милиция». В каждом номере газеты помещаются материалы об осужденных чиновниках разных уровней за воровство, взяточничество, посредничество, нарушения ограничений и запретов на государственной службе. Длительное время к ответственности привлекались в основном мелкие взяточники («Что сходит с рук ворам, за то воришек бьют» -И.А.Крылов).
В настоящее время ситуация меняется. Статистика обнадеживает: за коррупцию все чаще стали попадать под суд высокопоставленные чиновники. Это свидетельствует о повышении эффективности принимаемых мер по противодействию коррупции. Как отметил Президиум Верховного суда, половина отправленных за решетку осуждены за наиболее тяжкие виды этого преступления: получение взятки лицом, занимающим государственную службу РФ, государственную должность субъекта РФ, главой органа местного самоуправления [25]. Острую оценку ситуации дал глава Ингушетии Юнус-Бек Евкуров: «...за большие коррупционные махинации, за которые в советское время могли трижды расстрелять, человек получает условный срок или смешной штраф. Конечно, это побуждает остальных чиновников продолжать воровать, зная, что от наказания можно уйти» [26].
Но видимо только карательных мер недостаточно, так как коррупцией поражена вся система (Д.А.Медведев) [27]. Пока борьбу с коррупцией будут вести коррумпированные чиновники, без допущения народа к контролю над властью эти проблемы не решить. Сегодня еще чиновнику и на ум не придет, что граждане с него могут спросить. Да и реальный механизм возможного спроса по-настоящему нигде не прописан.
Нравственность чиновников и эффективность экономики
Борьба с коррупцией, непрофессионализмом, безответственностью - это не только экономическая проблема, но и нравственная. Чиновник влияет на экономику и своим отношением к делу, общественному имуществу, к правилам поведения чиновника. Причиной многих негативных явлений в деятельности аппарата государственных органов является низкий нравственный и культурный уровень тех, кто принимает решения, и тех, кто обеспечивает исполнение функций органов
власти и управления. Так, губернатор Омской области Леонид Полежаев замечает, что «регулированием рынка должна заниматься нравственная власть. Иначе ни молока, ни мяса, ни зерна не будет» [28].
В российском законодательстве вопросы нравственности чиновников в основном затрагиваются только при установлении норм, связанных с коррупцией. И это объяснимо. Коррупция морально калечит управленческий слой, заставляет народ презирать чиновников, за которым один шаг к презрению собственного государства. Коррупция - одно из самых мерзких проявлений безнравственности. Она является симбиозом стяжательства, продажности, пренебрежения нормами права и морали, интересами других граждан и всего общества и т.д.
Мы выбросили девиз: «Раньше думай о Родине, а потом о себе» и не нашли более призывного, соединяющего заботу о личном благополучии с интересами экономически крепкого государства. Трудно себе представить чиновника-эгоиста, озабоченного укреплением экономики государства, предпринимателя, обеспечивающего любой ценой максимальную прибыльность своего дела, заботящегося об экономической мощи государства.
Знаковый характер носят такие события, как авария на Саяно-Шушенской ГЭС, связанная с нарушением регламентов, неэффективностью надзорных органов, пренебрежением рисками ради прибыли, безответственностью; пожары, охватившие летом 2011 г. европейскую часть страны, принесшие колоссальные убытки стране и бедствия людям, явившиеся результатом не только природных катаклизмов, но и непродуманностью Лесного Кодекса, разрушившего управление лесо-хозяйственным комплексом; трагедия в аэропорту Домодедово, ставшая возможной из-за халатного отношения к своим обязанностям всех служб, призванных обеспечивать безопасность на транспорте. И таких примеров множество.
Академик Легасов, который в Чернобыле участвовал в ликвидации последствий катастрофы, высказал, на первый взгляд, неожиданную, но очень глубокую мысль: причина аварии заключалась в том, что нравственный и культурный уровень тех, кто эксплуатировал атомную электростанцию не соответствовал сложности управления такой техникой. Управленцы, инженеры и техники опирались не творения Достоевского и Толстого. Конечно, в трудах великих писателей нет установок, как управлять тем или иным промышленным или социальным объектом. Но в их произведениях читатель может найти нравственные ориентиры, воспитывающие, обогащающие ум и душу человека. Без них бал правят ложь, грязь, насилие, жестокость, стяжательство, безответственность.
Мысль крупного ученого применима и к политикам, и к чиновникам. Им тоже иногда не хватает и нравственности, и культуры и простой грамотности. Народному артисту СССР Армену Джигарханяну корреспондент газеты задал вопрос «Вы обладаете властью, которая, как известно, человека портит. А какими качествами надо обладать, чтобы власть испортила меньше?» Он ответил так: «Совесть нужно иметь, стыд» [29]. К великому сожалению, говоря словами А.Вознесенского, «нам, как аппендицит, удалили стыд». Нас сегодня накрыла волна невежества, необразованности и чудовищной самонадеянности. Безнравственность, как ржа, начала разъедать управленческий организм России, потому что вседозволенность и бескультурье заразительны. «Новая ситуация, что называется, «снесла крышу» некоторым деятелям, побудила их уверовать в свою исключительность. На языке государство, а в мыслях пирог с казенной начинкой» Так метко характеризовал когда-то бюрократов своего времени М.Е.Салтыков-Щедрин. Увы, помыслы иных нынешних чиновников простираются куда дальше «пирогов» - к пакетам акций крупных компаний, крупным банковским счетам, роскошным виллам и яхтам. И более того - к экономическому и политическому господству в стране» [30].
В законе о гражданской службе установлено, что гражданским служащим может быть гражданин России, владеющий государственным языком. Но писать грамотно, по-русски умеет далеко не каждый чиновник. В Новосибирске вот уже семь лет подряд проводится акция по проверке грамотности. Традиционно все эти годы 40 процентов чиновников всех уровней пишут диктант на двойки. В 2010 году диктант писали 2600 человек. Лишь один процент из них написали на пятерку. А ведь неграмотно написанное и подписанное управленческое решение - это брак в работе и специалиста, и руководителя, иногда с тяжелыми последствиями. Грамотный документ - оплот порядка в головах современных людей, противостоящий всякому хаосу.
Сегодня культура управленческого труда все больше включает в себя владение методами аналитической работы, выявление тенденций и опыта, формулирования выводов и рекомендаций. В Ульяновской области губернатор с этой целью всем своим министрам предложил определиться с темой научной работы и подготовить диссертацию. (К середине 2010 года уже из 31 областного руководителя семь имели ученые степени в различных областях науки).
В современных условиях незнание иностранного языка может негативно сказаться на инвестиционной привлекательности территории. В Татарстане чиновникам дан год для овладения английским языком. В Ульяновской области, чтобы чиновники могли полноценно об-
щаться с потенциальными инвесторами, они обязаны два часа в неделю заниматься английским языком [31].
Особое значение в содержании культуры управленческого труда занимает владение интернетом и компьютерными технологиями. Д.А.Медведев высказал мнение, что должностные лица, чиновники должны обладать глубокими познаниями в области информационных технологий, интернета, знать законы его развития, не бояться современных приборов, уметь ими пользоваться. Человек, который не может этим пользоваться, он ,по сути, как слепой и глухой [32].
Таким образом, нравственность, культура, грамотность в современных условиях становятся важнейшими составными частями профессионализма чиновников, определяющими качествами, обеспечивающими результативность управления экономическими и социальными процессами.
Подводя итоги, следует отметить, что проблема влияния чиновничества на развитие экономики страны, состояние и оптимизация взаимосвязи чиновничества и экономики многоаспектна, и было бы самоуверенностью рассмотреть их все в одной статье. Здесь оценке подвергнуты лишь некоторые из них: влияние профессионализма, компетенции, исполнительности, ответственности, использования механизмов воздействия на объекты управления экономической сферы и др. Реальная управленческая практика богата примерами как положительно, так и негативно влияющими на удовлетворенность граждан работой чиновничества, то есть на эффективность государственного управления.
Современный мир переживает динамические изменения, что, безусловно, оказывает определенное влияние на институты государственного управления, чиновничество. Чертами завтрашней системы государственного управления должны стать взаимодействие органов исполнительной власти и в то же время самостоятельность и ответственность, динамичное движение вперед, следование общей идеологии развития экономики страны, ее модернизации, эффективное использование ресурсов, смелые и неординарные решения, поддержка инициативы и инноваций, укрепление кадрового корпуса, снижение уровня текучести кадров, искоренение основных причин коррупции, совершенствование все компонентов стимулирования эффективности профессиональной деятельности.
Литература
1. См. Выступление Путина на экономическом форуме... // Парламентская газета. 2005. 23 июня.
2. Вавилина Н. Литературная газета.2005.26 августа.
3. Российская газета. 2010. 13 сентября.
4. Ст.2, Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации.
5. Медведев Д.А. Россия, вперед! //Известия.2009. 11 сентября
6. Вступительное слово Президента РФ Д.А.Медведева на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров// АиФ,2008.23 июля.
7. Семочкина М.Б.Чиновник: социокультурная модель. {Электронный ре-сурс}http://chinovnik.uapa.ru/modern/article.php?id=253
8. Карсавин Л.П. Диалоги /Сочинения - М.: 1993., с 232. Цит. по Толстых В. Мы были. Советский человек как он есть. С.29-30
9. Российская газета.2010.13 октября.
10. Российская газета. 2010.13 октября.
11. Григорьев И. Зеркало для бюрократа // Российская Федерация сегодня. 2008.
12. Григорьев И. Зеркало для бюрократа // Российская Федерация сегодня. 2008. №9. С.2.
13. Российская газета. 2003. 9 декабря.
14. Завтра. 2010. октябрь. №40.
15. Российская газета. 2011. 31 января.
16. Макаренко В.П. Вера, власть и бюрократия (Критика социологии М.Вебера) -Ростов н/Д.1988.С.225-226.
17. Лужков Ю. Химкинский тест // Российская газета. 2010. №199.
18. Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета.2003. 17 мая.
19. Дымарский В. Неисполнительная исполнительная власть // Российская газета. 2010. 25 марта.
20. Российская газета. 2010. 1 декабря.
21. Воротников В.И. Думаю, мир на рубежном этапе // Советская Россия. 2010. 26 июня.
22. Российская газета. 2010. 21 сентября.
23. Российская газета. 2010.1 ноября.
24. Зорькин В. Конституция против криминала // Российская газета. 2010. 10 декабря.
25. Российская газета. 2010. 9 декабря.
26. Российская газета. 2010.15 декабря.
27. Медведев Д.А. Интервью газете «Ведомости» 24 января 2011 г. //http://президентРФ//news. 10153
28. Российская газета. 2010. 9 ноября.
29. Российская газета. 2010. 1 октября.
30. Миронов С. Пирог с казенной начинкой // Литературная газета. 2010. 9-15 июня.
31. Российская газета. 2010. 28 мая.
32. Российская газета. 2010. 27 сентября.
