CC BY
49
Максимов Павел Викторович
кандидат юридических наук,
заместитель начальника кафедры уголовного права и криминологии Краснодарского университета МВД России (тел.: +78612583563)
Забавко Роман Алексеевич
преподаватель кафедры уголовного права Восточно-Сибирского института МВД России (тел.: +789027676272)
Частноправовые и публично-правовые предпосылки уголовно-правовой охраны окружающей природной среды
В статье исследуется правовая природа права собственности на объекты окружающей среды, их соотношение с экологическими интересами общества. Указывается на несоответствие существующего подхода к охране права собственности на объекты окружающей среды Конституции РФ.
Ключевые слова: неправомерное завладение природными ресурсами, право собственности на землю, воды, недра, лесные насаждения, объекты животного мира.
P.V. Maksimov, Master of Law, Deputy Head of the Chair of Criminal Law and Criminology of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612583563;
R.A. Zabavko, Lecturer of the Chair of Criminal Law of the East-Siberian Institute of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +789027676272.
Private law and public law bases of criminal law protection of the environment The article investigates the legal basis of ownership of the objects of the natural environment, their relationship with environmental interests of society. Indicates a mismatch between the established method of protection of property rights on the environment and the Constitution of the Russian Federation.
Key words: unlawful occupancy of natural resources, ownership of land, water, minerals, forest plantations, wildlife objects.
Объекты окружающей природной среды имеют двойственную правовую и социальную природу. Воздух, воды, почвы, полезные ископаемые и другие природные ресурсы не могут восприниматься как простое имущество. В то же время понимание данных объектов как чего-то общего и не принадлежащего государству или вообще никому устарело и способно создать существенные препятствия в развитии всего общества и экономики в частности.
До 1991 г. дискуссия относительно соотношения публичного и частного начал в праве собственности на природные ресурсы фактически отсутствовала - государство являлось единственным полноправным собственником всех объектов живой и неживой природы, находящихся в естественном состоянии. Произошедшие в стране социально-политические изменения, ознаменовавшиеся принятием Конституции 1993 г., провозгласившей многообразие форм собственности на землю и иные
природные ресурсы, привело к широкому обсуждению правовой природы рассматриваемых объектов.
Конституция РФ не устанавливает точного перечня природных ресурсов, подлежащих правовому регулированию: многократно упоминается земля, остальные названы «другими» (фактически лишь единожды используется неполное перечисление «земля, недра, водные и иные природные ресурсы»). Мы предполагаем, что в Конституции следовало бы перечислить природные ресурсы, подлежащие правовому регулированию, указав, что под ними подразумеваются земля, лес, недра, воды, воздух, континентальный шельф, живые организмы в состоянии естественной свободы. Это позволило бы создать основание для уже сформировавшейся системы природоре-сурсного законодательства, а также системы норм таких источников, как Уголовный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ.
76
Ведущие цивилисты, в частности Е.А. Суханов, говорят о невозможности оборота земель (а также вод, леса, воздуха, недр), индивидуально не определенных, т.к. это создает препятствия обращения тесно связанных с ними элементов (например, находящихся на земле строений) [1]. Это полностью отражает позицию законодателя: специальное отраслевое законодательство, регулирующее правовой статус и порядок обращения указанных объектов, оперирует в основном иными категориями. Фактически гражданско-правовыми единицами воспринимаются земельные участки, лесные участки, участки недр и водные объекты, и только атмосферный воздух воспринимается как целостный объект и единая правовая категория. Это соответствует положениям римского права, согласно которым в собственности могут быть только индивидуально определенные предметы. Таким образом, возникает ситуация, в которой декларированное Конституцией РФ право собственности на природные ресурсы подменяется правом собственности на их обособленные части - участки, объекты.
Думается, что суть проблемы заключается в том, что авторы Основного закона хотели особо отметить важность публичных интересов, связанных с названными ресурсами. Однако, возможно, примененная юридическая техника - законодательная «привычка» советского времени, когда не было нужды обособления конкретных ресурсов в «участки с кадастровым номером», а сами ресурсы воспринимались целостно ввиду наличия одного собственника -государства. Третье объяснение конструкции конституционных норм - попытка применения иного уровня индивидуализации природных ресурсов, о которой пишет Т.Н. Малая [2, с. 4648], - здесь изначально сочетаются публичное и частное начала, а правовой режим указанных объектов регламентирован одновременно разными отраслями права. Третье объяснение предполагает существование специального отраслевого (по видам природных ресурсов) законодательства, ориентированного на защиту публичных интересов и применение универсальных гражданско-правовых норм, воспринимающих природные ресурсы как отдельные объекты или даже как имущество. Данный подход частично реализован в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» (вероятно из-за затруднений реализации права собственности на воздух и невозможности разделения его на индивидуально определенные объекты). Земельный, Лесной кодексы, законодательство о недрах и континентальном
шельфе, о животном мире содержат лишь декларации публичных интересов и весьма эффективные механизмы реализации права собственности. Вероятно, поэтому и разработаны действующие механизмы индивидуализации природных ресурсов.
В итоге сложившаяся ситуация указывает либо на несоответствие отраслевого природоохранного законодательства Конституции РФ, либо на очень широкое трактование конституционно-правовых норм о природных ресурсах.
Между тем, Конституция РФ декларирует безусловность правовой охраны природы, указывая также, что природные ресурсы могут находиться в собственности различных участников правоотношений. Сама по себе собственность также подлежит защите со стороны государства. Возникает ситуация, когда требуется реализация и охрана двух различных групп прав: частных и публичных, часто противоречащих (приоритет при этом остается за вторыми, хотя на практике гораздо более разработаны механизмы осуществления и гражданско-правовой защиты первых). При этом в гражданско-правовой защите и регулировании нуждаются отношения, связанные с индивидуально-определенными предметами, а в публичной охране (в том числе и посредством уголовного законодательства) - гораздо более широкие, связанные с природой вообще либо с ее элементами.
Правовая природа частных и публичных правовых интересов в отношении природных ресурсов различна. Центром правового регулирования, как публичного, так и частного, является интерес, который, как справедливо отмечает Д.А. Керимов, является основой це-леполагания, лежит в основе системы «интерес - цель - система» [3, с. 229]. Интерес как правовая категория формирует не только конечный результат регулирования, но и его методы, позволяет установить систему ценностей и, соответственно, приоритетов.
Интерес в социальной системе предопределяет направление деятельности, ее методы, максимально допустимые затраты на такую деятельность, формирует в итоге волю субъекта.
Вообще публичный интерес может быть интерпретирован в различном смысле. В широком понимании «интерес» обусловливает существование всего права, даже и частного, как определение правового статуса неограниченного круга лиц.
В философии интерес понимается как значимая причина волевого поведения, конечный результат деятельности лица. Интересы могут
77
быть различными: по степени общности - индивидуальные, групповые и общественные; по направленности - политические, экономические и др.; по характеру субъекта - классовые, национальные и др.; по степени осознанности - действующие стихийно и на основе разработанной программы; по возможности их осуществления - реальные и мнимые; по отношению к объективным процессам - прогрессивные, консервативные и т.д. [4, с. 53]. Праву свойственно учитывать интерес только широкого круга лиц, даже классовое право учитывает интерес класса, право же, обеспечивающее интересы только одного лица или ограниченной группы лиц, незаконно (его признает только теория насильственного происхождения права и государства). Учет интереса большой группы лиц, его сочетание с интересами иных масс в обществе реализуется посредством политической организации общества.
В правовом государстве осознанный правовой интерес является целью деятельности, а его воля обусловлена юридическими мотивами и требованиями, обусловленными все тем же общественным интересом [4, с. 55].
Неучтенный и нереализованный общественный интерес может привести к необратимым социальным последствиям, повлечь появление правого нигилизма, нелегальных средств реализации своих потребностей. При различии интересов двух или более больших социальных групп должны быть разработаны механизмы их учета и взаимного существования.
Публичный интерес разделяется на публично-правовой и частноправовой. Первый учитывает интересы неопределенного круга лиц, второй - определенного, конечного. Экологические интересы являются ярким примером первой группы, право собственности - второй. По общему правилу все конфликты реализуются в пользу публично-правовых интересов как более существенных и фундаментальных.
Еще римские юристы пытались разработать действенные правовые механизмы, которые могли бы обеспечить реализацию частноправовых интересов с учетом публичных.
Один из способов реализации публичного интереса в отношении природных ресурсов -сервитуты, т.е. ограниченное вещное право не собственника в отношении определенных вещей, обусловленное публичным интересом, который, в свою очередь, является признанными государством общественными интересами, выраженными в нормах права и обеспеченными принудительной силой государства [5, с. 82-83]. Сервитуты, зародившиеся в римском праве,
получили широкое распространение во всем мире и успешно применяются в России.
Один из наиболее распространенных сер-витутов - право прохода через земельный участок, принадлежащий другому лицу, право прогона через него скота. Государство предоставляло такую возможность лицам даже и без согласия собственника.
В настоящее время сервитуты используются для:
1) прохода или проезда через земельный участок;
2) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;
3) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
4) проведения дренажных работ на земельном участке;
5) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя;
6) прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок;
7) сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;
8) использования земельного участка в целях охоты и рыболовства;
9) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;
10) свободного доступа к прибрежной полосе (ст. 23 Земельного кодекса РФ).
Однако мы считаем, что данное вещное право к защите публичного интереса в отношении природных ресурсов не применимо. В нашем случае речь идет об интересе иного, более высокого уровня, когда сохранность и рациональное использование окружающей природной среды существует не в отношении интереса широкого круга лиц, а в отношении интереса всех лиц, а также мирового сообщества и последующих поколений. Сервитут не в состоянии их обеспечить. Сервитут служит целям реализации публичного интереса в тех случаях, когда частное право ему противоречит либо существенно ограничивает. Тем самым сервитут - это исключение из права собственности.
Еще один способ реализации публичного интереса - «суперфиций», или право застройки, достаточно успешно действовавший в Российской империи [6], применяемый в некоторых иностранных государствах и реанимируемый
78
сейчас [7, с. 13], даже распространенный на все природные ресурсы, также не сможет обеспечить соотношение публичного и частного начал. Он более применим для разграничения частно-правовых интересов двух или более собственников (одним из которых может являться государство как участник гражданско-правовых отношений).
Часть 3. ст. 129 ГК РФ, как верно отмечает С.А. Боголюбов, является универсальной, «чеканной», от которой законодателю не следует отходить. Она фактически определяет, что все природные ресурсы могут быть оборачиваемыми в гражданско-правовых отношениях настолько, насколько это допускается природоре-сурсным правом. «Обоснованно можно считать гражданское законодательство, устанавливающее общие правила осуществления имущественных отношений, более общим законом по отношению к законам о природных ресурсах и объектах, имущественный оборот которых должен осуществляться по общим правилам ГК с изъятиями, установленными специальными законами об этих природных ресурсах и объектах» [8, с. 4-7].
Установленный разрешительный порядок оборота природных ресурсов полностью отвечает запросам экономики, для которой требуется максимальная вовлеченность в нее ресурсов.
Большинство исследователей на фоне развернувшейся в законодательной среде полемики о необходимости формирования иного подхода к правовому регулированию оборота природных ресурсов, согласно которому необходимо установление безусловного приоритета публичной составляющей над частноправовой, едины во мнении, что описанная выше система реализации сочетания публичной и частной составляющей действенна. Необходим не коренной пересмотр этой системы, а ее «стабилизация», конкретизация специальных по отношению к ст. 129 ГК РФ норм. Эта система выработана не одномоментно, и даже не на основе Конституции РФ 1993 г. Она обобщила западный, дореволюционный и даже советский опыт природопользования и природоохраны, а Конституция лишь закрепила данный порядок правоотношений.
Дисбаланс частноправовых и публично-правовых сфер в области природопользования хорошо заметен на примере ответственности юридических лиц: исследователи неоднократно рассматривали возможность уголовной ответственности за экологические преступления [9, с. 107; 10, с. 7-10 и др.], в том числе и вви-
ду широких прав данных субъектов в области воздействия на окружающую природную среду при отсутствии механизмов их публично-правовой ответственности. Кроме того, несколько странным выглядит тот факт, что основной способ защиты экологических прав - возмещение убытков [11, с. 35] - на практике применим только в случае нарушения экологических прав юридических лиц, активно реализующих право собственности на природные ресурсы.
Между тем, доводы сторонников реформы такого подхода, указывающие на существенные проблемы природоохраны ввиду приоритета «хозяйственного» подхода, следует признать и принять к сведению как сигнал к неработоспособности многих специальных пра-воограничений.
При приоритете хозяйственного использования природных ресурсов и низкого качества норм, обеспечивающих уголовно-правовую защиту окружающей природной среды, запускается механизм бесконтрольного использования природных ресурсов.
Подводя итог изложенному, сделаем ряд выводов.
1. Право собственности на природные ресурсы достаточно развито. Это обусловлено и предписаниями Конституции РФ, и положениями ГК РФ, который считает природные ресурсом обычном имуществом настолько, насколько это позволяет специальное отраслевое законодательство.
2. Природоресурсное право ориентировано в основном на установление порядка и пределов природопользования, описывает права и обязанности пользователей. Положения большинства норм законодательства об охране окружающей среды не более чем декларативно. В таких условиях, когда созданы реальные механизмы потребления и не созданы механизмы защиты окружающей среды, ответственности за правонарушения, вполне естественной выглядит ситуация неограниченного природопользования.
3. Несмотря на наличие явного, развитого права собственности на природные ресурсы, находящиеся в естественном состоянии, не созданы уголовно-правовые механизмы его охраны. Такие механизмы, направленные на защиту «материальной» части окружающей среды, способны обеспечить защиту и всех иных его составляющих.
4. Возникает потребность в разработке уголовно-правовых норм, которые бы описывали общественно опасное поведение лиц, направленное на нарушение права собственности на
79
природные ресурсы всех собственников таких ресурсов. Это было бы вполне естественным на фоне наличия заинтересованного собственника, получающего реальную экономическую прибыль с экологического имущества, который не разрывает частноправовую и публичную составляющую принадлежащих ему природных ресурсов.
5. Это, в свою очередь, определяет атрофию части норм современного УК РФ, предусмотренных гл. 26, которые устанавливают уголовную ответственность за неправомерное посягательство на природные ресурсы и необходимость формирования иных, ориентированных на охрану права владения такими ресурсами норм.
1. Перспективы развития гражданского законодательства в России: планы и современные реалии: интернет-интервью с Е.А. Сухановым, заведующим кафедрой гражданского права МГУ им. М.В. Ломоносова, заместителем председателя Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, доктором юридических наук, профессором. URL: http:// www.consultant.ru/law/interview/sukhanov.html (дата обращения: 23.01.2014).
2. Малая Т.Н. Природные ресурсы как объекты права собственности: о соотношении природоресурсного и гражданского законодательства в определении их режима // Экологическое право. 2009. № 5/6.
3. Керимов Д.А. Методология права: предмет, функции, проблемы философии права. М., 2003.
4. Тихомиров Ю.А. Публичное право: учеб. М., 1995.
5. Горшунов Д.Н. Интерес в частном праве: вопросы теории. Казань, 2005.
6. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 2006.
7. Оськина И., Лупу А. Суперфиций как альтернатива сервитуту // ЭЖ-Юрист. 2012. № 10.
8. Боголюбов С.А. Земля - природный ресурс и объект права собственности // Экологическое право. 2009. № 5/6.
9. Демин С. Г. О необходимости уголовной ответственности юридических лиц в уголовном праве России // Общество и право. 2014. № 2(48).
10. Фаткулин С. Т. Уголовная ответственность юридических лиц за экологические преступления // Законность. 2012. № 11.
11. Фоменко В.Л. Способы защиты экологических прав граждан // Вестн. Краснодар. унта МВД России. 2014. № 4(26).
1. Prospects for the development of civil legislation in Russia: plans and current realities: Internet interview with E.A. Sukhanov, Head of the Department of Civil Law of the Lomonosov Moscow State University, Deputy Chairman of the Presidential Council for Codification and Enhancement of Civil Legislation, Doctor of Law, Professor. URL: http:// www.consultant.ru/law /interview/sukhanov. html, (date of access: 23.01.2014).
2. Malaya T.N. Natural resources as objects of property rights: the relationship between natural resource and civil law in the determination of their regime // Environmental law. 2009. № 5/6.
3. Kerimov D.A. Methodology of law: the subject, functions, problems of legal philosophy. Moscow, 2003.
4. Tikhomirov Yy.A. Public law: textbook. Moscow, 1995.
5. Gorshunov D.N. Interest in private law: theory issues. Kazan, 2005.
6. Shershenevich G.F. Textbook of the Russian civil law. Moscow, 2006.
7. Oskina I., Lupu A. Superficies as an alternative to servitude // Electronic lawyer. 2012. № 10.
8. Bogolyubov S.A. Earth - a natural resource and an object of property // Environmental law. 2009. № 5/6.
9. Demin S.G. On the necessity of corporative criminal responsibility in Russian criminal law // Society and law. 2014. № 2(48).
10. Fatkulin S.T. Criminal liability of legal persons for environmental crimes // Legality. 2012. № 11.
11. Fomenko V.L Methods of protection citizens environmental rights // Bull. of Krasnodar university of Russian MIA. 2014. № 4(26).
80
