CC BY
25
УДК 346.26+349.2 DOI 10.24411/2073-0454-2020-10395
ББК 67.404+67.405.1 © С.А. Шаронов, 2020
Научная специальность 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
ЧАСТНОПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ ЗАЩИЩЕННОСТИ ОБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: НА ПРИМЕРЕ ОПАСНЫХ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ОБЪЕКТОВ
Сергей Александрович Шаронов, профессор кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса, доктор юридических наук, доцент
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: Sharonov345@mail.ru
Аннотация. Обосновывается вывод о том, что в современных условиях гражданского оборота надлежащее осуществление предпринимательской деятельности в области эксплуатации опасных производственных объектов становится возможным только при выполнении требований антитеррористической защищенности. Дается определение понятия «антитеррористическая защищенность опасных производственных объектов», устанавливаются его структурные элементы и выявляются их частноправовые свойства.
Ключевые слова: частноправовые аспекты, антитеррористическая защищенность, опасные производственные объекты, предпринимательская деятельность, договор.
PRIVATE LAW ASPECTS ANTI-TERRORIST PROTECTION OF BUSINESS OBJECTS: ON THE EXAMPLE OF HAZARDOUS PRODUCTION FACILITIES
Sergey A. Sharonov, Professor of the Department of Civil and Labor Law, Civil Procedure, Doctor of Legal Sciences, Associate professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: Sharonov345@mail.ru
Abstract. The conclusion is justified that in modern conditions of civil traffic, the proper implementation of entrepreneurial activities in the field of operation of hazardous production facilities becomes possible only when the requirements of anti-terrorist protection are met. The concept of «anti-terrorist security of hazardous production facilities» is defined, its structural elements are established and their private legal properties are identified.
Keywords: private law aspects, anti-terrorist security, dangerous production facilities, business activity, contract.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Шаронов С.А. Частноправовые аспекты антитеррористической защищенности объектов предпринимательской деятельности: на примере опасных производственных объектов. Вестник Московского университета МВД России. 2020;(7): 108—113.
Актуальность темы связана в тем, что в настоящее время экономический и социальный успех процесса осуществления предпринимательской деятельности становится невозможным без обеспечения «надежной безопасности» [2]. Современные условия гражданского оборота характеризуются необходимостью выполнения субъектами предпринимательства требований антитеррористической защищенности (далее — АТЗ). Особенно актуально это в процессе эксплуатации опасных производственных объектов (далее — ОПО), которые в силу своего правового режима и без того представляют угрозу жизненно-важным человеческим благам (жизни и здоровью людей, их имуществу) и природной среде.
Вместе с тем, среди участников гражданского оборота преобладают три различных подхода к обеспечению названной защиты.
Первый из них, свойственный предпринимателям, обусловлен тем, что согласно ч. 3 ст. 5 ФЗ от 6 марта 2006 г. №35-Ф3 «О противодействии терроризму» (далее — Закон о противодействии терроризму) АТЗ должна обеспечиваться исключительно деятельностью специальных государственных органов (например, ФСБ, ФСО, МВД, Росгвардией) и не является обязанностью собственников (владельцев, пользователей) объектов предпринимательства, поскольку противоречит самой природе этого вида деятельности. Следует отметить, что при этом действия
названных государственных органов действительно должным образом регламентированы соответствующими правовыми актами1 с подробным описанием механизма их совершения (исполнение обязанностей военной службы, оперативно-разыскная деятельность, проведение разведки и т.п.).
Второй подход, присущий публично-правовым субъектам (государству и др.), напротив, основан на том, что в силу требований ст. 3.1 Закона о противодействии терроризму, антитеррористические меры должны приниматься, прежде всего, участниками предпринимательства, имеющими на законных основаниях отдельные объекты гражданских прав (имущество, в том числе территории и др.). Юридическим обоснованием такого подхода является стремительное принятие Правительством РФ специализированных актов, в большей степени провозглашающих, но детально не регламентирующих требования АТЗ тех или иных объектов предпринимательской деятельности2. Как отмечает Верховный суд РФ, задача Правительства РФ в этой области заключается в установлении самих требований, а не в их «конкретизации» и определении «структур», посредством которых эти требования обеспечиваются3. Таким образом, ни сторонники названного подхода, ни правовые акты не дают определения понятия рассматриваемой защиты и не раскрывают ее содержательные элементы.
Третий подход, присущий как субъектам предпринимательства, так и отдельным государственным организациям, заключается в отождествлении терминов «антитеррористическая защита» и «охранная деятельность». Одни сторонники этого подхода (предприниматели) считают, что для обеспечения рассматриваемой защиты достаточно заключить договор оказания охранных услуг. Другие, в частности, охранные организации, созданные с участием государства (например, ФГУП «Охрана» Росгвардии) стремительно продвигают эти услуги (разумеется, не бесплатно) среди субъектов предпринимательской деятельности, полагая, что по своей правовой природе охранные услуги способны подменить собой весь комплекс антитеррористических мер. Однако по своим правовым свойствам они всего лишь представляют собой один из частноправовых объектов — объект гражданских прав и не могут в полной мере нести публично-правовые функции изучаемой защиты (см., например, работы С.А. Шаронова).
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что одностороннее применение указанных подходов идет в разрез с потребностями действующего гражданского оборота, зачастую приводит к проблемам в изучаемой сфере в контексте понуждения к заключению договора оказания охранных услуг, либо утраты субъектами своего права на занятие соответствующим видом предпринимательства.
Таким образом, возникает необходимость поиска и обоснования той модели АТЗ, которая может быть применима субъектами в процессе осуществления ими предпринимательской деятельности, и которая должна быть реализована в пределах их правоспособности. Это является целью публикации. Для достижения этой цели необходимо решить две задачи:
1) дать определение понятию «антитеррористическая защита опасных производственных объектов»;
2) выявить и дать краткую характеристику ее составным элементам, акцентируя при этом внимание на их частноправовых свойствах.
В основу методологии исследования будут положены два приема. Во-первых, это использование структуры правоотношения, в которой субъектами являются физические и юридические лица, преследующие свой целью извлечение прибыли от эксплуатации ОПО (далее — предприниматели), объектом — деятельность по АТЗ ОПО, содержанием — права и обязанности субъектов. Во-вторых, под частноправовыми аспектами следует понимать составные элементы гражданского и трудового права, в том числе и средства правового регулирования соответствующих отношений.
В контексте решения первой задачи необходимо заметить, что изучаемое понятие получило официальное оформление только в публично-правовых актах. Например, в ст. 3 Закона о противодействии терроризму АТЗ отождествляется с такой безопас-
1 Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.
2 Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2013 г. № 1244 «Об антитеррористической защищенности объектов (территорий)» // СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. II). Ст. 7220.
3 Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 14 января 2020 г. № АПЛ19-487 «Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 25 сентября 2019 г. № АКПИ19-557, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 13 перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утв. Постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 587» // СПС «Консультант Плюс».
ностью объекта, при обеспечении которой на нем нельзя совершить террористический акт. Подобный подход применяется законодателем и к АТЗ объектов ТЭК, которая определяется тем уровнем защиты объекта, при котором отсутствует (сведена к минимуму) возможность совершения на нем актов терроризма4.
В тоже время, перечисленные и другие законы не дают определения понятия «АТЗ ОПО», т.е. не позволяют решить настоящую задачу публикации. Представляется, что сложившемуся положению способствуют два фактора. Первый из них обусловлен общей тенденцией законодателя к определению рассматриваемого понятия, без учета детализации соответствующих структурных элементов, приемов и способов обеспечения этой защиты. Второй — отсутствием исследуемого понятия в тексте ФЗ от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее — Закон о безопасности ОПО), закрепляющим правовой режим этих объектов.
Полученные в настоящей статье результаты, а также проведенные авторские исследования дают возможность сформулировать следующее определение понятия: «АТЗ ОПО — это совокупность организационно-правовых, охранных, промышленных, инженерно-технических, трудо-правовых и иных мер, преследующих своей целью обеспечение состояния безопасности ОПО в части создания преград для совершения на них актов терроризма».
Основываясь на этом определении, рассмотрим содержание АТЗ ОПО, понимая под ним систему вышеуказанных мер. Таким образом, решение второй задачи публикации заключается в обосновании и краткой характеристике содержательных элементов исследуемого понятия.
Организационно-правовые мероприятия обладают «принципиальным» (от слова «принцип» — прим. авт.) характером, поскольку дают начала для применения всего комплекса антитеррористических мер ОПО. Их правовая основа базируется на специальных актах Правительства РФ5, регламентирующих АТЗ отдельных объектов и актах Ростехнад-зора6, обладающего всей полнотой функций в области контроля эксплуатации ОПО. С учетом указанной правовой базы предприниматели должны организовать и сделать возможным выполнение рассматриваемых мер. Эти меры можно детализировать по
следующим группам: во-первых, определение и назначение должностных лиц, на которых возлагаются обязанности по АТЗ ОПО; во-вторых, планирование и финансовое обеспечение принимаемых мер, в том числе формирование соответствующих статей бюджета предпринимателей; в-третьих, разработка проектов локальных нормативных актов, регламентирующих порядок действий лиц, находящихся на объекте, включая разработку и актуализацию паспорта безопасности ОПО; в-четвертых, организация и поддержание взаимодействия с государственными и муниципальными органами власти, организациями здравоохранения и МЧС, а также с уполномоченными антитеррористическими комиссиями; в-пятых, мониторинг оценки возможных террористических актов, проведение информационных и других мероприятий.
Таким образом, отсутствие или ненадлежащая разработка организационно-правовых мер не позволит предпринимателям должным образом выполнить иные мероприятия по АТЗ ОПО.
Сущность охранных мероприятий заключается в организации и осуществлении охранной деятельности на ОПО.
Многолетние исследования автора публикации (см., например, докторскую диссертацию С.А. Шаронова) позволяют сделать вывод о том, что охранная деятельность — это действия специально учрежденных юридических лиц, преследующих своей целью защиту объектов от различного рода посягательств, совершаемые на основе правовых средств. В зависимости от правового статуса названных лиц, правового режима объектов, а также используемых правовых средств эта деятельность может иметь публично- или частноправовой характер. Например, действия организаций ФСО (МВД, Росгвардии и др.), совершаемые при помощи исполнения обязанностей государственной службы, применения оперативно-разыскных и иных подобных мер, преследующие своей целью обеспечение безопасности государственных объектов, регулируемые администра-
4 Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4604.
5 Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2013 г. № 1244 «Об антитеррористической защищенности объектов (территорий)» // СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. II). Ст. 7220.
6 Приказ Ростехнадзора от 31 марта 2008 г. № 186 «Общие требования по обеспечению антитеррористической защищенности опасных производственных объектов» // СПС «Консультант Плюс».
тивными средствами, представляют собой публично-правовую охранную деятельность. И напротив, действия коммерческих охранных организаций, получивших соответствующую лицензию, совершаемые с целью защиты некоторых объектов гражданских прав и преследующие в качестве своей цели получение прибыли от оказания услуг на основе возмездного договора именуются частной охранной деятельностью. Именно эта деятельность является самой распространенной в сфере защиты ОПО, выступающих в качестве объектов предпринимательства.
Базовым частноправовым средством правового регулирования частной охранной деятельности является договор оказания охранных услуг. В связи с этим сущность рассматриваемых мероприятий фактически отождествляется с подготовкой, заключением и исполнением указанного соглашения. При этом заказчиком услуг выступают предприниматели, а исполнителями — коммерческие охранные организации. Систематизируем эти мероприятия, выделив следующие элементы этой подсистемы.
1. Подготовка предпринимателями задания на оказание охранных услуг, отсутствие которого не позволяет достигнуть соглашения между сторонами договора. Необходимость задания обусловлена следующими аргументами: 1) непоименованным характером договора; 2) отсутствием легальных критериев качества оказания охранных услуг и их стандартов; 3) приданием заданию составного элемента предмета договора, т.е. определение и порядок осуществления действий, детализирующих виды охранных услуг в контексте правового режима ОПО.
2. Выбор потенциального исполнителя охранных услуг, обладающего лицензией на оказание соответствующих видов услуг и (или) имеющего правоспособность на осуществление защиты отдельных категорий ОПО. Это положение обусловлено тем, что частная охранная деятельность имеет свои ограничения и не может осуществляться в отношении отдельных категорий изучаемых объектов7. Как показывает практика осуществления охранных мероприятий, в том случае, когда у предпринимателей находятся на законном основании несколько ОПО, имеющих разный правовой режим их защиты, можно привлекать в качестве исполнителей как частные охранные организации, так и организации, учрежденные с участием государства (ведомственная охрана и др.).
3. В целях оказания услуг по обеспечению пропускного и (или) внутриобъектового режимов заказчику предварительно необходимо эти режимы установить, поскольку в противном случае исполнителю нечего будет обеспечивать. Кроме того, ученые считают, что установление этих режимов является не правом, а обязанностью лиц, эксплуатирующих ОПО [3, с. 28-32]. Частноправовым средством установления режимов является разработка заказчиком локальных нормативных актов в форме положений, инструкций и других. В процессе заключения договора положения этих актов трансформируются в соответствующие элементы задания заказчика и становятся обязательными для исполнения охранной организацией.
Таким образом, осуществление охранных мероприятий по своему содержанию представляет собой процесс подготовки, заключения, исполнения и контроля оказания охранных услуг на основе соответствующего договора.
Промышленные мероприятия базируются на требованиях Закона о безопасности ОПО, являются обязательным элементом правового режима изучаемых объектов и заключаются в обеспечении на объекте промышленной безопасности (далее — ПБ). Целью рассматриваемых мер является создание такого уровня защиты производственного процесса, при котором не возникает угрозы опасности для населения в целом и для жизненно-важных интересов каждого человека в частности от вероятных аварий на ОПО и их негативных последствий.
Следует обратить внимание на тот факт, что меры ПБ не являются одноразовыми, напротив, они имеют продолжительный характер, жизненный цикл которых простирается от начала подготовки проекта создания объекта до момента его исключения из государственного реестра ОПО.
Проведение мероприятий ПБ заключается в сочетании публично- и частноправовых аспектов. В первом случае принятие мер носит императивный характер, обусловленный требованиями законодательства. Их анализ позволяет классифицировать изучаемые меры по следующим группам: 1) проектно-строительные меры, т.е. связанные с проектирова-
7 Постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 8. Ст. 506.
нием, строительством и реконструкцией ОПО; 2) меры, связанные с непосредственной эксплуатацией объекта, т.е. извлечением полезных свойств от выполнения работ (оказания услуг) в отношении ОПО; 3) меры, обусловленные проведением экспертиз и разработкой декларации ПБ; 4) меры по техническому оборудованию ОПО и его обслуживанию; 5) антиаварийные меры, связанные с поддержанием и готовностью сил и средств для предотвращения (ликвидации) аварий, проведением соответствующих учений и тренировок.
В качестве частноправовых аспектов в системе мероприятий ПБ можно отметить страхование гражданской ответственности владельца ОПО, хранение опасных веществ, размещенных на объекте, выполнение работ (оказание услуг) аварийно-спасательными и иными подобными формированиями в целях предотвращения и (или) ликвидации ЧС на ОПО. Основным средством правового регулирования, складывающихся отношений является договор: договор страхования, договор хранения, договор подряда и (или) возмездного оказания услуг. В тоже время, имея частноправовую природу, указанный договор страхования заключается в обязательном порядке8.
Несмотря на то, что инженерно-технические мероприятия (далее — ИТМ) могут быть интегрированы с структуру иных мер АТЗ ОПО, их квалифицирующим признаком является результат творческий мысли человека, реализованный в соответствующей материальной форме. Сущность ИТМ проявляется в создании препятствий для совершения несанкционированных проникновений на ОПО и пресечения на нем других противозаконных действий путем применения инженерно-технических средств.
Например, в контексте обеспечения пропускного режима ОПО, для прохода людей и проезда различных транспортных средств создаются контрольно-пропускные пункты, которые могут быть оборудованы системами контроля (доступа), противотаран-ными приспособлениями, шлагбаумами, турникетами, эстакадами и др. Ограждение периметра объекта может быть оснащено спиралями безопасности, средствами сигнализации, наблюдения и видеоконтроля, выполнено из прочных железобетонных и иных конструкций.
Базовым частноправовым средством реализации ИТМ выступает договор подряда, предметом которого является выполнение работ по проектиро-
ванию, оснащению и обслуживанию соответствующих инженерно-технических средств. В тоже время, изучаемые меры являются и объектом контрольно-надзорной деятельности государства [1, с. 6-9].
Следует обратить внимание на тот факт, что динамичное развитие научно-технической мысли придает ИТМ развивающийся характер, а их перечень в части использования на ОПО в настоящее время не может быть завершен.
Как следует из Преамбулы к Закону о безопасности ОПО предпринимательская деятельности по эксплуатации этих объектов осуществляется индивидуальными предпринимателями или организациями, которые согласно ст. 20 Трудового кодекса РФ (далее — ТК РФ) обладают правовым положением работодателя, т.е. лица, вступившего в трудовые отношения с работниками.
Следовательно, специфика правового регулирования трудовых и производных от них отношений в изучаемой сфере дает все основания для выделения такого элемента АТЗ ОПО как трудо-правовые мероприятия.
Обратим более подробное внимание на эти две группы отношений.
Трудовые отношения, будучи по своей природе отношениями частноправовыми, основаны на трудовом договоре и в большинстве своем регулируются локальными нормативными актами работодателя. В связи с этим обстоятельством остро стоит вопрос о трансформации публично-правовых «антитеррористических» норм в структуру вышеуказанных актов и условия трудовых договоров. Это обусловлено тем, что согласно предмету названного соглашения, трудовая функция работников (в отличие от служебного контракта военнослужащих) представляет собой исполнение ими трудовых, а не публично-правовых антитеррористических обязанностей. Решение этого вопроса видится в учете специфики метода «сочетание государственного и локального регулирования». В практике трудовых отношений это означает, что наряду с применением правовых норм, установленных государством, работодатель вправе разрабатывать и свои правила поведения, продиктованные его правовым положением
8 Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4194.
и особенностями правового режима осуществляемой им деятельности.
Юридическими обоснованиями сделанного вывода являются ст. 15 и ст. 22 ТК РФ. Согласно первой правовой норме, в обязанности работника входит исполнение своей трудовой функции при условии контроля и управления со стороны работодателя, учета интересов работодателя и соблюдения установленных им правил внутреннего трудового распорядка (далее — Правила). Сущность второй статьи заключается в предоставлении работодателю права принимать локальные нормативные акты, исполнение которых является обязанностью работника. Следовательно, работодатель с учетом своего правового положения и правового режима ОПО может в пределах своей компетенции установить «антитеррористические» нормы как в Правилах, так и в специализированных локальных актах. Например, организационные меры, связанные с порядком перемещения людей и транспорта на ОПО и (или) по его территории, действия по осмотру составных элементов объекта и другого имущества можно реализовать через разработку соответствующих инструкций (положений) о пропускном и (или) внутриобъектовом режимах. Мероприятия ПБ в контексте проведения учебно-тренировочных занятий, различного рода инструктажей, ограничению (запрету) доступа к управленческим производственным процессам можно реализовать путем разработки локальных актов в форме процедур, регламентов и др.
Среди других отношений трудового права необходимо выделить те отношения, которые складываются в процессе профессионального обучения работников с целью наделения их надлежащими знаниями, навыками и умениями. Правовой основой для упорядочивания этих отношений является ст. 9 Закона о безопасности ОПО, согласно которой работодателю необходимо укомплектовать штат работников объекта таким образом, чтобы они соответствовали профессиональным требованиям, прошли обучение и были аттестованы в области ПБ. Частноправовым регулятором этих отношений является договор оказания образовательных услуг.
В заключение проведенного исследования, можно сделать следующие выводы.
1. Несмотря на свою публично-правовую природу АТЗ ОПО обладает частноправовыми свойствами, учет и реализация которых позволяет физи-
ческим и юридическим лицам надлежащим образом осуществлять свое право на занятие предпринимательской деятельностью в изучаемой области на современном этапе развития гражданского оборота.
2. Частноправовые аспекты исследуемой проблемы основаны на совокупности составных элементов АТЗ ОПО как системе соответствующих мер и проявляются в:
1) наличии гражданской правоспособности предпринимателей;
2) правовом режиме ОПО как разновидности объектов гражданских прав;
3) правах и обязанностях указанных лиц;
4) правовых средствах (договоры и др.) и методах правового регулирования.
3. Эффективность правового регулирования исследуемых отношений базируется на сочетании публично- и частноправовых средств, при котором дисбаланс названных средств может привести к возникновению проблем в изучаемой области, а в отдельных случаях и к прекращению процесса осуществления гражданских прав в части осуществления предпринимательской деятельности по эксплуатации ОПО.
Литература
1. Попов Д.Г. Координация и надзор в сфере противодействия экстремизму и терроризму // Законность. 2016. № 4. С. 6-9.
2. Путин В.В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15 января 2020 г. // Российская газета. 2020, 16 янв.
3. Севостьянов В.В. Понятие и юридическая природа договора на обеспечение пропускного и внутриобъектового режимов опасного производственного объекта // Юрист. 2017. № 24. С. 28-32.
References
1. PopovD.G. Koordinatsiya i nadzor v sfere pro-tivodeystviya ekstremizmu i terrorizmu // Zakonnost'. 2016. № 4. S. 6-9.
2. Putin V.V. Poslaniye Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniyu ot 15 yanvarya 2020 g. // Rossiyskaya gazeta. 2020, 16 yanv.
3. Sevost'yanov V. V. Ponyatiye i yuridicheskaya pri-roda dogovora na obespecheniye propusknogo i vnut-riob"yektovogo rezhimov opasnogo proizvodstvennogo ob"yekta // Yurist. 2017. № 24. S. 28-32.
