CC BY
47
ТРУДОВОЕ ПРАВО И ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Частное в публичном, или Некоторые размышления о методологии научных исследований накопительного компонента пенсионной системы Российской Федерации в праве социального обеспечения
ВОРОНИН Юрий Викторович, руководитель центра правового обеспечения социально-экономических реформ Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения, руководитель научно-образовательного центра международного сотрудничества в сфере труда и социального обеспечения (ПроМОТ) Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина, кандидат экономических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
В статье исследуются правовые последствия имплементации в российское пенсионное законодательство правового субинститута пенсионных накоплений; рассматриваются возникшие в результате этого проблемы правового регулирования пенсионных отношений; вырабатываются возможные подходы к определению методологии научного изучения данного юридического феномена. Устанавливается наличие правовой несовместимости государственной пенсионной системы Российской Федерации и ее накопительного компонента; оценивается возможность полноценного функционирования и развития частноправового элемента внутри публично-правовой системы; выявляются внутренние коллизии и проблемы примененного при указанной имплементации правового регулирования. Вырабатываются методы дальнейших научных исследований правовой природы пенсионных накоплений и поиска их оптимального места в пенсионной модели государства. Обосновывается предложение о переформатировании правового субинститута пенсионных накоплений из обязательного пенсионного страхования в негосударственное пенсионное обеспечение.
Ключевые слова: правовое регулирование, пенсионные отношения, государственная пенсионная система, негосударственные пенсионные накопления, пенсионная система Российской Федерации, пенсионная реформа, существенный правовой конфликт.
Private in Public, or Some Reflections on the Research Methodology of the Pension System's Funded Part in the Russian Federation's
Social Security Law
Yu. V. VORONIN, head of the Center for legal support of social and economic reforms of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, candidate of economic sciences, honored lawyer of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: [email protected]
In the article the author analyzes several legal effects arising from incorporation of the private saving component into the national public mandatory pension system, identifies internal conflicts and problems applied in the implementation of regulation as a result of this incorporation, deals with the resulting problems of pension relations' regulation and formulates possible approaches to defining a methodology for further study of this legal phenomenon. The paper also establishes a legal repugnance between the substantial basement of the public pension system and the newly incorporated elements of the private saving is evaluated the possibility of incorporating of private
law elements into the public mandatory system, and examines covered internal conflicts and issues of applying specified regulation. After all some methods are developed for further researches of the pension savings' legal nature and to study its optimal localization in combined pension system of the Russian Federation. Finally, it justifies some proposal on reformatting the private savings component from statutory status into voluntary one.
Keywords: regulation, pension relations, public pension system, private pension savings, pension system of the Russian Federation, pension reform, substantial legal conflict.
DOI: 10.12737^^2019_3_7
Накопительный компонент пенсионной системы Российской Федерации, представляющий собой комплексное социально-правовое явление в нашей общественной жизни, не стал еще объектом серьезных научных исследований со стороны ученых-правоведов.
Разрабатывая методологию осуществления таких исследований, прежде всего необходимо определить отраслевую принадлежность этого правового субинститута. Решение данной методологической задачи осложнено тем, что накопительный компонент реализуется в двух организационно-правовых формах: обязательной и добровольной, каждая из которых имеет существенную специфику правового регулирования.
Регулирование пенсионной системы осуществляется различными правовыми нормами, которые в основном образуют предмет пенсионного права, являющегося подотраслью права социального обеспече-ния1. Вместе с тем в регулировании отдельных составных частей пенсионной системы можно встретить и правовые нормы, относящиеся к иным отраслям права: гражданскому, финансовому, административному и др.
Исходя из этого, заняться исследованием накопительного компонента предстоит в первую очередь специалистам в области права социального обеспечения. В то же время следует учитывать, что в структуру накопительного компонента включен, например, институт инвести-
1 См.: Аракчеев В. С. Пенсионное право России. СПб., 2003. С. 81.
рования пенсионных средств, изучение которого входит в предмет науки финансового права.
Наиболее сложная методологическая проблема, которую предстоит решить будущим исследователям, заключается в определении места, занимаемого накопительным компонентом в пенсионной системе, и роли, которую данный компонент выполняет в процессе функционирования этой системы.
Пенсионная система Российской Федерации состоит из двух частей: обязательного пенсионного страхования и государственного пенсионного обеспечения. Накопительный компонент (в его обязательной части), входящий в пенсионную систему, функционирует в рамках обязательного пенсионного страхования. Что касается добровольной части накопительного компонента, также входящего в пенсионную систему, то он функционирует в формате негосударственного пенсионного обеспечения, основанном на договорном регулировании, что относит его в основном к предмету ведения гражданского права.
Накопительный компонент пенсионной системы Российской Федерации (в его обязательной части) начал свое функционирование с 1 января 2002 г. Его основные отличительные правовые особенности заключаются в следующем:
1) накопительный (индивидуальный) компонент является не альтернативой, а дополнением к распределительному (солидарному) компоненту пенсионной системы (тариф страховых взносов на обязательное пенсионное страхование с 1 января 2012 г. составляет 22%, из них 16%
направляются на солидарный компонент и только 6% на накопительный компонент);
2) накопительный компонент в период с 1 января 2002 г. до 1 января 2014 г. (т. е. на протяжении 11 лет) имел принудительный (обязательный) характер для работников, родившихся начиная с 1 января 1967 г. и позднее (до 1 января 2005 г. обязательность накопительного компонента распространялась на работников из числа мужчин, родившихся начиная с 1 января 1953 г. и позднее, и женщин, родившихся начиная с 1 января 1957 г. и позднее);
3) накопительный компонент включен в государственную систему обязательного пенсионного страхования, функционирующую в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»;
4) страховщиками по накопительному компоненту могут быть по выбору застрахованного лица Пенсионный фонд Российской Федерации (далее — ПФР) или негосударственный пенсионный фонд (далее — НПФ);
5) застрахованное лицо имеет право выбора варианта инвестирования формирующихся в его пользу средств пенсионных накоплений (через государственную управляющую компанию, имеющую расширенный инвестиционный портфель и инвестиционный портфель государственных ценных бумаг, через частную управляющую компанию либо через НПФ).
Накопительный компонент был имплементирован в сложившуюся и устоявшуюся в течение нескольких последних десятилетий структуру государственной пенсионной системы Российской Федерации эмпирически, без четкого продуманного плана, без ясного понимания роли, которую он должен исполнять, и места, которое он должен занять внутри этой системы.
Исследуя правовую конструкцию, которая была избрана разработчи-
ками накопительного компонента, целесообразно обратить внимание на ряд основополагающих идей, которые в основном определили правовой облик этого компонента российской пенсионной системы.
Накопительный компонент изначально имел принудительный (обязательный) характер. Такая идеология формирования работниками своих пенсионных накоплений базируется на социальной теории «подталкивания» человека к «правильному» решению (правильному с точки зрения государства), которое он сам якобы не в состоянии принять в силу присущих природе человека естественных ограничений (лень, инертность, нерешительность, нежелание воспринимать непопулярные меры, отсутствие стремления к глубокому изучению проблемы и т. д.)2.
При этом в России был применен наиболее жесткий вариант принуждения. Работники, подпадающие в силу своего возраста под сферу действия накопительного компонента, не только должны были формировать личные пенсионные накопления автоматически (по умолчанию), но даже не могли путем активных действий выйти из этой пенсионной схемы. То есть формирование пенсионных накоплений осуществлялось работодателями в пользу их работников в силу закона, помимо воли и желания самих работников, несмотря на то что инвестирование этих накоплений на финансовом рынке по определению носило рисковый характер3.
2 См.: Thaler R., Sunstein C. Nudge: Improving Decisions about Health, Wealth, and Happiness. Yale University, 2008.
3 На рисковый характер пенсионных накоплений указывают П. Орцаг и Д. Стиглиц, которые пишут: «Мы можем агитировать людей делать больше сбережений, подвергая их деньги риску. Однако это не улучшит их благосостояние. Например, люди, склонные рисковать, могут выиграть, откладывая больше средств. Однако они могут и проиг-
В силу данного обстоятельства многие специалисты в области права социального обеспечения расценили примененное правовое решение как нарушающее конституционные права граждан4.
Суть правовых претензий, предъявляемых к принудительному характеру накопительного компонента, можно в обобщенном виде свести к следующему. Ограничение прав граждан (в данном случае права распоряжением, на какие цели должны направляться уплачиваемые в их пользу страховые взносы — в солидарный или в накопительный компоненты пенсионной системы) может допускаться государством только в общественных интересах, т. е. для обеспечения прав всех членов общества, что полностью корреспондируется с положениями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которым права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Иначе говоря, направление страховых взносов, уплачиваемых работодателем в пользу конкретного гражданина, не на его пенсионное обеспечение, а на выплату пенсий другим лицам, которые уже реализовали свое право на получение пенсии (без его на то согласия), соответ-
рать. Даже будущие поколения, получавшие большую зарплату, благодаря буму на фондовом рынке, со временем могут проиграть» (Пересмотр пенсионной реформы: десять мифов о системе социального обеспечения // Доклад, представленный на конференции Всемирного банка «Новые идеи о социальном обеспечении по старости», 14— 15 сентября 1999 г.).
4 См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России. 4-е изд. М., 2005. С. 220—226.
ствует Конституции РФ, поскольку происходит перераспределение этих взносов в интересах других лиц. А принудительная капитализация и последующее инвестирование страховых взносов, уплачиваемых работодателем в пользу конкретного гражданина (без его на то согласия), нарушает Основной закон Российского государства, поскольку без конституционно значимых оснований ограничивает право гражданина на распоряжение предназначаемыми для него средствами (хочу — накапливаю взносы, хочу — направляю их в солидарный компонент).
Концептуальный спор между сторонниками и противниками принудительного пенсионного накопления до настоящего времени не нашел надлежащего разрешения на уровне Конституционного Суда РФ по причине отсутствия соответствующих жалоб со стороны граждан. Отсутствие таких жалоб в настоящее время легко объяснить «молодостью» накопительного компонента пенсионной системы, который еще не вступил в стадию активных выплат накопительных пенсий.
Конституционный Суд РФ только косвенным образом коснулся данной темы, рассматривая жалобу на другой предмет — об исключении с 1 января 2005 г. из сферы действия обязательного накопительного компонента работников из числа мужчин, родившихся начиная с 1 января 1953 г. и позднее, и женщин, родившихся начиная с 1 января 1957 г. и позднее. В мотивировочной части постановления от 25 декабря 2007 г. № 14-П Конституционный Суд РФ:
охарактеризовал обязательный накопительный компонент пенсионной системы как частный, по сути, институт в общественной системе обязательного пенсионного страхования;
отметил, что обязательный накопительный компонент является обременением для системы обязательного пенсионного страхования;
указал, что федеральный законодатель в любой момент времени вправе вывести обязательный накопительный компонент из системы обязательного пенсионного страхования, а также пересмотреть нормативы распределения страховых взносов, с тем чтобы вся сумма страховых взносов направлялась на финансирование исключительно страховой части трудовых пенсий, и применить их либо ко всем, либо к отдельным категориям застрахованных лиц, тем самым отдав предпочтение или принципу единства, или принципу дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере обязательного пенсионного страхования5.
В отсутствие решения КС РФ на предмет соответствия Конституции РФ принудительного порядка формирования пенсионных накоплений граждан особый интерес для исследователей представляет постановление Конституционного суда Республики Армения (далее — КС РА) от 2 апреля 2014 г. № ПКС-1142 по аналогичному вопросу. Это единственный прецедент на постсоветском пространстве, когда закон о принудительном пенсионном накоплении был подвергнут конституционно-правовому аудиту.
Ключевое место в постановлении КС РА занимает ответ на вопрос: конституционно ли ограничивать права человека в его же собственных интересах?
Следует отметить, что в пенсионных системах России и Армении есть определенные различия. В России страховые взносы, включая и накопительную часть взноса, платит исключительно работодатель
5 Это, собственно, и было осуществлено в форме так называемой заморозки пенсионных накоплений — с 1 января 2014 г. и по настоящее время накопительная часть страхового тарифа обнуляется, а вся величина тарифа направляется на финансирование выплаты страховых пенсий, ранее именовавшихся законодателем трудовыми пенсиями.
(по правовой форме это отчуждение частной собственности работодателя в государственную собственность), а в Армении накопительный взнос удерживается работодателем непосредственно из заработка работника (по правовой форме это отчуждение частной собственности работника в государственную собственность, которая, переходя в НПФ, опять трансформируется в частную собственность работника).
Однако указанное отличие носит характер формального, а не сущностного расхождения. В России страховые взносы, переходя из собственности работодателя в собственность государства, образуют при этом конкретные пенсионные права в отношении работника (застрахованного лица), который в данном случае становится выгодоприобретателем и имеет право оказывать влияние на процесс дальнейшей «судьбы» своих пенсионных прав.
Конституционный Суд РФ в определении от 11 мая 2006 г. № 187-О высказал следующую правовую позицию: «Как вытекает из правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 23 декабря 1999 г. № 18-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о тарифах страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, равные обязанности граждан в несении бремени по формированию бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (независимо от субъекта, производящего в соответствии с законом уплату страховых платежей) предполагают и равные права на получение соответствующего страхового обеспечения с учетом уплаченных сумм страховых взносов».
В данной правовой позиции КС РФ в контексте сопоставления законодательных норм России и Армении о порядке уплаты страховых взносов принципиально важно следующее.
Во-первых, для формирования пенсионных прав граждан не имеет принципиального значения субъект, производящий в соответствии с законом уплату страховых платежей в пользу застрахованного лица (работодатель, работник или оба этих субъекта солидарно).
Во-вторых, граждане, несмотря на то что они непосредственным образом не уплачивают за себя страховые взносы, несут равные обязанности в отношении бремени по формированию бюджета ПФР. Иначе говоря, Конституционный Суд РФ считает, что не важно, кто формально платит страховой взнос, а важно, чья это фактическая обязанность (совместно — работодателя и работника), а также у кого и какие права эта фактическая обязанность порождает.
В этом конституционно-правовом понимании обязательного пенсионного страхования не существует принципиальной разницы между российской и армянской накопительными пенсионными системами. И у нас, и в Армении проблема принуждения сводится к тому, что частная собственность (не принципиально чья — работодателя или работника), формирующая пенсионные права работника, принудительным образом отчуждается государством не в общественных целях, а исключительно в частных интересах самого же работника, чьи пенсионные права затрагивает данное государственное принуждение.
Конституционный суд Республики Армения посчитал, что такое государственное принуждение, не имеющее общественного оправдания, противоречит основным правам граждан, гарантированным в Конституции Республики Армения. Именно поэтому постановление этого Суда актуально для нашей страны.
КС РА подробным образом рассмотрел доводы республиканского правительства, которое пыталось доказать Суду, что если не застав-
лять людей копить, то им тогда не будет обеспечена достойная старость. Аргумент аналогичного характера обычно приводят и у нас, находя в нем общественный интерес. Однако КС РА не признал его состоятельность. Суд посчитал, что согласно Конституции государство вправе ограничить права гражданина, если это вызвано потребностью охраны окружающей среды, прав и законных интересов других лиц, сообщества и государства (т. е. перечисленные цели и составляют «общественные ценности» или «общественные интересы»).
Ограничивать права индивида в целях защиты его же собственных прав и интересов нельзя. Индивид должен самостоятельно решать вопросы реализации своих личных прав, в том числе пенсионных. Только он имеет это конституционное право. Тем самым обеспечивается разумный баланс между частным, индивидуальным правом человека и общественными интересами. Воля человека (свободное усмотрение) — обязательная предпосылка реализации его прав (автономность и самостоятельность воли).
Конституционный суд Республики Армения в контексте рассматриваемой проблемы называет это «разумным соотношением (балансом) между текущим и будущим жизнеобеспечением личности». Таким образом, в принудительном индивидуальном накоплении средств на старость, ограничивающем самостоятельность граждан в распоряжении своими правами, КС РА не усмотрел общественной необходимости, оправдывающей подобное ограничение.
Общественная необходимость — это всегда затрагивание интересов других лиц. Конституционный Суд Республики Армения посчитал, что подобным принуждением нарушается самостоятельность (автономность) воли человека по определению соотношения его текущего и будущего жизнеобеспечения. Иными
словами, когда государство ограничивает права индивида якобы в интересах этого индивида (а не других лиц), то это — нарушение права автономности его воли. Современное государство не вправе распоряжаться правами человека без общественной необходимости и решать за этого человека, что для него (а не для общества) лучше, а что — хуже.
Для Российской Федерации данный вывод еще более актуален, поскольку накопительная пенсия в нашей пенсионной системе не является единственным источником средств к существованию. Гражданин во всех случаях имеет право на социальную пенсию, а работающий гражданин, выработавший определенный стаж, имеет право на фиксированную пенсионную выплату и страховую пенсию. Поэтому россияне тем более вправе сами решать, что для них является достаточным обеспечением в старости (т. е. хватит им социальной или страховой пенсии либо нет, и надо ли еще копить себе на старость).
В отсутствие решения Конституционного Суда РФ по вопросу соответствия Конституции России принудительного характера накопительного компонента пенсионной системы очень важное значение приобретает выработка консолидированной позиции научного сообщества по данной проблеме.
Сомнительным с правовой точки зрения является не только принудительный характер накопительного компонента, но также и то, что этот компонент (в его обязательной части), являясь по своей юридической природе субинститутом частного права, находится внутри публично-правовой системы обязательного пенсионного страхования и вынужден функционировать по правовым принципам и нормам этой системы. На указанное противоречие обратил внимание и КС РФ в постановлении от 25 декабря 2007 г. № 14-П.
Общественные отношения, складывающиеся по поводу формиро-
вания и инвестирования пенсионных накоплений граждан, было бы более органично для правовой природы этих отношений регулировать нормами гражданского права, а не права социального обеспечения, однако включение принудительного накопительного компонента в систему обязательного пенсионного страхования исключило такую возможность.
Причины выбора законодателем такой правовой конструкции («частное в публичном») заключаются в том, чтобы обеспечить меры государственного принуждения работников к участию в процессе формирования их пенсионных накоплений. С 2002 г. Федеральная налоговая служба, а с 2010 г. ПФР фактически осуществляют сбор страховых взносов, подлежащих при определенных условиях передаче в негосударственные пенсионные фонды6. Это беспрецедентный случай, когда государство собирает платежи для частных структур, причем бесплатно для них. Такого положения дел нет даже в обязательных видах коммерческого страхования, например в ОСАГО, где нет администрирования сбора страховых взносов, а действует принцип: «нет взносов — нет обязательств».
В результате применения столь спорного решения принудительный накопительный компонент не только оказался «инородным телом» внутри системы обязательного пенсионного страхования, но и, находясь там, создал ряд фундаментальных правовых коллизий, которые в итоге не позволили ему получить нормальное становление и развитие.
К наличию данной проблемы еще в 2002 г. привлек внимание В. В. Путин в выступлении на Втором ежегодном российском пенсионном форуме: «Считаю, что настало время подумать, насколько оптимально встроен в систему обязательного
6 С 2018 г. эта функция вновь передана ФНС.
пенсионного страхования накопительный компонент. Дать четкий ответ на вопросы, что препятствует эффективному инвестированию пенсионных средств и в чем причина недостаточного развития негосударственных пенсионных фондов»7.
С сожалением можно лишь констатировать, что проблема определения оптимальной конструкции российской пенсионной системы не решена до сих пор ни в науке, ни на практике.
Прежде всего коллизия между публичной правовой формой и частной правовой сущностью субинститута пенсионных накоплений выражается в формальной (номинальной) роли договора об обязательном пенсионном страховании, заключаемого между застрахованным лицом и НПФ8. Поскольку накопительная пенсия регулируется исключительно нормами Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 424-ФЗ «О накопительной пенсии», а до его вступления в силу, когда накопительная пенсия существовала в качестве накопительной части трудовой пенсии, столь же исключительно регулировалась нормами Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях Российской Федерации», данный договор не может содержать каких-либо отличий по условиям и нормам назначения и выплаты накопительной пенсии разным физическим лицам.
В практическом плане это означает, что договор об обязательном пенсионном страховании не обладает никаким содержательным характером, поскольку не привносит в правовое регулирование пенсионных накоплений ни малейших дис-
7 Реализация нового пенсионного законодательства и актуальные проблемы пенсионной системы: сб. матер. М., 2010. С. 10.
8 Подробнее см.: Проблемы общей части права социального обеспечения: моногра-
фия / под ред. Э. Г. Тучковой. М., 2017. Гл. 6, параграф 6.2 (автор — Ю. В. Воронин).
позитивных элементов, присущих договору. Иначе говоря, в отличие от гражданско-правовых отношений в отношениях по формированию и использованию пенсионных накоплений, осуществляемых в рамках пенсионных правоотношений, их стороны не имеют даже теоретической возможности договориться между собой о чем-либо ином, что не было бы прямо предусмотрено императивными нормами пенсионного законодательства.
Диспозитивная сущность договора обязательного пенсионного страхования в системе императивного регулирования отношений по формированию и использованию пенсионных накоплений никак не проявляет себя и, в принципе, не сможет проявить до тех пор, пока эти накопления будут формироваться и использоваться работниками через правовой механизм обязательного пенсионного страхования, а не путем установления гражданину полноценной выплаты по договору с НПФ в рамках страхования жизни (гражданско-правовое страхование дожития до определенного возраста) или негосударственного пенсионного обеспечения9.
Только при таком варианте развития правового регулирования пенсионных накоплений возникнет нормальная, добросовестная и заинтересованная конкуренция среди НПФ за клиента посредством предложения ему различных условий заключения договора, разных пенсионных продуктов. Для этой цели проще всего было бы использовать применяемый в настоящее время
9 Не случайно до настоящего времени специалистам не удалось однозначно определить правовой статус договора об обязательном пенсионном страховании (см.: Комментарий к законодательству Российской Федерации о пенсионных накоплениях / отв. ред. Ю. В. Воронин. М., 2015. С. 270—272 (комментарий к п. 1 ст. 363 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах». Автор — Ю. В. Воронин).
гражданско-правовой договор негосударственного пенсионного обеспечения, заключаемый между любым физическим лицом и НПФ10.
В качестве еще одной правовой коллизии, наглядно иллюстрирующей наличие неразрешимого противоречия между формой (выполняемой ролью, занимаемым местом в пенсионной системе) и содержанием накопительного компонента, можно привести правовые нормы, регулирующие определение срока (периода), на который застрахованному лицу устанавливается накопительная пенсия в рамках обязательного пенсионного страхования, а также тесно связанный с этими нормами правовой институт правопреемства в составе правового субинститута пенсионных накоплений.
Принципиальной особенностью пенсии, сущностно отличающей этот вид социальных выплат от всех других, является ее регулярный характер, означающий, что пенсия устанавливается на весь период нетрудоспособности гражданина. На это прямо указывают положения ст. 28, 30, 56, 58, 62 и 64 Конвенции МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» 1952 г.: пенсия должна предоставляться в виде периодической выплаты в течение всей продолжительности покрываемого риска (старость, инвалидность потеря кормильца).
В связи с тем что в Российской Федерации пенсионные накопления граждан формируются и используются в системе обязательного пенсионного страхования, а накопительная выплата изначально являлась частью трудовой пенсии11, пре-
10 См.: Реализация нового пенсионного законодательства и актуальные проблемы пенсионной системы. С. 50.
11 Переименование с 1 января 2015 г. накопительной части трудовой пенсии в накопительную пенсию, как и переименование трудовой пенсии в страховую пенсию, ничего не изменило в их правовой природе (см.: Воронин Ю. В. Конституционно-право-
доставляемой в качестве страхового обеспечения лицам, застрахованным в этой системе, не могло быть никакого иного решения, кроме как законодательного установления этой выплаты застрахованному лицу, достигшему пенсионного возраста, бессрочно (пожизненно). В любом ином случае не было бы необходимых правовых оснований для статуиро-вания выплаты из средств пенсионных накоплений в качестве пенсии.
Одновременно с установлением пожизненного периода выплаты накопительной пенсии, независимо от фактической продолжительности жизни конкретного застрахованного лица и исчерпания средств пенсионных накоплений, учтенных на его индивидуальном лицевом счете, законодатель в целях формирования привлекательного для населения имиджа принудительного накопительного компонента пенсионной системы ввел в структуру пенсионного законодательства совершенно чужеродный ему правовой институт правопреемства, который в обыденном смысле воспринимается людьми как возможность наследования не полученных застрахованным лицом в связи с его смертью средств пенсионных накоплений, несмотря на то что в юридическом смысле пенсионное правопреемство совершенно не тождественно гражданско-правовому наследованию.
Более того, частноправовой институт наследования не может в принципе существовать в публично-правовой системе пенсионного права и никогда там исторически не применялся. Обусловлено это тем, что наследованию подлежит имущество, включая денежные средства, принадлежащее конкретному физиче-
вые риски нового пенсионного законодательства // Научные новации трудового права и права социального обеспечения: сб. матер. участников секции трудового права и права социального обеспечения Московского юридического форума / отв. ред. К. Д. Крылов, Э. Г. Тучкова, О. А. Шевченко. М., 2014. С. 299).
скому лицу, т. е. находящееся в его собственности. В то же время право собственности не применимо к суммам пенсий,которые в соответствии с пенсионным законодательством не были еще начислены и выплачены (и не могли быть в принципе начислены и выплачены) пенсионеру. Невозможно обладать правом собственности на то, что еще не перешло в собственность конкретного субъекта правоотношений.
Пенсии различных типов и видов выплачиваются за счет средств государственной системы обязательного пенсионного страхования либо за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, т. е. пенсионные средства находятся в собственности государства.
В момент выплаты за счет этих средств пенсии, установленной конкретному физическому лицу (пенсионеру), происходит переход права собственности на часть находящихся в собственности государства пенсионных средств, равную месячному размеру выплачиваемой этому лицу пенсии, от государства к данному лицу, после чего это лицо вступает в права частной собственности в отношении конкретной денежной суммы полученной им пенсии, которая с этого момента уже может входить в его наследственное имущество.
Что касается оставшейся части пенсионных средств, то она продолжает находиться в собственности государства до момента производства выплаты пенсионеру очередных ежемесячных сумм установленной ему пенсии.
Следовательно, в состав наследственного имущества пенсионера невыплаченные ему суммы пенсии входить не могут. Выплата пенсии прекращается со смертью пенсионера. Оставшаяся часть пенсионных средств, которая не была выплачена пенсионеру в виде пенсии, остается в собственности государства и используется для выплаты пенсий другим пенсионерам.
В принципе, пенсионные средства, перманентно образующиеся из поступающих налогов или из страховых взносов, вообще невозможно персонифицировать применительно к конкретному пенсионеру. Индивидуальному учету подлежат не денежные средства, а пенсионные права. Пенсионные права действительно персональны (индивидуальны), а пенсионные средства имеют солидарный (общий) характер и используются государством для обеспечения выплаты пенсий не какому-то конкретному лицу, а всему контингенту пенсионеров. Таким образом, публичные пенсионные обязательства длящегося характера перед пенсионером невозможно рассматривать с позиции его права собственности на имущество (пенсионные средства), находящееся до момента реализации соответствующих обязательств в государственной собственности.
Принципиально важно, что в соответствии с российским пенсионным законодательством любая пенсия (по государственному пенсионному обеспечению, страховая, накопительная, социальная) выплачивается гражданину в виде ежемесячной денежной суммы, поэтому пенсию невозможно получить всю сразу, например, в виде единовременной суммы. В силу этого пенсионер не может изначально обладать правом собственности на всю пенсию (до тех пор, пока он ее фактически не получил), что исключало бы возможность последующего изменения ее размера.
Изложенный подход полностью корреспондирует с положениями ст. 1112 ГК РФ, согласно которым в состав наследства входят принадлежащие наследодателю на день открытия наследства вещи, иное имущество, в том числе имущественные права и обязанности. Не входят в состав наследства права и обязанности, неразрывно связанные с личностью (персоной) наследодателя. Пенсионные права всегда носят ис-
ключительно персональный характер (конкретный работник страхуется от риска утраты его заработка при наступлении у него состояния нетрудоспособности), поэтому их переход к другим лицам невозможен.
Что касается членов семьи застрахованного лица, находящихся на его иждивении, то у них существует собственный риск утраты в случае смерти их кормильца той части его трудового дохода, которую он выделял на их содержание. Страхуясь в государственной системе обязательного пенсионного страхования, работник не только защищает себя от риска утраты собственного дохода при наступлении у него состояния нетрудоспособности по причине старости и инвалидности, но и одновременно защищает (страхует) членов своей семьи, находящихся на его иждивении, от риска утраты ими части его дохода.
Таким образом, страхование на случай потери кормильца фактически заменяет инструментами публичного права членам семьи умершего работника отсутствие в пенсионном законодательстве частноправового института наследования пенсии. Членам семьи не переходит полагавшаяся их умершему кормильцу собственная пенсия, потому что право на эту пенсию было его личным (персональным, индивидуальным), однако устанавливается полагающаяся именно им пенсия, основанная на их персональном статусе как членов семьи умершего кормильца, который был застрахован и на этот случай тоже. Иными словами, право на пенсию по случаю потери кормильца возникает в силу уплаты за работника (он же кормилец своих иждивенцев) страховых взносов.
Имеется три принципиальных правовых отличия правопреемства в пенсионном праве от наследования в гражданском праве.
Во-первых, как уже ранее отмечалось, наследование осуществляется в отношении имущества умер-
шего лица, принадлежащего ему к моменту смерти на основании его права собственности, а правопреемство допускается в отношении денежных средств пенсионных накоплений, которые к моменту смерти застрахованного лица еще не перешли в его частную собственность, а находятся в федеральной государственной собственности либо в собственности конкретного НПФ, с которым у умершего застрахованного лица был заключен договор обязательного пенсионного страхования. Таким образом, правопреемники «наследуют» не имущество умершего застрахованного лица, а ограниченную искусственными рамками часть федеральной государственной собственности, что абсолютно беспрецедентно не только для пенсионного права, где никогда не существовало института наследования, но и для гражданского права, где можно наследовать только то имущество, которое реально принадлежало наследодателю.
Во-вторых, поскольку правопреемство осуществляется в отношении средств пенсионных накоплений, находящихся в федеральной государственной собственности (в связи со смертью застрахованного лица эти средства уже никогда не смогут перейти в его частную собственность), то в отличие от гражданско-правового наследования оно имеет искусственно ограниченный государством характер. К правопреемникам умершего застрахованного лица переходят суммы пенсионных накоплений, учтенных на его индивидуальном лицевом счете в ПФР или в НПФ, только в том случае, если его смерть наступила до момента назначения ему накопительной пенсии. При этом не имеет никакого значения, получал ли он назначенную ему пенсию, а также то, что он умер до исчерпания средств пенсионных накоплений на его счете.
В-третьих, и при наследовании, и при правопреемстве существует два порядка получения «наследства» —
по закону и по завещанию. Если «завещательный» порядок имеет в обоих случаях схожий характер, то «законный» порядок при наследовании и при правопреемстве существенно различается по количеству очередей родственников, призываемых к наследованию (правопреемству).
Если бы принудительный накопительный компонент не был бы искусственным образом вопреки его частноправовой природе имплементиро-ван в публично-правовую систему обязательного пенсионного страхования, приведенные выше коллизии не возникли бы. Представим вариант, при котором накопительный компонент целиком функционировал бы через гражданско-правовой механизм негосударственного пенсионного обеспечения, который аналогичен страхованию дожития до определенного возраста. Тогда накопительная выплата устанавливалась бы не пожизненно, а до исчерпания средств на индивидуальном лицевом счете гражданина, а оставшиеся неполученные им средства в связи со смертью вошли бы в состав его наследственного имущества на общих основаниях.
В отличие от той части страхового взноса, которая направляется
на солидарное финансирование выплаты всему контингенту пенсионеров страховых пенсий, другая часть страхового взноса, предназначенная для формирования индивидуальных пенсионных накоплений застрахованного лица, несмотря на отсутствие у него права собственности на эти средства, персонифицируется и, в принципе, могла бы быть выплачена наследникам этого лица по правилам наследования, но в том случае, если бы формирование и использование пенсионных накоплений регулировались гражданским, а не пенсионным законодательством. Таким образом, правовая форма функционирования обязательного накопительного компонента российской пенсионной системы вновь вступила в очевидное противоречие с его социально-экономическим содержанием.
В заключение отметим, что нами были приведены лишь некоторые правовые проблемы и законодательные коллизии, требующие проведения серьезных научных исследований в целях осмысления и совершенствования такого социально-правового феномена, как накопительный компонент российской пенсионной системы.
Библиографический список
Thaler R., Sunstein C. Nudge: Improving Decisions about Health, Wealth, and Happiness. Yale University, 2008.
Аракчеев В. С. Пенсионное право России. СПб., 2003.
Воронин Ю. В. Конституционно-правовые риски нового пенсионного законодательства // Научные новации трудового права и права социального обеспечения: сб. матер. участников секции трудового права и права социального обеспечения Московского юридического форума / отв. ред. К. Д. Крылов, Э. Г. Тучкова, О. А. Шевченко. М., 2014.
Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России. 4-е изд. М., 2005.
Комментарий к законодательству Российской Федерации о пенсионных накоплениях / отв. ред. Ю. В. Воронин. М., 2015.
Проблемы общей части права социального обеспечения: монография / под ред. Э. Г. Тучковой. М., 2017.
Реализация нового пенсионного законодательства и актуальные проблемы пенсионной системы: сб. матер. М., 2010.
References
Arakcheev V. S. Pensionnoe pravo Rossii. St. Petersburg, 2003.
Kommentariy k zakonodatelstvu Rossiyskoy Federatsii o pensionnykh nakopleniyakh. Ed. by Yu. V. Voronin. Moscow, 2015.
Problemy obshchey chasti prava sotsialnogo obespecheniya: monografiya. Ed. by E. G. Tuchkova. Moscow, 2017.
Realizatsiya novogo pensionnogo zakonodatelstva i aktualnye problemy pensionnoy sistemy. Moscow, 2010.
Thaler R., Sunstein pp. Nudge: Improving Decisions about Health, Wealth, and Happiness. Yale University, 2008.
Voronin Yu. V. Konstitutsionno-pravovye riski novogo pensionnogo zakonodatelstva. Nauchnye novatsii trudovogo prava i prava sotsialnogo obespecheniya: sbornik materialov uchastnikov sektsii trudovogo prava i prava sotsialnogo obespecheniya Moskovskogo yuridicheskogo foruma. Ed. by K. D. Krylov, E. G. Tuchkova, O. A. Shevchenko. Moscow, 2014.
Zakharov M. L., Tuchkova E. G. Pravo sotsialnogo obespecheniya Rossii. 4th ed. Moscow, 2005.
