БЮРОКРАТИЯ КАК ФОРМА СДЕРЖИВАНИЯ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ТЕНДЕНЦИЙ В ОБЩЕСТВЕ Текст научной статьи по специальности «Философия, этика, религиоведение»

СОМОВА Инна Юрьевна,

кандидат исторических наук, доцент Дирекции инновационных образовательных программ

и технологий обучения ИМЦ e-mail: Innaaleftina@mail.ru

22.00.05 — политическая социология

БЮРОКРАТИЯ КАК ФОРМА СДЕРЖИВАНИЯ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ТЕНДЕНЦИЙ В ОБЩЕСТВЕ...

Конкретное предложение

Я,

как известно, не делопроизводитель.

Поэт.

Канцелярских способностей у меня нет.

Но, по-моему, надо

без всякой хитрости взять за трубу канцелярию и вытрясти.

Потом

над вытряхнутыми посидеть в тиши, выбрать одного и велеть: «Пиши!»

Только попросить его: «Ради бога,

пиши, товарищ, не очень много!..»

В. Маяковский

Аннотация. Рассматривается феномен бюрократии и бюрократизма. Утверждается, что бюрократическое управление является обязательным инструментом демократического правления, что само явление «бюрократия» закономерно в обществе, где существует централизация власти. Основным негативным фактором, делающим бюрократическую систему сложной, неповоротливой, пронизанной коррупцией, является человеческий фактор. Резюмируется, что в условиях демократии бюрократическое управление означает управление в строгом соответствии с законом и бюджетом.

Ключевые слова: бюрократизм, демократическое правление, государственный аппарат.

SOMOVA Inna Yur'evna,

candidate of historical Sciences, associate Professor Institute

of World Civilizations

BUREAUCRACY AS A FORM OF CONTAINMENT OF DEMOCRATIC TENDENCIES IN SOCIETY

Summary. Discusses the phenomenon of bureaucracy. It is argued that bureaucratic management is an indispensable tool of democratic governance that the phenomenon of «bureaucracy» is natural in a society where there is a centralization of power. The main negative factor, making the bureaucratic system is complex, unwieldy, riddled with corruption, is the human factor. It is presumed that in a democracy, bureaucratic management means management in strict accordance with the law and the budget.

Keywords: bureaucracy, democratic government, state apparatus.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2017

УДК - 316 ББК - 60

«...Я волком бы выгрыз бюрократизм...»

В.Маяковский

Почти у всех термин «бюрократия» вызывает негативную реакцию, так как периодически приходится сталкиваться с такими явлениями, как канцелярская волокита; ожидание в многочасовых очередях с целью получения необходимой формы и справки; безрезультатные попытки добиться решения какого-либо вопроса от органов власти и управления; обилие бумажной работы, заменяющей реальные, необходимые действия по улучшению условий жизни общества. Большинство населения считает, что демократическое правление является наилучшей системой правления, а бюрократическое управление — одним из самых больших зол на земле. Утверждение, что бюрократическое управление является обязательным инструментом демократического правления, для многих звучит парадоксально. Однако само явление «бюрократия» не является чем-то негативным, скорее, оно закономерно в обществе, где существует централизация власти. Один мой знакомый рассказывал, что как-то к нему приехал товарищ из другого города и со словами «обращаюсь к тебе как к бюрократу с большой буквы Б» попросил помочь сформулировать распорядительный документ. Иными словами, без профессиональных бюрократов в стране не обойтись.

По определению «бюрократия» (от франц. «bureau» - канцелярия, и греч. «кратос» — власть) — это система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. Она возникает в любых странах, где все управление сосредоточено в руках органов центральной правительственной власти.

Появление термина «бюрократия» связывают с именем французского экономиста Винсента де Гурнэ, который ввел его в 1745 г. для обозначения исполнительной власти. В научный оборот этот термин вошел благодаря немецкому социологу, экономисту, историку Максу Веберу (1864 — 1920), автору наиболее полного и всесто-

роннего социологического исследования феномена бюрократии.

Вебер предложил следующие принципы бюрократической концепции организационной структуры:

• иерархическое построение организации;

• иерархия приказа, построенная на легальной власти;

• подчинение нижестоящего работника вышестоящему и ответственность не только за свои действия, но и за действия подчиненных;

• специализация и разделение труда по функциям;

• четкая система процедур и правил, обеспечивающая единообразие выполнения производственных процессов;

• система продвижения и пребывания в должности, основанная на умениях и опыте и измеряемая стандартами;

• ориентация системы коммуникаций как в организации, так и вне на написанные правила.

Термин «бюрократия» Вебер использовал для обозначения рациональной организации, предписания и правила которой создают фундамент эффективной работы и позволяют бороться с фаворитизмом. Бюрократия рассматривалась им как некий идеальный образ, наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами.

По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость распределения ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации.

Бюрократию как рациональную машину управления характеризует:

• жесткая ответственность за каждый участок работы:

• координация во имя достижения организационных целей;

• оптимальное действие безличных правил;

• четкая иерархическая зависимость.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2017

Однако позже Вебер стал различать бюрократию в позитивном смысле (западная рациональная система управления) и в негативном смысле (восточная иррациональная система управления), понимая под восточной иррациональной системой управления такую, в которой инструкции, приказы, задания и прочие формальные атрибуты власти становятся самоцелью.

«Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Сейчас понятие «бюрократия» используют гораздо шире — при описании способа управления любой крупной фирмы или корпорации, в которых существует большой и разветвленный штат управляющих менеджеров. В связи с этим возникли такие понятия, как «корпоративная бюрократия», «церковная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и другие.

Усложнение общества, процессов его управления, развитие экономики приводят к еще большему усилению влияния бюрократической системы. Чем больше структура, которой требуется управлять, тем больше требуется штат управленцев и количество правил, согласно которым она работает. К тому же основным негативным фактором, делающим бюрократическую систему сложной, неповоротливой, пронизанной коррупцией, является, как всегда, человеческий фактор.

Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления. Чиновники (они же бюрократы) составляют государственный аппарат, и без них ни одна страна существовать не может. В России формирование централизованного государственного аппарата принято относить ко времени правления Ивана III. Первоначально чиновники (дьяки) выполняли сугубо канцелярскую работу, и никакой серьезной роли в принятии тех или иных решений не играли. Однако со временем они стали играть более серьезную роль в жизни страны, причем термин «бюрократ» в народе стал использоваться в большей степени в негативном смысле.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2017

Утверждается, что бюрократия несовместима с демократическим правлением и институтами. Определение демократического правления таково: это система правления, при которой управляемые имеют право регулировать прямо, через плебисцит, или косвенно, через выборы, осуществление законодательной и исполнительной власти и подбор высших должностных лиц. Двумя основными опорами демократического правления являются главенство закона и бюджет. Главенство закона означает, что ни судья, ни какое-либо должностное лицо не имеют права вмешиваться в дела и обстоятельства жизни частного гражданина, если только действующий закон не требует от них этого или не дает им на это полномочий. Nulla poena sine lege -«никаких наказаний, кроме санкционированных законом». Судьи являются доверенными лицами верховного правителя -народа; в таком качестве они обладают верховной властью и ответственны перед избирателями. Если избиратели не одобряют методы, применяемые их представителями, они на следующих выборах изберут других людей, лучше знающих, как приспособить свои действия к воле большинства.

Аналогичным образом обстоят дела и с исполнительной властью. Здесь также существует только одна альтернатива - или деспотическое правление своевольных чиновников, попирающих законы, или правление народа, осуществляемое посредством соблюдения законов. Народ - это собирательное, обобщенное и тем самым уже абстрактное понятие; он состоит из множества конкретных людей, когда-то живших, если подходить к нему с историческими мерками, и ныне живущих, составляющих современное поколение. Думается, что народ представляет собой (в политическом отношении) не только определенную совокупность людей, объединенных по многим основаниям и проживающих на одной территории в настоящее время, но и историческую данность, сформированную и существующую по сложному природному и социальному генетическому коду.

«Бюрократизм» является следствием неэффективной работы бюрократической системы и приводит к чрезмерному усложнению канцелярских процедур и большим затратам времени. Причины такого явления могут быть как объективными (сложность управления), так и субъективными (желание перестраховаться, скрытое вымогательство). В последнем случае чиновничья власть, которая должна служить народу, начинает паразитировать на нем. Ведь сама по себе бюрократия ничего не производит, а лишь помогает распределять общественные блага. Но, будучи обособленной, превращаясь в закрытую самодостаточную структуру, она чрезвычайно усложняет жизнь тем, кому эту жизнь должна облегчать, ради кого она создается.

Демократия — это организация и поддержание условий, при которых люди могут спокойно, безопасно и свободно (кстати, по отношению друг к другу) заниматься созидательным трудом и обустройством своей частной и общественной жизни.

Особенностью демократического политического режима является то, что он абстрактные, на словах обычно привлекательные и правильные положения переводит в конкретику, в технологии решения тех или иных проблем, ведет к прямому соприкосновению власти и человека, его судьбы.

Ученые-социологи описывают три главные проблемы, которые возникают вследствие существования бюрократической формы управления, — отчуждение от человека, ритуализм и инерция. Добавим к этому, конечно, проблему коррупции, которая в умах людей уже прочно связывается с должностью государственного чиновника, хотя это не всегда так. Конечно, насколько эффективно и четко работает система управления, даже самая лучшая, зависит от людей, их векторов и степени их развитости.

Существует область, а именно аппарат государственного управления, где бюрократические методы являются необходимостью. То, в чем многие люди в наши дни видят зло, не бюрократия как таковая, а расширение сферы, в которой применяется

бюрократическое управление. Такое расширение — неизбежное следствие прогрессирующего ограничения свободы частного гражданина, тенденции к замене частной инициативы государственным контролем, характерной для современной экономической и социальной политики.

Бюрократия - довольно громоздкая система, имеющая много уровней, которая, конечно, не обойдется без исполнителей, которые выполняли бы довольно рутинную бумажную и канцелярскую работу, требующую внимательности, точности, усидчивости, скрупулезности и профессионализма. Именно они занимаются делопроизводством, документооборотом, составлением отчетов. И именно в их свойствах находятся причины таких проблем, как ритуализм и инерция бюрократической системы.

Склонные к накоплению прошлого опыта, следованию традициям, сопротивляющиеся нововведениям, они привыкают к определенной системе ведения дел, налаженной годами, и очень трудно перестраиваются на новые рельсы. Стремление любой ценой сохранить заведенный в учреждении порядок, усложненность, детализация, прохождение многочисленных инстанций и делают бюрократическую систему такой инерционной, с трудом реагирующей на быстрые перемены в обществе, особенно в нынешней стремительной фазе развития человечества. Существует даже специальный термин — «бюрократический ритуализм», поглощенность правилами и установлениями в ущерб достижению цели, ради которой затевалось дело.

Несмотря на распространенное мнение, что Россия — это страна бюрократов, количество чиновников у нас намного меньше, чем в развитых странах Европы. По сообщению РИА «Новости», «слухи о высоком уровне бюрократизации в России сильно преувеличены». Согласно исследованию экспертов Центра экономических исследований «РИА-Аналитика», самый низкий уровень бюрократизации наблюдается, как ни странно, в Москве и Санкт-Петербурге, где на 10 тысяч населения приходится соответственно 44 и 50 гражданских и муниципальных служащих. Это при среднероссийском показателе в 67 чиновников. Срав-

ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 5 • 2017

нивая с западными странами, мы имеем на те же 10 тысяч населения в Румынии примерно 250 госслужащих, в Германии и Норвегии - около 300, в США - примерно 350, во Франции - около 400 человек, занятых в госслужбе (то есть чиновников во Франции в шесть раз больше, чем в России, относительно населения, конечно) [1].

Кроме того, что в некоторых районах нашей страны действительно не хватает работников госслужб, существует проблема неэффективной работы бюрократической системы, бюрократизма. Четкое следование правилам, которое подразумевается в бюрократической системе, россиянам в большинстве случаев чуждо. Вот почему бюрократия в России всегда отличалась от западной.

В 1920-1930-е годы в СССР сформировался новый тип чиновничества, отличающийся от европейский бюрократии, - «номенклатура», который, тем не менее, вобрал в себя все качества бюрократии российской. Во время правления Сталина карьера чиновника зависела не от деловых качеств, а от политической лояльности чиновника, его приверженности партии, а во времена его преемников - от личных связей, что, безусловно, не способствовало качеству управления.

Философ Александр Зиновьев в своей старой, написанной до перестройки статье «О бюрократизме в советском обществе» говорит о том, что большинство из тех, кто, ругая бюрократию, видит панацею от нее в западных формах демократии, не задумывается над тем, что же такое бюрократия. А если задумается, то сразу же убедится, что дело обстоит как раз наоборот. В самом деле, бюрократия есть буквально «власть пишущих», то есть чиновников, которые строго и неукоснительно выполняют требования инструкций, законов, актов, циркуляров, причем настолько строго и неукоснительно, что это делает невыносимой жизнь людей, попавших от них в зависимость.

Русским свойственно создавать неформальные отношения, даже во власти. Вот почему, принимая на работу в аппарат власти, в России чаще всего смотрят не на профессионализм, а на наличие связей.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2017

В настоящее время в России предпринимаются попытки сделать бюрократическую систему более эффективной. Для этой цели широко применяются информационные технологии, которые предполагают облегчение доступа населения к госуслугам, уменьшение бумажной волокиты.

Однако на деле при увеличивающейся компьютеризации процесса управления почему-то происходит рост числа чиновников, а вал отчетности, бумажной работы только возрастает. Это особенно хорошо наблюдается в сферах образования и здравоохранения, где новые методы управления настолько формализовали процесс общения с клиентом, что страдает качество обслуживания. Например, на прием пациента выделяется 15 минут, в течение которых врач должен успеть внести все его данные в электронную карту, так что на осмотр времени не остается. Контроль каждого шага, необходимость заполнения огромного количества отчетных документов делают из специалистов бюрократов. Бюрократизм проникает в профессиональные области, качество услуг в которых очень от этого страдает.

Поэтому, когда мы берем на вооружение новейшие западные технологии управления, они у нас не работают. Тотальный контроль над качеством выполненных работ, наказание рублем не вызывают у нас желания следовать закону. На русского человека можно воздействовать, лишь пробуждая в нем ответственность за других. Только это находит отклик в его сердце и желание действовать на благо общества.

Поэтому усилия по достижению эффективного управления надо прикладывать не в сфере применения новейших западных технологий управления, а в психологической сфере, раскрывая нашему народу правду о его менталитете и огромном потенциале, заложенном в его самосознании.

Если в государстве не развито гражданское общество (не обязательно в западном, либеральном смысле этого слова), то его функции будут перехвачены бюрократическим аппаратом. Если граждане не способны к самоорганизации и к самоуправлению, то ими будут управлять и их органи-

зовывать бюрократы. В России централизация государства, как известно, шла неорганическим путем, «сверху». Россия вынуждена была объединяться перед лицом внешней угрозы, что и породило те основы государственности и ту политическую культуру, которую мы можем наблюдать сегодня, с присущими ей бюрократией, коррупцией и прочими минусами.

Демократия сегодня выстраивается именно и только «бюрократией» в смысле властного аппарата, и только упадок последнего реанимирует те или иные формы «самоорганизации граждан» до тех пор, пока нормальное существование общества не будет восстановлено.

Демократизация в рамках большого мира просто невозможна ввиду больших масштабов этого мира и разницы людей, локальных миров, разницы культур, вероисповеданий, менталитета и т.п. Она может быть более или менее институализирова-на и введена в нормальную структуру управления как контрольный и показательный орган.

Бюрократизм — это элитарный антидемократический (антинародный) проект. Феномен бюрократии по своему смыслу есть не что иное, как власть очень малой части населения, подавляющего меньшинства (в любой стране и в мире в целом). Но меньшинства наиболее сильного, властного, циничного, исторически организованного в выделенные группы, связанные родовыми, политическими и деловыми связями и провозгласившие себя «элитой». Это «элиты» аристократические, финансовые, политические, творческие. Но представители элит — это просто люди с больным самолюбием и непомерными амбициями. Собственные ценности, интересы, цели они считают вправе навязывать всем остальным, всему миру. Современные бюрократические «элиты» продолжают нести в себе неправомерное чувство избранности, патологический эгоизм, болезненное самолюбие, цинизм и хитрость, реализующиеся, в том числе, через презрение к простому народу.

Тогда как демократия в ее истинном и современном смысле — это власть большинства граждан той или иной территории (го-

сударства), власть народа и потому народная демократия. Причем не просто собственно «власть», но главное — стоящие за властью ценности, интересы, цели самого народа как субъекта истории, его культурные традиции. Именно поэтому в ХХ в. теория и практика социализма стали столь привлекательными для мировых культур, потому что вместо элитаризма и эгоизма они исповедовали народность, демократию и справедливость.

Реалии истории и современности убедительно показывают, что при бюрократизме идет подмена не только воли, но и интересов и целей. Отсюда таинство власти, ее канонизированные образы, культ руководителя, особенно первого, замкнутость, создание скрытого аппарата, верноподданность окружения, непостижимые механизмы подбора кадров и многое, многое другое, неплохо описанное в научной и художественной литературе. В общем, говоря кратко, бюрократизм приводит к тому, что в результате подмены групповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие и получать от последних как бы освящение. Власть в таких случаях делает вид, что действует от имени и по поручению всех и, что бы она ни говорила и ни делала, все якобы во благо всех, для их пользы и развития. Канцелярщина, волокита, формализм, чинопочитание, многоначалие, многописание и т.д., и т.п. есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за «внешним» сути «внутреннего» — использование власти ради личной корысти.

В поздние советские времена, когда ар-хетипичная бюрократическая номенклатура разлагалась, народ продолжал жить жизнью общества, делая свою работу на совесть, на благо целого, без всяких западных технологий эффективного управления. Правильно выстроенная идеология, оказавшаяся созвучной нашему менталитету, помогла нам создать сильное и экономически развитое государство при слабой и неэффективной бюрократической системе. Это — уроки прошлого, к которым мы могли бы обратиться сейчас.

Итак, бюрократия — это характерное свойство именно демократии западного

ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 5 • 2017

типа, общества, где властвуют бумаги, а не люди, а точнее говоря, люди, которые находятся при бумагах. Демократия буржуазного типа и есть бюрократия в прямом смысле слова, то есть власть пишущих -чиновников, адвокатов, менеджеров, банкиров. Но гораздо важнее для нас сегодня, основываясь на новом понимании себя и своего места в историческом процессе, выйти из затяжного стресса следования чужому западному пути и обрести, наконец, точку опоры для рывка в демократическое общество будущего. В условиях демократии бюрократическое управление означает управление в строгом соответствии с законом и бюджетом. В обязанности служащих администрации и судей не входит выяснение того, что следует делать для обеспечения общественного благосостояния и как должны расходоваться государственные средства. Это - задача верховной власти, народа и его представителей. Суды, различные административные учреждения, армия и военно-морской флот выполняют то, что им предписывают закон и бюджет. Политику определяют не они, а те, кто обладает верховной властью. Многонациональный народ России немало

веков жил и творил в условиях авторитарных, деспотических политических режимов. Правда, большинство тиранов, деспотов и диктаторов искренне убеждены, что их правление выгодно народу, что их власть существует для народа. Но это не демократия, а авторитарность.

Несмотря на длительный период «преодоления» бюрократии, она продолжает жить и имеет в осуществлении власти в самых демократических странах немалый удельный вес. Причем как в государственном аппарате, так и в крупных частных компаниях и общественных объединениях. Поэтому, думается, не надо создавать иллюзии насчет того, что, стоит взять за образец западную демократию или немного «поднатужиться», попринимать необходимые законы, погромче покричать о демократии и т.п., в России установится демократический политический режим без каких-либо рецидивов бюрократии. Здесь простых решений и легких способов их реализации не существует, и искомое может состояться лишь посредством многолетнего органического развития человека и общества.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2017