CC BY
12
ОБЩЕСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ
DOI: 10.15838/esc.2019.3.63.5 УДК 336.01, ББК 65.012.3
© Печенская М.А.
Бюджеты региональных центров Северо-Запада: инструменты модернизации или выживания?*
Мария Александровна ПЕЧЕНСКАЯ
Вологодский научный центр РАН
Вологда, Российская Федерация, 160014, ул. Горького, д. 56а Е-таП: marileen@bk.ru
ORCID: 0000-0002-6067-2103, ResearcherID: 1-6618-2016
Аннотация. Статья открывает цикл исследований по вопросам развития административных центров регионов. В исследовании выдвинута гипотеза о том, что проводимая в отношении региональных центров бюджетная политика не соответствует их бюджетному состоянию и не ориентирована на такое развитие, которое сформировало бы города как опору для сбалансированного, гармоничного пространственного развития России. В связи с этим цель исследования заключается в комплексном анализе бюджетной системы и условий ее функционирования в административных центрах регионов. На основе использования экономико-математических методов выявлено, что изменение геополитических и геоэкономических условий в России негативным образом повлияло на бюджетные системы региональных центров, что проявилось в преобладании финансовой помощи в структуре совокупных доходов, устойчивой динамике несбалансированности и снижении уровня бюджетной обеспеченности населения. На основании официальных данных Росстата и Федерального казначейства выявлены ключевые тенденции развития региональных центров Северо-Запада России с 2011 года. Сделан вывод о том, что бюджеты региональных центров находятся в состоянии выживания, а не готовности к социальным преобразованиям и экономическому росту. Исходя из этого определены важные направления развития региональных центров. Материалы статьи могут быть полезны в образовательной сфере при изучении финансовых и экономических дисциплин, а также могут быть использованы научными
* Статья подготовлена в соответствии с государственным заданием для ФГБУН «Вологодский научный центр РАН» по теме НИР № 0168-2019-0005 «Исследование факторов и методов устойчивого развития территориальных систем в изменяющихся геополитических и геоэкономических условиях».
Для цитирования: Печенская М.А. Бюджеты региональных центров Северо-Запада: инструменты модернизации или выживания? // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2019. Т 12. № 3. С. 77—90. DOI: 10.15838/esc.2019.3.63.5
For citation: Pechenskaya M.A. Budgets of regional centers in the North-West: tools for modernization or survival? Economic and Social Changes: Facts, Trends, Forecast, 2019, vol. 12, no. 3, pp. 77-90. DOI: 10.15838/esc.2019.3.63.5
сотрудниками в качестве базы для дальнейших исследований и органами управления различного уровня при обосновании управленческих решений. Дальнейшая работа будет посвящена исследованию эффективности управления бюджетом регионального центра, уровня долговой нагрузки и состояния межбюджетных отношений.
Ключевые слова: территориальные системы, экономический рост, устойчивое развитие, муниципальные образования, город, региональный центр, дифференциация, бюджетная обеспеченность, периферия.
Введение в проблематику
В условиях мировой глобализации, введения политических санкций, трансформации социально-экономической системы России крайне актуальной наряду с устойчивым национальным и региональным развитием становится задача минимизации внутрирегиональных препятствий для роста. Одним из них является обострение проблем динамичного развития городов, которые в зарубежной науке и практике рассматриваются и являются драйверами национального роста и элементами структуризации территории, общества и экономики [1—5]. О необходимости создания такой движущей силы для страны упомянул Президент России В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию еще в 2018 году1.
Однако в отличие от зарубежных городов, развитие которых, начиная со средних веков, происходило преимущественно под влиянием рыночных сил и служило удовлетворению возрастающих потребностей общества и производства, российские города имели иную траекторию роста. В условиях командно-административной экономики их формирование и развитие происходило в рамках генеральной схемы расселения. Зачастую она содержала ограничения для нового производственного строительства в некоторых городах, что приводило к инерционности развития промышленности и снижало возможности ее прогрессивной трансформации. В силу этого с середины 80-х гг. XX века советский город, как правило, не был самостоятельным участником развития государства, а функционировал лишь как элемент его административно-территориальной организации. Это означало, что появление в стране других городов как точек роста, кроме Москвы, было невозможно.
1 Послание Президента Федеральному Собранию. Режим доступа: http://kremlin.ru/events/president/news/ 56957
После распада Советского Союза трансформация места России в геополитической и геоэкономической системе потребовала пересмотра пространственного развития страны, Стратегия2 которого начала разрабатываться только в июне 2014 года. Вместе с тем с точки зрения административно-территориального деления утвержденная в 2019 году Стратегия в большей степени затрагивала городские агломерации с численностью населения свыше 500 тыс. человек, а также сельские поселения. В то же время такой подход сужает сферу государственного регулирования, исключая целый ряд типов городов.
Относительно городской типологии наиболее полным и обоснованным представляется нам подход Н.В. Зубаревич [6] к исследованию городов как центров роста.
Согласно данному подходу, в России выделено 4 типа городов, которые сформированы и продолжают развиваться под воздействием институциональных, экономических, социальных и иных факторов (рис. 1). Так, на фоне федеральных столиц и городов-«миллионников» города — административные столицы регионов с населением от 200 тыс. человек развиваются в большей степени благодаря влиянию статусного фактора, а также концентрации на своей территории экономических и человеческих ресурсов. Исторически сложилось, что с 1991 года основную выгоду от происходившего процесса децентрализации и распределения экономических и политических ресурсов в пользу субъектов РФ приобрели именно региональные столицы. Они сконцентрировали на своей территории наиболее высокооплачиваемые рабочие места, как следствие, получили заметный рост заработной платы относительно средней по региону. Однако в середине 90-х годов, по-
2 Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года: распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р.
сле смены политического вектора на централизацию и возросшего изъятия бюджетных ресурсов в вышестоящие уровни (длится и по сей день), на первый план вышел так называемый агломерационный эффект. Следует отметить, что исследованию влияния эффекта масштаба на территориальное развитие посвящены работы как отечественных [7—9], так и зарубежных ученых [10—13]. Например, M. Fujita, P. Krug-man и F.J. Venables [12] неоднократно утверждали, что роль центров развития и модернизации принадлежит именно городам, однако в разной степени и с разным качеством роста.
Не все города после проведенных в России муниципальных и межбюджетных реформ оказались готовы к конкуренции за человеческие и экономические ресурсы и потому не смогли нарастить ни человеческий капитал, ни финансово-экономический потенциал [14]. На основании изучения базы данных Росстата о муниципальных образованиях за 2017 год можно прийти к выводу, что в 53-х из 82 административных центров России обеспеченность бюджетными доходами на одного жителя ниже среднего значения. Более того, российская модель межбюджетных отношений выстроена таким образом, что предполагаемые объективные преимущества развития региональных центров стали поводом не только к сужению для них инструментария получения финансовой поддержки, но и урезания части доходных источников в целях выравнивания бюджетной обеспеченности периферийных территорий региона.
Поэтому в последнее время повышенное внимание широких научных кругов привлекает исследование факторов развития так называе-
мых городов с «административным ресурсом», но не являющихся городами федерального значения и имеющих численность населения до миллиона человек. В то же время важную методологическую и практическую проблему представляет необходимость повышения эффективности управления и использования потенциала городов в целях укрепления их бюджетной обеспеченности.
Исходя из изложенного наше исследование будет базироваться на гипотезе о том, что проводимая в отношении региональных центров бюджетная политика не соответствует их бюджетному состоянию и не ориентирована на такое развитие, которое сформировало бы города как опору для сбалансированного, гармоничного пространственного развития России. В связи с этим цель исследования заключается в комплексном анализе бюджетной системы и условий ее функционирования в административных центрах регионов.
Анализ состояния бюджетных систем региональных центров Северо-Запада России
Среди всего многообразия российских городов объектом данного исследования выступят региональные центры Северо-Западного федерального округа РФ. Данный выбор не случаен, поскольку этот макрорегион занимает порядка 10% территории страны (4-е место среди федеральных округов), 10% численности населения и 10% суммарного объёма ВРП. Главным образом, это промышленно ориентированная территория с развитой инфраструктурой и значительной минерально-сырьевой базой, что определяет ее важное конкурентное преимущество. Наибольший вклад в формиро-
вание ВРП округа вносит г. Санкт-Петербург (42,3%), далее следуют Ленинградская, Вологодская, Архангельская области и Республика Коми, которые обеспечивают до 40% совокупного валового продукта СЗФО.
Следует отметить, что система муниципальных образований субъектов СЗФО включает в себя 40 городских округов, 159 муниципальных районов и 1497 городских и сельских поселений. В 11 региональных центрах проживает 36% населения округа, сосредоточено 30% промышленного производства, 33% розничного товарооборота, 27% прибыли организаций, 23% капи-
тальных инвестиций, занято 30% работающих в экономике. Уточним, что, в целях более объективной сопоставимости данных, объектом исследования стали административные центры регионов СЗФО (без города федерального значения Санкт-Петербурга, Ленинградской области, органы власти которой находятся в Санкт-Петербурге, и Ненецкого автономного округа).
Влияние статуса регионального центра особенно заметно в явно опережающем росте доходов его населения в сравнении со средним по региону показателем. Из таблицы 1 видно, что в исследуемый период средняя заработная плата
Таблица 1. Сопоставление средней заработной платы в региональном центре и средней заработной платы по региону
Субъект/ город 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г. В среднем за 20112018 гг. 2018 г. к 2011 г., %
Калининградская область 19911 21526 25104 26639 28262 29451 30580 32634 26763 163,9
Калининград 35241 38166 40129 41553 38137 36016 38686 42450 38797 120,5
Отношение к средней по региону, % 177,0 177,3 159,9 156,0 134,9 122,3 126,5 130,1
Новгородская область 18637 21297 23494 25225 26346 27914 29311 31275 25437 167,8
Великий Новгород 31937 36280 38356 38512 36426 34698 36640 39619 36558 124,1
Отношение к средней по региону, % 171,4 170,4 163,3 152,7 138,3 124,3 125,0 126,7
Псковская область 15721 18203 19743 21004 21553 22399 23659 26868 21144 170,9
Псков 29333 33007 34009 34360 31322 28850 30539 32869 31786 112,1
Отношение к средней по региону, % 186,6 181,3 172,3 163,6 145,3 128,8 129,1 122,3
Мурманская область 32342 36188 40225 43378 45989 48986 51932 57582 44578 178,0
Мурманск 52445 57058 60563 61993 60955 58174 61262 68497 60118 130,6
Отношение к средней по региону, % 162,2 157,7 150,6 142,9 132,5 118,8 118,0 119,0
Республика Карелия 22174 24796 27503 29371 30704 33061 34434 38977 30128 175,8
Петрозаводск 36470 40483 43024 43206 40729 38656 41234 46232 41254 126,8
Отношение к средней по региону, % 164,5 163,3 156,4 147,1 132,7 116,9 119,7 118,6
Вологодская область 20250 22649 25127 26749 27445 29303 31651 35545 27340 175,5
Вологда 23395 26330 29095 30812 30843 33722 35997 39705 31237 169,7
Отношение к средней по региону, % 165,1 159,5 151,9 142,8 128,9 115,7 113,7 111,7
Архангельская область 24611 28531 32465 35572 38300 40790 42950 48100 36415 195,4
Архангельск 40090 43770 47446 48258 45571 43194 45098 50420 45481 125,8
Отношение к средней по региону, % 162,9 153,4 146,1 135,7 119,0 105,9 105,0 104,8
Республика Коми 28897 33971 37717 40222 41365 43662 45689 50186 40214 173,7
Сыктывкар 40695 43596 47015 48020 45042 42146 44181 46115 44601 113,3
Отношение к средней по региону, % 140,8 128,3 124,7 119,4 108,9 96,5 96,7 91,9
Источник: рассчитано автором по данным Росстата.
жителей региональных центров СЗФО превышала среднюю по региону. Наибольший разрыв по итогам 2018 года — почти на треть — наблюдался в Калининграде, тогда как в Сыктывкаре заработная плата была ниже средней по региону на 8,1%. Такое положение дел в региональном центре Республики Коми объясняется тем, что он не является основным донором республиканского бюджета, поскольку более 70% нефти региона добывается в г. Усинске (здесь средняя заработная плата превышает 70 тыс. рублей на человека) и г. Воркуте (свыше 60 тыс. рублей на человека).
Переходя к анализу состояния бюджетных систем, необходимо отметить, что с 2011 года до-
ходы административных центров СЗФО прирастали в среднем на 5%, т.е. более низкими темпами, чем в целом по городским округам (ГО) России (6,7%). В 2012 и 2015 годах наблюдалась и вовсе отрицательная динамика (табл. 2).
В основном динамика совокупных доходов городской бюджетной системы в России определяется поступлениями налогов. В анализируемом периоде номинальные темпы роста налоговых доходов региональных центров СЗФО, несмотря на колебания в динамике, были невысокими. В то же время реальный прирост произошел только в Мурманске: +35% в 2011—2018 гг., за счет роста налогов на совокупный доход и имущество (рис. 2).
Таблица 2. Динамика совокупных доходов бюджетов региональных центров (РЦ) СЗФО
Показатели 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г. 2018 г. к 2011 г., %
Мурманск
Млн. руб. 8551 8569 9261 9723 11076 11455 11970 14262 166,8
Темп роста, % 125,0 100,2 108,1 105,0 113,9 103,4 104,5 119,1 В среднем 109,9
Сыктывкар
Млн. руб. 4658 5702 5658 6568 6278 7175 6873 7678 164,8
Темп роста, % 115,1 122,4 99,2 115,3 96,2 114,4 95,8 111,7 В среднем 108,8
Вологда
Млн. руб. 5818 5606 6639 7361 7025 6102 6495 7902 135,8
Темп роста, % 113,2 96,4 118,4 110,9 95,4 86,9 106,4 121,7 В среднем 106,2
Псков
Млн. руб. 3638 3004 3191 4113 3461 4368 3839 4666 128,3
Темп роста, % 133,1 82,7 106,2 128,9 84,1 126,2 87,9 121,5 В среднем 108,8
Архангельск
Млн. руб. 7376 7053 7986 7433 7813 7939 8286 9166 124,3
Темп роста, % 103,1 95,6 113,2 93,1 105,1 101,6 104,4 110,6 В среднем 103,3
Великий Новгород
Млн. руб. 4643 4327 4551 4697 4473 5207 5691 5718 123,2
Темп роста, % 108,8 93,2 105,2 103,2 95,2 116,4 109,3 100,5 В среднем 104,0
Калининград
Млн. руб. 11521 12299 13074 14789 12632 11054 12831 13925 120,9
Темп роста, % 99,5 106,8 106,3 113,1 85,4 87,5 116,1 108,5 В среднем 102,9
Петрозаводск
Млн. руб. 6376 5107 4961 4913 4491 5102 5129 5717 89,7
Темп роста, % 113,1 80,1 97,1 99,0 91,4 113,6 100,5 111,5 В среднем 100,8
Итого по РЦ СЗФО
Млн. руб. 52581 51668 55321 59599 57250 58402 61113 69033 131,3
Темп роста, % 110,9 98,3 107,1 107,6 96,1 102,0 104,6 113,0 В среднем 105,0
Всего по ГО РФ
Млрд. руб. 1453,3 1510,6 1619,5 1689,9 1684,2 1743,8 1851,8 2135,2 146,9
Темп роста, % 113,3 103,9 107,2 104,3 99,7 103,5 106,2 115,3 В среднем 106,7
Источник: рассчитано автором по данным отчетности Федерального Казначейства России; отчетов об исполнении бюджетов
городских округов; Росстата.
Как показывает исследование, в силу неравномерного развития производственного потенциала административных центров даже в пределах одного федерального округа существует двукратное различие в уровне среднедушевых налоговых доходов между самым высокообеспеченным городом (Мурманск) и самым низкообеспеченным (Петрозаводск) (табл. 3).
В исследуемом периоде наблюдается усиление негативной структурной трансформации
бюджетных доходов городских округов, обусловленной превышением безвозмездных поступлений над налоговыми доходами (рис. 3).
Неустойчивая динамика налоговых доходов была обусловлена преимущественно нестабильными поступлениями основного компонента доходной части бюджетов городских округов — налога на доходы физических лиц. Мурманск, Калининград, Псков и Архангельск показали увеличение сборов данного налога. Наиболее
Таблица 3. Доля региональных центров в формировании налоговых доходов консолидированных бюджетов регионов СЗФО
Субъект Всего поступило налоговых доходов в 2011-2018 гг., млн. руб. В % к налоговым доходам консолидированных бюджетов регионов СЗФО Налоговые доходы на душу населения в 2018 г., тыс. руб.
Мурманск 43126 10,2 27,8
Калининград 47550 16,3 14,1
Архангельск 28249 6,4 10,9
Сыктывкар 18398 3,9 9,9
Вологда 18225 4,7 8,2
Великий Новгород 11606 6,4 7,4
Псков 11141 8,3 7,1
Петрозаводск 14281 7,9 6,9
РЦСЗФО 192576 7,6 12,0
Источник: рассчитано автором по данным отчетности Федерального Казначейства России; отчетов об исполнении бюджетов городских округов; Росстата; ФНС России.
Рис. 3. Структура доходной части бюджетов региональных центров СЗФО, %
100% -80% -60% -
40% -
20% - 44 41 43 35 38 39 38 39 40
0% -I-1-1-1-1-1-1-1-1-
2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г. В среднем
за 20112018 гг.
Налоговые доходы □ Неналоговые доходы □ Безвозмездные поступления
Источник: рассчитано автором по данным отчетности Федерального Казначейства России; отчетов об исполнении бюджетов городских округов; Росстата; ФНС России.
41 47 47
15
12 11
44 41 43
53 51 53
11 11 8
38 39
35
53 54 50
10
8 7
38 39 40
сильное падение налога наблюдалось в Вологде и Великом Новгороде — на 21 и 27% соответственно (табл. 4).
Решающим фактором сокращения НДФЛ стали корректировки бюджетного законодательства3, которые затронули механизм перераспределения налогов по уровням бюджетной системы. Так, нормативы отчислений данного налога в бюджеты городских округов были снижены с 30% в 2011 году до 20% в 2012-2013 гг. и до 15% в период с 2014 года. Вместе с тем следует признать, что не во всех северо-западных регионах органы государственной власти установили минимальный 15%-ный норматив отчислений НДФЛ в бюджеты городов, поэтому в территориальном разрезе наблюдался значительный разрыв в динамике поступлений налога.
В условиях проведения политики межбюджетного выравнивания бюджетные системы подавляющего большинства городских округов СЗФО характеризовались снижением собственных налоговых и неналоговых доходов,
3 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 30.11.2011 № 361-ФЗ (ред. от 29.12.2017); О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ.
хотя в среднем коэффициент обеспеченности собственными доходами превышал средний коэффициент по городским округам страны (табл. 5). Так, например, в «столицах» Новгородской и Вологодской областей, имевших в 2011 г. самые лучшие показатели обеспеченности собственными средствами, произошло их снижение с 91 до 64% и с 80 до 65% соответственно.
Собственные доходы городских бюджетов СЗФО сократились в реальном выражении на 30% против номинального десятипроцентного роста. В Великом Новгороде, Вологде, Петрозаводске сокращение доходов с учетом инфляции составило 43-57%. Рост реального объема доходов показал только Мурманск (рис. 4).
Сокращение доходной части бюджетов, нарастание дисбаланса между поступлением и расходованием бюджетных средств в исследуемом периоде привели к значительному дефициту бюджетных систем городских округов. В отдельные годы его размер превышал предельные ограничения, установленные Бюджетным кодексом (10% в объеме собственных доходов). По итогам 2018 года наиболее дефицитными были бюджеты Петрозаводска и Вологды, сбалансированности удалось достичь Мурманску и Великому Новгороду (табл. 6).
Таблица 4. Поступления налога на доходы физических лиц в бюджеты региональных центров Северо-Западного федерального округа
Показатели 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г. 2018 г. к 2011 г.
Мурманск
Млн. руб. 3102 3273 3597 2886 3116 3378 3649 4128 133%
В % к налогам 82 83 72 64 60 55 53 53 -29,3 пп.
Калининград
Млн. руб. 2793 3165 2906 2931 2916 3120 3276 3688 132%
В % к налогам 68 55 46 51 49 53 53 52 -16,2 пп.
Псков
Млн. руб. 882 914 898 900 878 920 997 1065 121%
В % к налогам 67 68 66 65 64 66 66 64 -2,7 пп.
Архангельск
Млн. руб. 2690 2609 2826 2618 2654 2264 2861 3068 114%
В % к налогам 67 80 81 79 76 73 78 79 12,2 пп.
Сыктывкар
Млн. руб. 1354 1555 1744 1252 1263 1135 1193 1356 100%
В % к налогам 64 65 68 60 58 54 55 55 -9,7 пп.
Петрозаводск
Млн. руб. 1568 1311 1466 1121 1093 1144 1169 1354 86%
В % к налогам 79 77 76 70 67 65 63 63 -15,9 пп.
Вологда
Млн. руб. 1850 997 1092 873 988 900 982 1468 79%
В % к налогам 62 45 46 46 51 44 46 56 -6,2 пп.
Великий Новгород
Млн. руб. 1069 807 900 699 674 711 729 785 73%
В % к налогам 65 57 61 51 49 53 52 52 -13,2 пп.
Итого по РЦ СЗФО
Млн. руб. 15309 14630 15429 13281 13852 13572 14856 16911 111%
В % к налогам 70 67 63 61 59 57 58 59 -10,5 пп.
Всего по ГО РФ
Млрд. руб. 361947 376909 420282 337001 338602 353027 374821 440319 122%
В % к налогам 64 67 68 61 61 60 59 58 -5,9 пп.
Источник: рассчитано автором по данным отчетности Федерального Казначейства России; отчетов об исполнении бюджетов городских округов; Росстата; ФНС России.
Таблица 5. Коэффициент обеспеченности собственными доходами бюджетов региональных центров СЗФО, %*
Городской округ 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г. Абс. откл. 2018 г. к 2011 г.
Мурманск 0,73 0,80 0,83 0,82 0,85 0,92 0,93 0,93 0,20
Калининград 0,57 0,66 0,65 0,64 0,60 0,82 0,78 0,80 0,23
Сыктывкар 0,66 0,73 0,64 0,65 0,76 0,58 0,73 0,78 0,12
Архангельск 0,78 0,78 0,69 0,86 0,85 0,71 0,83 0,77 0,00
Петрозаводск 0,78 0,71 0,71 0,78 0,85 0,74 0,85 0,77 -0,01
Вологда 0,80 0,64 0,66 0,72 0,76 0,70 0,63 0,65 -0,15
Великий Новгород 0,91 0,65 0,65 0,78 0,80 0,57 0,53 0,64 -0,27
Псков 0,50 0,63 0,61 0,53 0,67 0,50 0,62 0,53 0,03
По РЦСЗФО 0,71 0,70 0,68 0,72 0,77 0,69 0,74 0,73 0,02
По ГО РФ 0,62 0,63 0,63 0,63 0,63 0,64 0,63 0,63 0,01
* Коэффициент рассчитан как отношение налоговых и неналоговых доходов к расходам без учета субвенций из федерального бюджета.
Источник: рассчитано автором по данным отчетности Федерального Казначейства России; отчетов об исполнении бюджетов городских округов; Росстата._
Таблица 6. Отношение дефицита к объему собственных доходов бюджетов региональных центров СЗФО, %*
Рис. 4. Темпы роста собственных доходов бюджетов региональных центров Северо-Западного федерального округа, %
200 -
150 -
100 -
50
191
107
121 120
76
105
76
92
92
85
58
60
56
57 58
110
70
I
/
С
/
Г * ✓ / ^ /
ч?
□ Номинальный темп роста □ Реальный темп роста
С?"
Источник: рассчитано автором по данным отчетности Федерального Казначейства России; отчетов об исполнении бюджетов городских округов; Росстата.
Городской округ 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г.
Петрозаводск -3,7 0,1 -20,9 -12,8 -12,3 -9,4 -2,1 -3,8
Вологда -8,2 -16,7 -16,3 -8,0 -11,1 -8,2 -9,3 -2,4
Сыктывкар -5,1 14,1 -12,1 -11,0 -9,1 -16,9 -3,1 -0,7
Архангельск 11,2 6,9 5,8 5,3 2,2 7,0 0,0 -0,3
Великий Новгород 12,7 -19,2 -13,1 -9,4 -11,0 -8,7 -1,4 0,4
Мурманск 1,9 -5,1 -5,6 -9,6 -3,7 0,3 -0,4 0,7
Псков -11,3 -8,2 -8,8 -2,7 -0,05 -0,3 -4,3 1,2
Калининград -26,5 -7,3 -4,3 9,0 -31,7 -6,3 0,7 4,2
* Значение со знаком «-» - дефицит, со знаком «+» - профицит. Источник: рассчитано автором по данным отчетности Федерального Казначейства России; отчетов об исполнении бюджетов городских округов; Росстата.
Исследования [14-19] подтверждают, что возможности проведения модернизации экономики и социальной сферы растут при укреплении бюджетной обеспеченности территорий. Однако анализ выявил крайне нестабильный с 2012 года уровень обеспеченности городских бюджетов, который пока не может решающим образом способствовать экономическому росту городов (рис. 5).
В отношении обеспеченности доходами жителей административных центров Северо-Запа-
да можно резюмировать, что наиболее обеспеченными в исследуемый период были жители Мурманска (рост с 28 до 48,7 тыс. руб. на человека), Сыктывкара (рост с 18,3 до 29,4 тыс. руб. на человека) и Калининграда (рост с 26,6 до 29,3 тыс. руб. на человека). Тогда как низкой обеспеченностью своих жителей характеризовались Псков (рост с 17,8 до 22,2 тыс. руб. на человека), Петрозаводск (снижение с 24,0 до 18,4 тыс. руб. на человека) и Вологда (рост с 18,6 до 24,8 тыс. руб. на человека) (табл. 7).
Рис. 5. Динамика доходной бюджетной обеспеченности региональных центров СЗФО на душу населения, в % к предыдущему году
135
125
115
105
2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г.
-♦— Мурманск -■— Сыктывкар -А— Калининград
--Великий Новгород
-Ж—Архангельск ■Ф— Псков -+— Вологда ■9— Петрозаводск
В среднем по СЗФО В среднем по РФ
Источник: рассчитано автором по данным отчетности Федерального Казначейства России; отчетов об исполнении бюджетов городских округов; Росстата.
Таблица 7. Обеспеченность доходами бюджета на душу населения в региональных центрах СЗФО
Городской округ 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г. 2018 г. к 2011 г. В среднем за 2011-2018 г.
Мурманск 28,0 28,3 31,0 31,9 36,7 38,4 40,5 48,7 174,1 35,4
Сыктывкар 18,3 22,3 21,9 25,2 24,2 27,6 26,4 29,4 160,9 24,4
Калининград 26,6 27,9 29,1 32,6 27,5 23,7 27,5 29,3 110,2 28,0
Архангельск 20,7 19,7 22,3 20,8 21,8 22,1 23,1 25,68 124,1 22,0
Великий Новгород 21,1 19,7 20,7 21,2 20,2 23,4 25,6 25,66 121,6 22,2
Вологда 18,6 17,8 21,0 23,0 21,9 19,0 20,3 24,8 133,1 20,8
Петрозаводск 24,0 19,0 18,2 17,8 16,2 18,3 18,4 20,5 85,3 19,0
Псков 17,8 14,6 15,4 19,8 16,6 20,8 18,3 22,2 124,9 18,2
В среднем по РЦ СЗФО 22,4 21,8 23,3 24,8 23,8 24,2 25,0 28,3 126,3 24,2
В среднем по РФ 13,8 14,3 15,3 15,9 15,6 16,1 16,5 16,8 121,7 15,5
Источник: рассчитано автором по данным отчетности Федерального Казначейства России; отчетов об исполнении бюджетов городских округов; Росстата.
Что касается расходов, то номинальные расходы бюджетов городских округов приросли на 25%, однако, по нашим расчетам, инфляционное обесценение бюджетных расходов за анализируемый период составило 23% (рис. 6).
Обеспеченность населения «столиц» регионов СЗФО бюджетными расходами в расчете на одного жителя превышала средний уровень по городам страны в 1,7 раза, но это достигалось за счет высоких показателей в Мурманске, Сыктывкаре и Калининграде (табл. 8).
Таблица 8. Динамика расходной бюджетной обеспеченности на душу населения в региональных центрах СЗФО
Городской округ 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г. 2018 г. к 2011 г. В среднем за 2011-2018 гг.
Мурманск 27,7 29,1 32,0 33,5 37,5 38,3 40,6 48,5 175,2 35,9
Сыктывкар 19,0 20,9 23,5 26,6 25,2 29,3 26,7 29,5 155,2 25,1
Калининград 30,5 29,0 29,9 31,2 32,4 24,6 27,4 28,6 93,9 29,2
Архангельск 22,3 20,5 23,1 21,4 22,1 23,0 22,8 25,7 115,4 22,6
Великий Новгород 19,8 21,4 21,9 22,0 21,1 24,1 25,7 25,6 129,4 22,7
Вологда 19,7 19,3 22,6 23,8 22,9 19,7 21,1 25,0 127,0 21,8
Псков 18,7 15,2 16,1 20,0 16,6 20,8 18,6 22,1 118,4 18,5
Петрозаводск 24,6 19,0 20,4 19,0 17,3 19,1 18,6 20,8 84,6 19,9
В среднем по РЦ СЗФО 23,5 22,5 24,4 25,3 25,3 24,9 25,2 28,3 120,2 24,9
В среднем по РФ 14,1 14,6 15,7 16,2 16,0 16,2 16,4 16,6 117,7 15,7
Источник: рассчитано автором по данным отчетности Федерального Казначейства России; отчетов об исполнении бюджетов городских округов; Росстата.
В остальных городах подушевая обеспеченность расходами была в основном ниже средней обеспеченности по городским округам, то есть можно в некотором роде говорить о дефиците публичных услуг населению этих городов.
Выводы
В заключение перечислим полученные нами результаты исследования бюджетных систем региональных центров СЗФО.
Во-первых, выявлено укрепление крайне негативной тенденции превышения финансовой
помощи над налоговыми доходами в бюджетах региональных столиц, которая вызвана сокращением их собственных доходов за 2011-2018 гг. на 30% в реальном выражении.
Во-вторых, доказано, что инфляционное обесценение бюджетных расходов региональных центров СЗФО за 2011-2018 гг. составило 23%, вследствие чего в ряде городов (Вологда, Петрозаводск, Псков) уровень бюджетной обеспеченности по расходам упал ниже 25 тыс. рублей на человека.
В-третьих, выявлено снижение фискальной функции налога на доходы физических лиц в результате изменений в действующей межбюджетной политике, что решающим образом повлияло на устойчивость и сбалансированность бюджетов региональных центров СЗФО.
В-четвертых, в исследуемом периоде наблюдается тенденция улучшения сбалансированности бюджетных систем городских округов СЗФО. Наиболее сбалансированными бюджетами по итогам 2018 года следует признать бюджеты Мурманска и Великого Новгорода.
Данные тенденции позволяют сделать вывод о том, что бюджеты региональных центров находятся пока в состоянии выживания, а не служат цели достижения экономического роста территорий и повышения качества жизни населения. Подобное фронтирное состояние требует особого внимания к региональным центрам со стороны государства. При этом главным образом, необходимо следующее:
• модернизация образа жизни населения региональных центров путем стимулирования развития легального малого бизнеса и роста среднего класса;
• наделение региональных центров источниками финансовых ресурсов для развития, которое возможно только при корректировке
межбюджетных отношений, в частности пропорций распределения налогов между уровнями бюджетной системы;
• создание благоприятных институциональных условий для привлечения инвестиций, что позволит создать новые рабочие места и улучшить социальную среду региональных центров.
Без радикального решения назревших проблем региональные столицы не смогут повысить уровень и качество жизни населения, а следовательно, не сконцентрируют на своих территориях человеческие ресурсы и не нарастят собственную экономическую базу.
Не случайно многие эксперты утверждают, что с помощью соответствующего государственного регулирования российские города необходимо выводить на самостоятельный уровень рыночных отношений и интегрировать в мировую экономику. Вместе с тем нельзя не отметить, что результаты и успехи города в формировании и реализации экономического потенциала и политическом влиянии на мировой арене во многом зависят от умения и способностей местных органов самоуправления использовать достижения науки, производства и культуры на своей территории, а также сочетать торговые, промышленные и инфраструктурные функции.
Литература
1. Friedmann J. Where we stand: A decade ofworld city research. World Cities in a World-System. Cambridge, 1995. Pp. 21-47.
2. Feagin J., Smith M. Cities and the New International Divisions of Location: An Overview. The Capitalist City: Global Restructuring and Community Politics. Oxford, 1987. Pp. 3-34.
3. Taylor P. Specification of the world city network. Geographical Analysis, 2001, no. 33, pp. 181-194.
4. Taylor P., Walker D., Catalano G., Hoyler M. Diversity and power in the world city network. Cities, 2002, no. 19, pp. 231-241.
5. Kratke S. Die globale Vernetzung von Medienzentren. Zur Diversity von Geographien der Globalisierung. Geographische Zeitschrift, 2002, no. 90, pp. 103-123.
6. Зубаревич Н.В. Российские города как центры роста // Управленческое консультирование. 2006. № 2(22). С. 113-118.
7. Нефедова Т.Г., Трейвиш А.И. Сильные и слабые города России // Полюса и центры роста в региональном развитии. М., 1998.
8. Смирнова В.В., Шубин С.И. Развитие региональных центров Европейского Севера России в условиях советской модернизации 1920-1930-х гг. // Вопросы территориального развития. 2017. № 3 (38). URL: http://vtr.vscc.ac.ru/article/2266
9. Бухвальд Е.М., Печенская М.А. Возможности местных бюджетов при реализации муниципальных стратегий развития // Проблемы развития территорий. 2017. № 4. C. 37-50.
10. Буфетова А.Н. Неравномерность пространственного развития: региональные центры и региональная периферия // Регион: экономика и социология. 2009. № 4. С. 55-68.
11. Fujita M., Krugman P., Venables F.J. The Spatial Economy: Cities, Regions and International Trade. Cambridge, 2000.
12. Thrift N. The Geography of International Economic Disorder. A World in Crisis? Geographical Perspectives. Oxford, 1989. Pp. 16-78.
13. Theil H. Economics and Information Theory. Studies in Mathematical and Managerial Economics. Amsterdam: North-Holland, 1967. p. 120.
14. Зубаревич Н.В. Города как центры модернизации экономики и человеческого капитала // Общественные науки и современность. 2010. № 5. С. 5-19.
15. Печенская М.А. Развитие межбюджетных отношений в России в 2000 - 2015 гг. // Проблемы прогнозирования. 2017. № 2. С. 117-130.
16. Одинцова А.В. Местное самоуправление как институт развития / А.В. Одинцова // Федерализм. 2015. № 2 (78). С. 87-100.
17. Бухвальд Е.М., Печенская М.А. О бюджетных ограничениях муниципального стратегического планирования // Самоуправление. 2016. № 9 (102). С. 16-19.
18. Дядик В.В. О проблемах стратегического планирования на муниципальном уровне: российские реалии и скандинавский опыт // Региональная экономика: теория и практика. 2014. № 6. С. 53-62.
19. Ильин В.А., Поварова А.И. Проблемы эффективности государственного управления. Бюджетный кризис регионов: монография. Вологда: ИСЭРТ РАН, 2013. 128 c.
20. Буфетова А.Н. Неравномерность пространственного развития: региональные центры и региональная периферия // Регион: экономика и социология. 2009. № 4. С. 55-68.
Сведения об авторе
Мария Александровна Печенская - кандидат экономических наук, заведующий лабораторией, старший научный сотрудник, Вологодский научный центр РАН (160014, Российская Федерация, г. Вологда, ул. Горького, д. 56а; e-mail: marileen@bk.ru)
Pechenskaya M.A.
Budgets of Regional Centers in the North-West: Tools for Modernization or Survival?
Abstract. The paper opens a series of studies on the development of regional administrative centers. We put forward a hypothesizes that the budgetary policy regarding regional centers does not correspond to their current budget condition and is not focused on such development that would turn cities into the pillars of the balanced and harmonious spatial development of Russia. In this regard, the goal of the study is to conduct a comprehensive analysis of the budget system and the conditions of its functioning in regional administrative centers. We use economic and mathematical methods and reveal that the changes in geopolitical and geo-economic conditions in Russia had a negative impact on the budget systems of regional centers; it was manifested in the predominance of financial assistance in the structure of total revenues, in the stable dynamics of imbalance and in a decrease in the level of budget security of the population. We use official data of Rosstat and the Federal Treasury to find out key trends in the development of regional centers of the North-West of Russia since 2011. We conclude that the budgets of regional centers are trying to survive and are not ready to implement social transformation and promote economic growth. Based on this, we define major development directions for regional centers. The materials of the paper can be of use in the educational sphere, in the study of financial and economic disciplines; they
can also be used by scientists as a basis for further research and by management bodies of various levels to substantiate management decisions. Further research will be devoted to the study of the effectiveness of management of the budget of the regional center, the level of debt burden and the state of intergovernmental fiscal relations.
Key words: territorial systems, economic growth, sustainable development, municipal entities, city, regional center, differentiation, budget security, periphery.
Information about the Author
Mariya A. Pechenskaya — Candidate of Sciences (Economics), Senior Researcher, head of laboratory, Vologda Research Center of RAS (56A, Gorky Street, Vologda, 160014, Russian Federation; e-mail: marileen@bk.ru)
Статья поступила 29.05.2019.
