CC BY
102
Бюджетный мониторинг: правовой аспект
Бедоева З. Н.1
Ключевые слова: мониторинг, государственный финансовый контроль, бюджетный контроль, Федеральное казначейство, внутренний государственный бюджетный контроль, бюджетный мониторинг.
Аннотация. Управление государственными расходами всегда считалось одной из приоритетных и актуальных проблем каждого государства независимо от уровня развития его экономики и объема поступлений в государственную казну. В условиях кризисной ситуации, с которой столкнулась сегодня Российская Федерация, особые акценты делаются на усиление контроля за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств. Современный этап реформирования государственного финансового контроля, в частности внутреннего финансового (бюджетного) контроля, требует внедрение новых форм его осуществления. Одной из таких форм является бюджетный мониторинг.
В данной статье проводится анализ появления бюджетного мониторинга, его роли в системе государственного финансово-бюджетного контроля, а также его нынешнего правового регулирования и научной разработанности.
DOI: 10.21681/2226-0692-2018-4-47-51
КККатегория «мониторинг» на сегодняшний день используется практически во всех сферах социальной жизни, при этом история употребления данного понятия в его нынешнем значении относительно недолгая. В основе этимологии данного понятия лежит латинское слово monitor (напоминающий, надзирающий), однако, как утверждают ученные, в русский язык данное слово пришло из английского (monitory — предостерегающий)2. Существующее на современном этапе определение «мониторинга» несколько шире и означает, в первую очередь, действия. На наш взгляд, более полное определение данного явления содержится в одной из юридических энциклопедий, где мониторинг определяется как система наблюдений, оценки, прогноза состояния и динамики какого-либо явления, процесса или иного объекта с целью его контроля, управления его состоянием, охраны, выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям [12].
Понятие «мониторинг» в современной действительности активно используется и юридическими науками. Данная категория получила легальное закрепление в некоторых нормативных правовых актах. Так, например, в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Россий-
2 Прим. автора: на сегодняшний день в английском языке используется также «to monitor» — наблюдать, проверять (monitor, v — observe and check the progress or quality of (something) over a period of time; keep under systematic review // https://en.oxforddictionaries.com)
ской Федерации» фигурирует понятие «общественный мониторинг», под которым понимается осуществляемое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия3.
В земельном законодательстве мониторинг земель представляет собой не только систему наблюдений, но и включает в себя оценку и прогнозирование. Его целью является получение достоверной информации о состоянии земель, об их количественных и качественных характеристиках, их использовании и о состоянии плодородия почв4.
Приведем еще один пример — мониторинг закупок, который определяется как система наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков5. Целя-
3 Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30 (часть I). Ст. 4213.
4 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
5 Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
1 Бедоева Зарина Николаевна, младший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, аспирант, г. Москва, Российская Федерация. E-mail: [email protected]
ми мониторинга закупок являются следующие: 1) оценка степени достижения целей осуществления закупок, определенных в соответствии вышеуказанного закона; 2) оценка обоснованности закупок; 3) совершенствование законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.
Н.А. Поветкина отмечает, что в настоящее время существует еще одна специальная система мониторинга — мониторинг экономической безопасности [7]. Данная система создается как единая многоуровневая межведомственная автоматизированная информационная система («АИС-Мониторинг»), и направлена на формирование регулярной статистической систематизированной и экономической информации о текущих значениях индикаторов экономической безопасности страны и о факторах, определяющих возникновение угроз экономической безопасности6.
Итак, мы видим, что главной особенностью мониторинга является систематичность его осуществления.
В последние годы внимание многих ученых правоведов также направлено на значимый для построения эффективной законотворческой деятельности правовой мониторинг. Принято считать, что правовой мониторинг охватывает правотворческий процесс, оценку качества действующих нормативно-правовых актов и правоприменительный процесс [3]. Научное обобщение позволяет определить понятие правового мониторинга как систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать результаты законопроектной деятельности (правотворческий процесс); качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс)7.
Понятие «мониторинг», так же как и в экологической сфере, давно и обширно используется в финансовой сфере. Безусловно, экологический и финансовый мониторинг имеют разные цели, принципы, субъекты и объекты. Вместе с тем, говоря о понятии «мониторинг» можно отметить, что это деятельность по наблюдению за соответствующими процессами, а также сбору и оценке определенной информации.
Как мы видим, мониторинг в целом — это явление, направленное, в первую очередь, на наблюдение за развитием исследуемого объекта, в связи с чем можно утверждать, что одним из его основных признаков является динамичность, которая позволяет оценивать объект на протяжении определенного периода времени.
6 Письмо Госкомстата РФ от 12.11.1997 г. № ВГ-1-21/2839 «О Порядке организации мониторинга факторов, определяющих возникновение угроз экономической безопасности России» (вместе с «Порядком ...», утв. Госкомстатом РФ 04.08.1997 г.) // «КонсультантПлюс»
7 Аналитический доклад «Правовой мониторинг: концепция
и механизм проведения» (подготовлен сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ). С. 9 - 10. (Цитата по: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 7).
Итак, возвращаясь к мониторингу в финансовой сфере отметим, что в рамках данной научной статьи речь, пойдет, прежде всего, о публичных финансах.
Как отмечалось выше, мониторинг является частью контрольной деятельности. Однако ни в законодательстве, ни среди ученых-финансистов нет устоявшегося мнения относительно конкретного соотношения финансового мониторинга и финансового контроля.
Так, М.М. Прошунин определяет финансовый мониторинг, оперируя отсутствием у него самостоятельного объекта и субъекта, в рамках финансовых правоотношений, как метод финансового контроля, превалирующий в рамках осуществления текущего финансового контроля [11].
В Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» также обозначается среди проверки, ревизии, анализа, обследования и мониторинг как метод осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности.
Бюджетный кодекс Российской Федерации, однако, среди методов осуществления финансового государственного контроля выделяет лишь проверку, ревизию, обследование и санкционирование операций.
Отметим, в целом, что под методом подразумеваются конкретные способы (приемы), применяемые при осуществлении контрольных функций. В свою очередь государственный финансовый контроль помимо собственных методов, имеет еще и собственные формы осуществления, под которыми понимается способ конкретного выражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение функций финансово-хозяйственного контроля [9, с. 146]. Как справедливо отметила Е.Ю. Грачева, в традиционном понимании контроль — процесс прерываемый, и делится, в этой связи на предварительный, текущий и последующий. Каждому из приведенных видов характерна та или иная форма реализации. По нашему мнению, мониторинг, является формой текущего финансового контроля с присущими ему методами осуществления: наблюдение, оценка, анализ.
Сегодня понятие «финансовый мониторинг» связанно, прежде всего, с вопросами противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, и, соответственно, определяется как система комплексного наблюдения за процессами движения денежных средств, сбора и анализа информации об операциях (сделках) с денежными средствами и иным подлежащем контролю имуществом, оценки легализации образования и использования денежных средств, а также прогноза развития финансовой деятельности подконтрольного субъекта.
На наш взгляд, понятие финансового мониторинга шире, и не ограничивается лишь отношениями, складывающимися в вышеуказанной сфере. Рассматривая финансовый мониторинг, в первую очередь, как часть финансового контроля, полагаем, что его необходимо также классифицировать по сферам государственной финансовой деятельность (налоговая, бюджетная, банковская и т.д.).
Так в 2014 году было введено в действующее налоговое законодательство понятие «налоговый
мониторинг»8, под которым, исходя из анализа норм, подразумевается отслеживание, сбор и анализ налоговым органом информации о финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика, выявление налоговых рисков по проведенным и запланированным операциям, а также факторов (причин), предопределяющих их, в целях своевременного реагирования и предупреждения осуществления рискованных операций. Сущность налогового мониторинга заключается в том, что организация добровольно предоставляет налоговым органам в режиме реального времени доступ к своим первичным документам, данным бухгалтерского и налогового учета, налоговым регистрам и к другой необходимой информации, что позволяет налоговому органу без проведения камеральных и выездных проверок контролировать правильность расчета налогов, а налогоплательщику, получившему письменные рекомендации, своевременно исправлять допущенные ошибки [5].
Сегодня можно говорить о появлении еще одного вида мониторинга в финансовой сфере, который только начинает зарождаться — бюджетный мониторинг, осуществляемый Федеральным казначейством.
Федеральное казначейство — федеральный орган исполнительной власти, находящийся в ведении Министерства финансов Российской Федерации, вследствие упразднения Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в 2016 году переняло ее функции по осуществлению контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере. Итак, сегодня в функциональный перечень Федерального казначейства входят: обеспечение исполнения федерального бюджета; кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; осуществление предварительного и текущего контроля за ведением операций с федеральными бюджетными средствами главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Казначейство России в рамках реализации своих полномочий по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля начало использовать инструмент, позволяющий сопровождать контролем движение бюджетных денежных средств с момента обоснования потребности в них и на всех последующих этапах — казначейское сопровождение [4]. По своей сути, казначейское сопровождение представляет собой санкционирование Федеральным казначейством расходов, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные целевые средства. Его особенностью является то, что перечисление бюджетных целевых средств (на основании государственного контракта или субсидий, бюджетных инвестиций, взносов в уставные (складочные) капиталы юридических лиц, целевых межбюджетных трансфертов) осуществляется лишь в том объеме, который необходим в конкретный промежуток времени для оплаты денежных обязательств по расходам, источником финансового обеспечения которых являются указанные целевые средства [1]. Как отметил А.Ю. Демидов, применение казначейского сопровожде-
8 Федеральный закон от 4 ноября 2014 г. № 348-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 45. Ст. 6158.
ние на стадии исполнения государственных контрактов и использования субсидий обеспечивает прозрачность расчетов посредством формирования реестров коопераций исполнителей и реестров платежей, однако оно не позволяет обеспечить недопущение необоснованного завышения цен [4]. В связи с этим возникает необходимость в создании дополнительных механизмов, которые бы использовались не только непосредственно на этапе исполнения, но и на этапах планирования, размещения заказа и определения условий предоставления целевых бюджетных средств и их получателей, а также надлежащих механизмов обеспечения межведомственного взаимодействия и информационного обеспечения9. Все это в совокупности, как отмечается, представляет собой так называемый бюджетный мониторинг [4].
Как справедливо отметила Н.А. Поветкина, современное развитие финансовой системы России в целом неизбежно требует адекватного развития и совершенствования бюджетного законодательства, призванного в первую очередь обеспечивать правовую регламентацию необходимого и достаточного финансового обеспечения выполняемых государством функций и задач [6]. Эффективное использование бюджетного мониторинга также требует, главным образом, стабильную и качественную правовую основу. Однако, несмотря на стремительное развитие бюджетного мониторинга, его осуществление на сегодняшний день регулируется лишь внутренним документом Федерального казначейства — «Временным порядком внутренней организации работы при осуществлении Федеральным казначейством бюджетного мониторинга использования средств, предоставленных из федерального бюджета»10 (далее — Временный порядок).
Согласно данному Временному порядку под бюджетным мониторингом подразумевается «сбор и анализ информации о предмете и деятельности субъекта бюджетного мониторинга на системной и регулярной основе, в том числе непрерывный сбор и анализ данных федеральной информационной системы в сфере управления государственными (муниципальными) финансами «Электронный бюджет», государственных информационных систем, находящихся в ведении субъектов бюджетного мониторинга, об отображенных в указанных системах операциях и действиях субъектов бюджетного мониторинга, в целях недопущения нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации»11.
Хотелось бы обратить особое внимание на закрепленное в данном акте определение субъекта бюджетного мониторинга, под которым понимается участник бюджетного процесса и иное юридическое лицо, не являющееся участником бюджетного процесса, индивидуальные предприниматели, получающие федеральные бюджетные средства или средства из бюджета субъек-
9 См. подробнее о роли информационных систем в обеспечении контрольной государственной финансовой деятельности: Бедоева З.Н. Роль информационных систем и технологий в обеспечении государственного финансового (бюджетного) контроля // Финансовое право. 2018. № 7.
10 URL: http://www.roskazna.ru/dokumenty/byudzhetnyy-monitoring/
11 URL: http://www.roskazna.ru/dokumenty/byudzhetnyy-monitoring/
та Российской Федерации, в случае предоставления из федерального бюджета межбюджетных трансфертов, на основании государственного контракта, договора (соглашения), контракта учреждения, договора, контракта и соглашения, в отношении которых осуществляется бюджетный мониторинг.
С позиций общей теории государства и права субъектами правоотношений являются их участники, наделенные взаимными правами и обязанностями, которые они могут реализовать в рамках данного правоотношения. Как отмечалось выше, мониторинг является частью контрольной деятельность, субъектами которой, как принято считать, выступают признанные правом носители контрольных полномочий. На наш взгляд, в целях унификации терминологического использования, применимо к бюджетному мониторингу необходимо также развести субъектов на контролирующие и подконтрольные.
В вышеуказанном документе закреплено, что инструментами и источниками информации, необходимой для осуществления бюджетного мониторинга, помимо прочих являются данные ГИИС «Электронный бюджет», официальные сайты федеральных органов исполнительной власти, общероссийские официальные сайты, справочно-информационные ресурсы сети «Интернет» и т.д. Безусловно, в современных условиях развития использования информационных систем и технологий привязка к коммуникативному пространству, надлежащее информационно-техническое обеспечение процессов сбора, обработки и систематизации сведений позволяет существенно повысить эффективность мониторинга. Говоря о роли информационных систем и технологий в бюджетной деятельности государства в целом, необходимо отметить, что внедрение информационных технологий, в первую очередь, позволяет обеспечить стабильность и преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечить сопоставимость показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года, необходимых для осуществления бюджетного контроля [8] и, в частности, бюджетного мониторинга. Помимо этого, информационные системы (информационные технологии) позволяют отслеживать в реальном времени происходящие изменения в значительном количестве объектов контроля, что, в свою очередь, безусловно, позволяет обеспечить своевременное реагирование на нарушение, а также минимизировать риски.
Бюджетный мониторинг, как указанно, осуществляется в пять этапов: 1) подготовка к осуществлению бюджетного мониторинга, 2) его непосредственное осуществление, 3) применение мер реагирования, 4) оформление отчетов по результатам осуществления мониторинга, а также формирование предложений, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации, 5) оценка результатов осуществления бюджетного мониторинга.
Подготовительный этап включает в себя планирование мероприятий бюджетного мониторинга по каждому объекту. В основе бюджетного мониторинга лежит расширенный сбор, анализ и обобщение информации
как об объекте мониторинга, так и подконтрольном субъекте. Федеральное казначейство формирует базу данных путем ведения структурированных документов — паспорта объекта (совокупность информации об объекте бюджетного мониторинга) и дела клиентов (совокупность информации о Клиенте — субъекте, как указанно во Временном порядке, бюджетного мониторинга, участнике закупки). Дела клиентов формируются за счет информации об их правоспособности, финансовом положении, деловой репутации и т.д., содержащейся в открытых источниках, а также получаемой в рамках межведомственного взаимодействия с Федеральной службой по финансовому мониторингу и Федеральной налоговой службой, Федеральной антимонопольной службой, а также с Счетной палатой Российской Федерации. Данный этап дает возможность уже на предварительной стадии оценить финансовое положение каждого и принять предупредительные меры по минимизации рисков.
Основной этап — этап непосредственного осуществления бюджетного мониторинга. Во Временном порядке содержатся формы осуществления бюджетного мониторинга, которые по своей сути исходя из вышеприведенного нами анализа являются его методами, к которым относятся: проверка условий договоров и соглашений, государственных контрактов, контрактов учреждений (в том числе их проектов), начальной (максимальной) цены государственных контрактов, заключаемых с единственным поставщиком, требований, установленных к исполнителям и соисполнителям государственных контрактов, а также к участникам закупок, исполнения договоров, гарантийных обязательств и т.д. на соответствие требованиям законодательства Российской Федерации, регулирующее вопросы в бюджетной сфере и сфере государственных закупок; сверка данных; сбор (запрос), анализ и оценка информации, предоставляемой участниками бюджетного мониторинга и межведомственного взаимодействия.
При выявлении нарушений или признаков нарушений на любом этапе осуществления бюджетного мониторинга Управление совершенствования внутреннего государственного финансового контроля в кратчайшие сроки (не позднее двух рабочих дней) формирует предложения по применению мер реагирования, которые направляются на согласование руководителю Федерального казначейства или уполномоченному руководителем лицу, руководителю соответствующего структурного подразделения Центрального аппарата Федерального казначейства по форме Справки (форма закреплена приложением к Временному порядку) для принятия решений в пределах компетенции. В свою очередь Центральный аппарат Федерального казначейства при выявлении нарушений может применять следующие меры реагирования: информирование главного распорядителя средств федерального бюджета, получателя бюджетных средств, заказчика, исполнителя о необходимости устранения нарушений, отказ в открытии лицевого счета, отказ в санкционировании расходов за счет федеральных бюджетных средств, проведение контрольных мероприятий, обращение в правоохранительные органы и др.
Наконец, по результатам бюджетного мониторинга формируются в надлежащей форме отчеты: еженедельный отчет, формируемый территориальным органом Федерального казначейства; формируемый Управлением совершенствования внутреннего государственного финансового контроля ежемесячный отчет, к которому прилагается пояснительная записка с кратким изложением информации о ходе исполнения договора (соглашения), государственного контракта, а также в случае необходимости предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации; сводный, формируемый Управлением совершенствования функциональной деятельности, отчет, на основании которого производится оценка результатов бюджетного мониторинга. Оценка результатов осуществления бюджетного мониторинга включает в себя: оценку степени достижения целей и плановых показателей осуществления государственных закупок, их обоснованности, оценку необходимости совершенствования законода-
тельства Российской Федерации, а также оценку видов и факторов рисков, путей их минимизации.
Отметим, что в целом основной целью бюджетного мониторинга обозначается выявление и минимизация рисков: необоснованного планирования расходов, недостижения запланированных показателей, неисполнения или ненадлежащего исполнения государственного контракта, завышения цен или срыва исполнения по нему обязательств, неэффективного использования средств из бюджета, сговора участников закупки и т.д.
Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что бюджетный мониторинг представляет собой форму осуществления текущего внутреннего государственного бюджетного контроля, заключающуюся в комплексном, систематическом наблюдении за детальностью подконтрольных субъектов, направленном на сбор, анализ и оценку информации об их деятельности в целях своевременного реагирования и минимизации рисков.
Рецензент: Рыбаков Олег Юрьевич, доктор юридических наук, доктор философских наук, заведующий кафедрой Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), г. Москва, Российская Федерация
E-mail: [email protected]
Литература
1. Бедоева З.Н. Правовое обеспечение казначейского сопровождения бюджетных средств // Финансовое право. 2018. № 5. С. 22—24.
2. Бедоева З.Н. Роль информационных систем и технологий в обеспечении государственного финансового (бюджетного) контроля // Финансовое право. 2018. № 7.
3. Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал Российского права. 2007. № 5. С. 30—34.
4. Демидов А.Ю. От казначейского сопровождения к бюджетному мониторингу // Бюджет. 2017. № 12. С. 59—61.
5. Ильин А.Ю., Моисеенко М.А. Расширенные области применения норм Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующих порядок осуществления налогового мониторинга как формы налогового контроля // Финансовое право. 2016. № 2. С. 26—34.
6. Поветкина Н.А. Бюджетное законодательство Российской Федерации: перспективы развития // Финансовое право. 2015. № 9. С. 33—37.
7. Поветкина Н.А. Национальная безопасность Российской Федерации: финансово-правовые условия обеспечения // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2017. № 8. С. 12—21.
8. Поветкина Н.А. Правовая форма интеграции информационных систем и информационных технологий в сферу публичных финансов // Журнал российского права. 2018. № 5. С. 96—112.
9. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы / под. ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2014.
10. Прошунин М.М. К вопросу о соотношении финансового мониторинга и финансового контроля // Финансовое право. 2010. № 10. С. 21—25.
11. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Изд. 6-е, доп. и перераб. / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2012.
