CC BY
6
УДК 347
Кулимова Д.З. студент 3 курса магистратуры «РЭУ им. Г.В. Плеханова» филиал в г. Пятигорске Россия, г. Пятигорск БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
РЕГИОНАЛЬНОГО УРОВНЯ Аннотация. В статье рассмотрены основные элементы бюджетного контроля на региональном уровне. Проанализированы их отличительные черты. Обоснована необходимость разработки и принятия модельного закона «О бюджетном контроле в субъекте Российской Федерации».
Ключевые слова: бюджетный контроль; региональный уровень; счетная палата; финансово-контрольные органы.
Kulimova D.Z.
3nd year student of magistracy The Pyatigorsk branch of the Plekhanov Russian University of Economics
Russia, Pyatigorsk BUDGETARY CONTROL OF LEGISLATIVE AND EXECUTIVE POWER: MAIN PROBLEMS OF REGIONAL LEVEL Abstract. In article basic elements of the budgetary control at the regional level are considered. Their distinctive features are analysed. Need of development and adoption of the model law "About the Budgetary Control in the Territorial Subject of the Russian Federation " is proved.
Keywords: budgetary control; regional level; Audit Chamber; financial and control bodies.
В настоящее время бюджетный контроль на региональном уровне представлен двумя основными элементами. Во-первых, органами бюджетного контроля законодательной власти, существующие в организационно-обособленной форме. Во-вторых, органами бюджетного контроля исполнительной власти, не имеющие единой формы организации.
В этой связи важно отметить, что оба эти направления в системе государственного регионального бюджетного контроля существуют параллельно друг другу. Органы бюджетного контроля исполнительной власти осуществляют свою деятельность по аналогии с федеральными финансово-контрольными органами, в основном, их полномочия связаны с проведением текущих и последующих контрольных мероприятий, необходимых для осуществления процесса управления движением
бюджетных средств190. Однако они имеют отличия в организации и правовом обеспечении своей деятельности от контрольно-счетных органов, поскольку в большинстве субъектов РФ подобные органы действуют исключительно в составе регионального финансового органа (комитета или министерства финансов), тем не менее встречаются и примеры, когда орган бюджетного контроля исполнительной власти существует в виде обособленного отдельного подразделения. В частности, в Воронежской области бюджетный контроль от исполнительной власти осуществляет Департамент финансово-бюджетной политики Воронежской области. В Курской области - Комитет финансов Курской области. В Магаданской области органом бюджетного контроля исполнительной власти является Контрольное управление администрации Магаданской области191. В Республике Тыва в системе исполнительной власти создана специальная региональная Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва192, которая осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере по использованию средств республиканского бюджета Республики Тыва, а также уполномоченным органом исполнительной власти Республики Тыва, на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Республики Тыва (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, сведения о которых составляют государственную тайну).
Важно отметить, что контроль в системе исполнительной власти имеет свои специфичные содержательные характеристики, когда оцениваются не только последствия контроля, но и уровень организации бюджетного учета и отчетности в регионе. Так, по словам руководителя Федерального казначейства Р.Е. Артюхина, к передовым регионам по уровню бюджетной отчетности можно отнести Республику Бурятию, Республику Карелию, Удмуртскую Республику, Алтайский, Краснодарский, Приморский края, Амурскую, Астраханскую, Тверскую, Курскую и Челябинскую области193.
Несомненно, бюджетный контроль в системе исполнительной власти имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Позитивным моментом является то, что данные органы осуществляют контроль за расходованием бюджетных средств муниципальными образованиями, получающими межбюджетные трансферты из бюджета субъекта РФ, а также
190 Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью в Российской Федерации. Монография. Ростов н/Д. Изд-во»Ростиздат». 2007. С. 135-158.
191 Постановление администрации Магаданской области от 01.11.2007 № 367-па «О создании Контрольного управления администрации Магаданской области» // Магаданская правда. 07.11.2007. № 125(19793).
192 Постановление Правительства Республики Тыва от 15.05.2007 № 605 «Об утверждении Положения о Службе по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва и ее структуры» // Тувинская правда. Спецвыпуск. 27.06.2007.
193 Артюхин Р.Е. Актуальные вопросы бюджетной отчетности // Вестник АКСОР. 2008. № 2(8). С. 79.
за деятельностью подведомственных финансовому органу учреждений. Органы бюджетного контроля исполнительной власти часто имеют богатый опыт работы и более проработанный (по отношению к контрольно-счетным органам) механизм осуществления контрольных мероприятий, а также значительное количество сотрудников, обладающих статусом государственных служащих и опытом работы. Минусами такого контроля является опосредованная зависимость контрольных учреждений от органов исполнительной власти субъекта РФ, которые исполняют региональный бюджет и одновременно участвуют в утверждении планов контрольных мероприятий и списка подконтрольных субъектов. Соответственно, существует возможность «непроверки» отдельных получателей бюджетных средств.
Учитывая современные условия, с уверенностью можно утверждать, что органы государственного регионального бюджетного контроля, созданные в системе законодательной власти являются более перспективными, так как в большинстве случаев не имеют указанных выше организационных проблем и обладают определенной независимостью, которая является ключевым условием для осуществления эффективного бюджетного контроля. Для реализации принципа независимости необходимо создать хотя бы минимальные условия для деятельности внешних органов финансового контроля на региональном уровне. Эти условия должны заключаться в создании организационно-правовых основ на федеральном уровне, что предполагает определение единых подходов для дальнейшего развития всех органов регионального бюджетного контроля, что сейчас частично реализовано в Федеральном законе от 07.02.2011 N 6-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»194. Данный закон принят с целью унификации контрольно-счетных органов в нашей стране он призван в первую очередь унифицировать органы регионального финансового контроля, а также сделать внешние контрольно-счетные органы субъектов РФ более четко структурированными 195.
В ряде субъектов РФ часто принимаются поправки в законы о бюджетном процессе, устанавливающие дополнительные процедуры и вводящие новые институты, которые не предусмотрены в БК РФ. Так, например, с 2009 г. началось проведение публичных слушаний проектов бюджетов и отчетов об их исполнении, как в субъектах РФ, так и в муниципальных образованиях. Основная цель изменений - усиление прозрачности бюджетного процесса.
194 Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // СЗ РФ. 2011, N 7, ст. 903.
195 Караев Р.Ш. Контрольные формы воздействия парламента за исполнительной властью в РФ: Конституционно-правовое закрепление и тенденция развития // «Мир права» еженедельник северокавказское отделение Российской академии юридических наук. Ростов н/Д., 2005. №7-8. С. 48-50.
Однако существует опасность, что данная «видимость демократии» может превратиться в возможность для размывания ответственности за результат законодательного процесса в бюджетной сфере. Несомненно, участвовать в экспертизе проекта бюджета должны люди, имеющие определенный уровень квалификации и обладающие специальными знаниями. Единственными структурами, способными качественно выполнить эту работу, являются именно внешние органы государственного регионального бюджетного контроля.
В системе управления субъектами РФ долгое время отсутствовала действенная система бюджетного контроля, а в ряде территорий подобная ситуация наблюдается до сих пор. Однако на современном этапе все чаще начинают возникать отношения, связанные с процессом осуществления контроля за движением бюджетных средств всех уровней бюджетной системы РФ и использованием публичного имущества196. Это требует повышения качества правового регулирования данных отношений.
Для осуществления бюджетного контроля в субъектах РФ от законодательной власти созданы специальные, действующие в обособленной форме органы бюджетного контроля - контрольно-счетные органы субъектов РФ197. В настоящее время такие органы существуют во всех 85 субъектах РФ. Изменения численности внешних органов финансового контроля на уровне субъектов РФ в последнее время прекратилось, что говорит о постепенном завершении организационной реформы внешнего бюджетного контроля субъектов РФ. Последним событием указанной реформы стало создание Контрольно-счетной палаты Республики Крым и города федерального значения Севастополь.
На современном этапе сложности в организации и деятельности внешних органов бюджетного контроля субъектов РФ возникают лишь в отдельно взятых регионах. Как правило, происходит модернизация уже существующих органов контроля, создание же новых контрольно-счетных палат происходит, как уже отмечалось, в процессе объединения субъектов РФ.
Подводя промежуточный итог, можно сделать вывод о том, что исходя из современного законодательства, контрольно-счетный орган - это постоянно действующий в организационно-обособленной форме орган, подотчетный законодательному органу субъекта РФ198, имеющий свою структуру, штат сотрудников, наделенный специальными полномочиями по
196 Караев Р.Ш., Караев М.Ш., Керимов А.М. Взаимодействие законодательной и исполнительной власти -главное в содержании разделения властей // Фундаментально-прикладные исследования в системе «III международная научно-практическая конференция». Тамбов, 2005. С. 251-254.
197 Караев Р.Ш. Контрольно-счетные механизмы обеспечения административной реформы на юге России: конституционно (уставный) - правовой анализ // Административная реформа (региональный уровень): Российский и европейский опыт. Сборник тезисов выступлений на российско-германской конференции. -Ростов н/Д.: СКАГС, 2005. С. 63-67.
198 Караев Р.Ш., Караев М.Ш. Тенденция развития счетной палаты РФ // Материалы всероссийской научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. Нальчик, 2005. С. 183-185.
проверке правильности движения бюджетных средств и использованию публичного имущества. Кроме того, контрольно-счетный орган должен быть наделен статусом юридического лица.
Для эффективного осуществления своей деятельности контрольные органы субъектов РФ должны быть независимы от получателей бюджетных средств не только административно, но и экономически199.
Отметим также, что законы субъектов РФ о контрольно-счетных органах закрепляют правовой статус сотрудников этих органов (председателя, заместителя председателя, аудиторов, инспекторов, специалистов и иных должностных лиц). На основании исследованных нормативных правовых актов можно определить, что полномочия сотрудников внешних финансово-контрольных органов в ряде субъектов РФ в новых редакциях законов уточняются, что указывает на постоянное совершенствование правового статуса работников контрольно-счетных органов.
По мнению Ю.А. Крохиной, «реализуя представленное право по детализации правового статуса должностных лиц контрольно-счетных органов, региональному законодателю следует учитывать, как требования федерального законодательства, так и сложившуюся судебную практику»200.
Например, в Ярославской области в 2002 г. председатель Контрольно-счетной палаты получил право утверждать должностные инструкции своих сотрудников, издавать приказы о проведении проверок, а также принимать участие в заседаниях Государственной Думы Ярославской области, в работе ее постоянных комиссий, в совещаниях и заседаниях, проводимых органами исполнительной власти Ярославской области, по вопросам, возникающим в процессе составления, рассмотрения, принятия, исполнения областного бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Ярославской области. На момент принятия закона Ярославской области «О Контрольно-счетной палате Ярославской области» у него таких полномочий не было. В 2008 г. в закон Омской области «О Контрольно-счетной палате Омской области» была внесена поправка, которая содержала запрет для председателя палаты одновременно занимать должность депутата Законодательного собрания Омской области, а также заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Таким образом можно сказать, что до вступления в силу Федерального закона № 6-ФЗ уже в большинстве специальных законов субъектов РФ «О Контрольно-счетных органах» были предусмотрены свои
199 Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью В Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, Северо-Кавказская академия государственной службы, 2005. С. 21-23.; Актуальные проблемы современного конституционного права России. Учебн. пособие. Ростов Н/Д: СКАГС, 2005. 150 с.
200 Крохина Ю.А. Совершенствование административно-правового статуса должностных лиц контрольно-счетных органов // Административное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 70.
особенности! и! даже! должности! аудиторов201.! Аудиторы,! как! правило, возглавляли определенные направления деятельности Контрольно-счетных палат субъектов РФ.
Наряду с изложенным, в законах субъектов РФ закрепляются и формы осуществления регионального финансового контроля202, порядок обжалования действий сотрудников финансово-контрольных органов, виды актов, составляемых контрольными органами, и многое другое, что связано с непосредственным осуществлением финансового контроля в субъектах РФ.
В целом можно утверждать, что в настоящее время в большинстве субъектов РФ происходит унификация контрольно-счетных органов субъектов РФ, чему способствует не только и не столько совершенствование общегосударственного финансового контроля, путем изменения федерального законодательства, но и повышение качества правового регулирования бюджетного контроля на уровне самих субъектов РФ. Важно также отметить, что законодательство ряда субъектов РФ в области бюджетного контроля часто существенного опережает развитие федерального законодательства.
На наш взгляд, анализируемый Федеральный закон № 6-ФЗ, является фактически правовым закреплением в виде федерального закона, достижений уже имеющихся в региональном законодательстве. Своего рода это обобщение опыта, что в большинстве случаев имеет положительное значение, так как позволяет реализовать этот опыт в других регионах РФ. Однако исследуемый закон не по всем позициям императивен, а имеет множество норм, реализация которых напрямую зависит от усмотрения органов власти субъектов РФ, что существенно снижает его значение для развития законодательства о региональном бюджетном контроле.
Для оптимизации правового обеспечения государственного регионального бюджетного контроля, необходимо разработать модельный закон «О бюджетном контроле в субъекте Российской Федерации». В данном законе должны содержаться следующие элементы: система органов государственного! регионального! бюджетного! контроля! в! субъекте! РФ; механизм взаимодействия контрольно-счетных органов и органов регионального бюджетного контроля исполнительной власти, а также с правоохранительными органами и гражданским обществом; формы осуществления бюджетного контроля и порядок их реализации; понятие, содержание и процедуры осуществления контрольно-счетными органами аудита эффективности; механизм создания консолидированных ассоциаций или союзов! органов! бюджетного контроля! региона.! Данный! модельный закон будет способствовать разработке и принятию законов о
201 Караев Р.Ш. Понятие и классификация форм парламентского контроля в РФ // Сборник научных трудов. Пятигорск, «РИА-КМВ», 2010. С. 205-213.
202 Караев Р.Ш. Контрольные формы воздействия законодательного (представительного) органа за исполнительной властью в субъектах ЮФО РФ // Сборник научных трудов юридического факультета РГТЭУ (Пятигорский филиал) № 2. Пятигорск, «РИА-КМВ», 2009. С. 75-79.
государственном бюджетном контроле в каждом субъекте РФ.
Использованные источники:
1. Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // СЗ РФ. 2011, N7, ст. 903.
2. Постановление Правительства Республики Тыва от 15.05.2007 № 605 «Об утверждении Положения о Службе по финансово-бюджетному надзору Республики! Тыва и! ее! структуры»! //! Тувинская! правда.! Спецвыпуск. 27.06.2007.
3. Постановление администрации Магаданской области от 01.11.2007 № 367-па «О создании Контрольного управления администрации Магаданской области» // Магаданская правда. 07.11.2007. № 125(19793).
4. Актуальные проблемы современного конституционного права России. Учебн. пособие. Ростов Н/Д: СКАГС, 2005.
5. Артюхин Р.Е. Актуальные вопросы бюджетной отчетности // Вестник АКСОР. 2008. № 2(8). С. 79.
6. Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью в Российской Федерации. Монография. Ростов н/Д. Изд-во»Ростиздат». 2007.
7. Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью В Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, Северо-Кавказская академия государственной службы, 2005.
8. Караев! Р.Ш.! Контрольно-счетные! механизмы! обеспечения административной реформы на юге России: конституционно (уставный) -правовой анализ // Административная реформа (региональный уровень): Российский и европейский опыт. Сборник тезисов выступлений на российско-германской конференции. - Ростов н/Д.: СКАГС, 2005.
9. Караев! Р.Ш.! Контрольные! формы! воздействия! законодательного (представительного) органа за исполнительной властью в субъектах ЮФО РФ // Сборник научных трудов юридического факультета РГТЭУ (Пятигорский филиал) № 2. Пятигорск, «РИА-КМВ», 2009.
10.Караев! Р.Ш.! Контрольные! формы! воздействия! парламента! за исполнительной властью в РФ: Конституционно-правовое закрепление и тенденция развития // «Мир права» еженедельник северокавказское отделение Российской академии юридических наук. Ростов н/Д., 2005. №7-8.
11.Караев Р.Ш. Понятие и классификация форм парламентского контроля в РФ // Сборник научных трудов. Пятигорск, «РИА-КМВ», 2010.
12.Караев Р.Ш., Караев М.Ш. Тенденция развития счетной палаты РФ // Материалы всероссийской научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. Нальчик, 2005.
13.Караев! Р.Ш.,! Караев! М.Ш.,! Керимов! А.М.! Взаимодействие законодательной и исполнительной власти - главное в содержании
разделения властей // Фундаментально-прикладные исследования в системе «III международная научно-практическая конференция». Тамбов, 2005. 14.Крохина Ю.А. Совершенствование административно-правового статуса должностных лиц! контрольно-счетных органов! //! Административное! и муниципальное право. 2011. № 6.
