CC BY
136
Светлана ОСИПЕНКО, Ирина ПОЛОЖЕНЦЕВА
бюджетный контроль и бюджетноправовая ответственность в сфере профессионального образования
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства является одной из актуальных, проблем финансовоправовой теории и практики нормативно-правового регулирования. Для разрешения этой проблемы требуется разработка и внедрение эффективного механизма контроля над расходованием бюджета и ответственности за нарушения норм финансового законодательства. Изучение опыта Федеративной Республики Германия целесообразно с точки зрения возможного его использования в устройстве государственных финансов России, в т.ч. в отношении юридических механизмов ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. Отмечены критерии, использование которых приведет к единообразию практики привлечения к ответственности по делам о нецелевом использовании бюджетных средств.
The liability for the budgetary law infringement is one of the most urgent problems in the financial law theory and in the legal and regulatory practice. Development and implementation of efficient mechanism of control over the budget expenditure and of responsibility for the financial law violation is necessary for settlement of this problem. Studying the experience of the Federal Republic of Germany is feasible from the point of view of its possible use in the Russian public finances, including legal mechanisms responsible for the misuse of public funds. Criteria that will lead to uniformity of prosecuting practice in cases of misusing budgetary funds are called.
Ключевые слова:
бюджет, правовая природа ответственности, нормы финансового законодательства, нарушители бюджетно-правовых норм, противоправные действия или бездействие, бюджетное правонарушение; budget, legal nature of responsibility, financial law standards, budgetary standards lawbreakers, illegal activity or inactivity, budgetary infringement.
В ближайшие четыре года (2014—2018 гг.) на поддержку ведущих российских вузов из бюджета страны будет выделено 42,5 млрд руб. Правительством РФ составлен список из 15 лучших университетов, каждому из которых будет предоставлена господдержка в размере около 600 млн руб., причем такие конкурсы будут проводиться ежегодно. Развитие отечественного высшего образования, в т.ч. с целью продвижения ведущих российских вузов в топы мировых рейтингов, — одна из приоритетных задач.
В соответствии с поручением президента РФ от 8 апреля 2011 г. № Пр - 911 при формировании государственного задания для инженерно технических специальностей и направлений подго товки нужно предусмотреть увеличение нормативов финансиро вания в части затрат на развитие материально технической базы, развитие кадрового потенциала, совершенствование профессио нальных образовательных программ, привлечение иностранных специалистов к образовательному процессу.
В соответствии с перечнем поручений президента РФ по итогам совещания по вопросам социального положения рабочих и разви тия профессионально -технического образования1 правительству РФ совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ при формировании государственного задания на подготовку рабо чих и специалистов с начальным и средним профессиональным образованием необходимо предусмотреть увеличение нормативов финансового обеспечения в части затрат на развитие следующих направлений:
— материально -техническая база образовательных учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования;
— развитие их кадрового потенциала;
1 Утвержден Президентом РФ 11 мая 2011 г., № Пр-1315.
ОСИПЕНКО Светлана Викторовна — к.и.н., доцент кафедры гуманитарных и социальнополитических наук МГУТУ
им. К.Г. Разумовского osipenko.sv@mail.ru
ПОЛОЖЕНЦЕВА
Ирина
Викторовна — к.э.н., профессор кафедры гуманитарных и социальнополитических наук МГУТУ
им. К.Г. Разумовского vipperh@newmail.ru
— совершенствование профессиональ -ных образовательных программ;
— мероприятия, связанные с прохожде -нием практики и стажировки на ведущих российских предприятиях.
Для реализации данных поручений президента необходимо определить воз можные механизмы и источники целе -вого финансирования приоритетных направлений деятельности по подготовке инженерно технических кадров и спе циалистов с начальным, средним и выс шим профессиональным образованием. В результате станет возможным решение задачи увеличения нормативов финанси рования на подготовку рабочих и специа листов по приоритетным специальностям и направлениям и оценка необходимого объема дополнительных средств.
В связи с вступлением в силу федераль -ного закона № 83 - ФЗ1 бюджетные и авто -номные учреждения с 2012 года финанси -руются путем предоставления субсидий из федерального бюджета. Поэтому в соот -ветствии с действующим законодатель -ством механизмом бюджетного финан -сирования приоритетных направлений подготовки (специальностей) может быть только субсидия.
Рассмотрим подробнее механизмы обе -спечения финансирования подготовки кадров по приоритетным специальностям.
1. Механизм финансирования в рамках субсидии на выполнение государствен ного задания на оказание государственной услуги.
Для бюджетных и автономных учрежде ний основным видом бюджетных ассигно -ваний являются субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг. В ведомственном перечне государственных услуг (работ) Минобрнауки России не содержится отдельной услуги (услуг) по подготовке инженерно технических кадров или по подготовке специалистов с начальным и средним профессиональным образованием по приоритетным направле ниям подготовки.
В настоящее время нормативные затраты определяются в целом для учреждения
1 Федеральный закон от 08.05.2010 № 83 - ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (с изм. и доп.) // ИПО «Гарант».
(индивидуальные нормативы затрат) без учета специальностей и направлений под -готовки. Поэтому повышающий коэффи -циент должен применяться только к доле контингента, обучающегося по специ -альностям и направлениям подготовки, соответствующим приоритетным направ лениям модернизации и технологического развития экономики России.
Суммарная доля таких затрат в инди -видуальных нормативах финансирования для высшего профессионального образо вания составляет в среднем 64%. Разброс долей отдельных направлений затрат в индивидуальном нормативе финанси рования составляет от 0% до 75%. При этом максимальная доля (75%) принад -лежит фонду оплаты труда профессорско преподавательского персонала.
При установлении значений повы шающих коэффициентов на направле ния затрат, подлежащих дополнитель ному финансированию на очередной год, можно использовать следующие подходы:
— установление единых значений коэф -фициентов для всех учреждений, в кото -рых производится подготовка специали -стов по специальностям и направлениям затрат, соответствующим задачам модер -низации и технологического развития экономики России;
— установление более высоких значений коэффициентов для учреждений, демон -стрирующих более высокое качество обра -зования, для профильных учреждений и пр.;
— установление более высоких значений коэффициентов для учреждений, факти -ческое финансирование которых ниже среднего уровня, для «выравнивания» финансирования учреждений подведом ственной сети.
На основании данного алгоритма была разработана модельная методика распре деления дополнительных объемов финан -сового обеспечения учреждений профес сионального образования, осуществляю щих подготовку инженерно технических кадров и специалистов с начальным и средним профессиональным образова нием по приоритетным направлениям.
Достоинством данной методики явля -ется то, что дополнительное финансиро вание увязывается с объемом оказания государственной услуги и зависит от кон тингента обучающихся по приоритетным специальностям. Применение такого под
хода целесообразно только в том случае, если обеспечиваются адекватные меры контроля за расходованием дополни тельно выделяемых средств, поскольку дополнительные средства включаются в общий объем нормативных затрат на ока зание одной государственной услуги.
2. Механизм финансирования в рамках субсидии на выполнение государствен -ного задания на выполнение государст -венной работы.
Повышенное финансирование отдель -ных учреждений для повышения качества подготовки по специальностям (направле ниям подготовки), соответствующим при -оритетным направлениям модернизации и технологического развития экономики РФ, может быть обеспечено путем включения в государственное задание соответствующих государственных работ. Список следует включить в ведомственный перечень госу дарственных услуг (работ) учредителя.
Повышение финансирования в рамках субсидии на выполнение государствен -ного задания на выполнение работ целе -сообразно использовать в случае, если работа имеет разовый характер, а окон чание работ предполагается завершить к концу года.
3. Механизм финансирования в рамках субсидии на иные цели.
Повышение финансирования на под готовку инженерно - технических кадров может быть обеспечено путем предостав ления субсидии на иные цели. В соот ветствии с абз. 2 п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ из бюджетов бюджетной системы РФ могут предоставляться субси дии бюджетным и автономным учрежде ниям на иные цели.
Данный механизм предоставления учреждению средств на повышение каче ства подготовки инженерно технических кадров является наиболее сложным, фор мализованным и контролируемым.
4. Механизмы финансирования направ -лений подготовки (специальностей), соответствующих приоритетным направ лениям модернизации и технологического развития российской экономики.
К настоящему времени в системе под -ведомственных Минобрнауки России учреждений профессионального образо вания сложилась довольно неоднородная структура финансирования, причем суще ственные различия в объемах финансиро вания могут наблюдаться даже у схожих
по профильности учреждений, которые расположены в одном географическом регионе.
При использовании нормативов затрат по специальностям определяются базовые нормативы финансирования для специ альностей или групп специальностей — минимальный объем средств на обучение одного студента по специальности в тече ние одного года, гарантированный вузу системы Минобрнауки России.
Повышенное нормативное финансиро вание подготовки кадров по направлениям (специальностям), соответствующим при -оритетным направлениям модернизации и технологического развития российской экономики, может осуществляться в т.ч. за счет внебюджетных источников (внутрен нее перераспределение).
В соответствии с обозначенными ранее актуальными проблемами финансово правовой теории и практики нормативно правового регулирования следует выделить такие, как ответственность за нарушение бюджетного законодательства, отсутствие эффективного механизма принуждения в связи с нарушением бюджетного законо дательства, бессистемность положений о финансовом контроле в Бюджетном кодексе РФ1.
Вопрос о правовой природе юридиче ской ответственности в бюджетной сфере РФ состоит «в разрешении проблем сущ ности бюджетного правонарушения2, его квалификации, мер государственного
1 Доклад Федеральной службы финансовобюджетного надзора об осуществлении контроля и надзора в финансово- бюджетной сфере, надзора за исполнением законодательства РФ о финансово бюджетном контроле и надзоре орга нами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, контроля за соблюдением валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, а также внешнего контроля каче -ства работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности», и об эффективности такого контроля и надзора // http:// www.rosfinnadzor.ru/ html/documents/doklad_20l1.doc (дата обращения 23.12.2012).
2 Разработка отдельных вопросов теории
финансово правовой и бюджетно правовой ответственности представлена в рабо тах А.З. Арсланбековой, О.В. Болтиновой, С.В. Галицкой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, А.С. Емельянова, С.В. Запольского,
М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохиной, Н.А. Саттаровой, Г.П. Толстопятенко,
Н.И. Химичевой и др.
принуждения в бюджетной деятельности государства, а также соотношения санкций, установленных БК РФ, с мерами административного наказания, установ -ленными КоАП РФ»1. Между тем, не для каждого из установленных в ст. 283 БК РФ оснований в тексте ч. 4 БК РФ законода -телем предусмотрена корреспондирующая ему статья, устанавливающая конкретные формы ответственности за бюджетное правонарушение.
Например, в Германии (изучение опыта Федеративной Республики Германия целесообразно с точки зрения возможного его использования в устройстве государ ственных финансов России) бюджетные правонарушения и ответственность за них не систематизированы в едином коди фицированном акте, что предопределяет регламентацию бюджетных санкций не только Положением о федеральном бюд -жете, но и иными нормативными право выми актами. Особый интерес в немецкой правовой науке2 вызывает сама процедура привлечения к ответственности. Меры принуждения следует разделить на две группы: карательные и правовосстанови -тельные (имущественные).
Ответственность за бюджетные право нарушения по законодательству Германии рассматривается в контексте бюджетного федерализма. Большинство бюджетных правонарушений совершается при осу ществлении переданных полномочий. Федерации недостает правового инстру ментария для целенаправленного выявле ния возможных фактов бюджетных право -нарушений.
Законодательство Германии большое внимание уделяет неразрывному соедине нию институтов ответственности за бюд -жетные правонарушения и бюджетного контроля. Это во многом достигается за счет сбалансированного распределения полномочий, прав и обязанностей госу дарственных органов всех ветвей власти, а также их постоянного взаимодействия в общих целях.
1 Саттарова Н.А. О части четвертой Бюджетного кодекса РФ // Финансовое право, 2008, № 3.
2 KrskensC. Die Kontrolle deröffentlichenHaushalt-und Wirtschaftsflihrung // Dissertation zur Erlangung des akademischen Grades doctor iuris (Dr. iur.), 2006, 316, LIII Bl., Jena, Univ., Diss., 2006 // vorgelegt vom Fakultötsrat der Rechtswissenschaftlichen Fakultöt der Friedrich- Schiller- Universitöt Jena, s. 45.
В России юридическим механизмом ответственности за нецелевое использо вание бюджетных средств является лишь недостижение цели, на которую они выделялись, хотя бы и сопровождавшееся неправомерными действиями3. Что каса -ется нарушений, связанных с несоблюде нием установленного порядка получения и расходования бюджетных средств, то такие факты, согласно судебной трактовке, нецелевым использованием не являются.
В Германии нецелевое использование бюджетных средств имеет место, когда средства выделяются не по установленному актами о бюджете целевому назначению4.
Нечеткость норм в БК РФ о порядке компенсации бюджетам нижестоящих уровней выпадающих доходов или допол нительных расходов, возникающих в результате решений вышестоящих орга -нов государственной власти, приводит к нарушениям бюджетного законодатель ства в сфере несоблюдения предельных размеров дефицитов бюджетов. В России ответственность публично- правовых образований сводится к норме об ответ -ственности казны, что недостаточно для надлежащего регулирования бюджетных правоотношений.
Несомненное достоинство российского бюджетного законодательства — система -тизация составов бюджетных правонарушений и соответствующих мер принужде -ния на уровне Бюджетного кодекса РФ. С переходом на программно - целевой бюд -жет целесообразно разработать систему оценки эффективности расходования бюджетных средств применительно к про граммной структуре бюджета, которая будет оценивать эффективность расходов на реализацию государственных про грамм, подпрограмм и давать оценку про веденных мероприятий. Одновременно остается открытым вопрос, насколько закон сможет обеспечить эффективность деятельности вновь введенных контроли рующих элементов.
3 Вестник ВАС РФ, 2001, № 11.
4 Munz E.M. Haushaltsuntreu. — Berlin Verlag, 2001, s. 7.
