CC BY
240
Уо-сУарст-ВеннЫй СоВетНиК, 2014
Татьяна Владимировна ГРИЦЮК
Кандидат экономических наук, доцент кафедры «Управление персоналом» Ф Г Б О У ВПО "Российского государственного университета туризма и сервиса" (Москва) E-mail: 99.monstr99@mail.ru
Профессор,
доктор экономических наук, академик РАЕН, главный научный сотрудник ФГБНИУ «Совета по изучению производительных сил» Минэкономразвития РФ и РАН (СОПС) E-mail: kotilko@yandex.ru
Валерий Валентинович КОТИЛКО
УДК 33; 645.99
В.В.Котилко, Т.В.Грицюк
Бюджетный федерализм и баланс интересов: сущность и принципы функционирования
Статья посвящена инструментам обеспечивающих совместимость принципов бюджетного федерализма и баланса интересов различных уровней управления.
Ключевые слова: бюджетный федерализм, баланс интересов, финансовые ресурсы, сглаживание дисбалансов, разграничение полномочий, степень финансовой самостоятельности, финансовая обеспеченность территории, структурные компетенции, бюджетные права, признаки государственных услуг, государственный долг, государственные активы, казначейская система России
V.V.Kotilko, T.V.Gritsiuk
Budgetary federalism and balance of interests: the essence and principles of
functioning
The article is devoted to the tools ensuring the compatibility of the principles of budgetary federalism and the balance of interests of different levels of management.
Keywords: budgetary federalism, the balance of interests, financial resources, smoothing imbalances, the separation of powers, the degree of financial independence, financial security, territory, structural competence, budget law, the characteristics of public services, public debt, public assets, Treasury system of Russia the relationship, financial powers
^—— ^ радиционной проблемой для
^-у// любого государства, в первую сУ очередь федеративного, является задача отвечающего историческим и национальным условиям справедливого распределения властных полномочий, ответственности и их ресурсного обеспечения внутри страны, между уровнями власти. Основные финансовые ресурсы реализации государственных полномочий аккумулируются в бюджетной системе с помощью налоговых и неналоговых доходов.
Ведущими инструментами для нахождения баланса интересов федерации, её субъектов и местного самоуправления в странах с федеративным устройством являются инструменты бюджетно-налоговой политики как важнейшей составляющей социально-экономической политики государства. Теоретическая разработка данных проблем представляет собой современное развитие основ теории общественных финансов для стран с федеративным устройством, продолжение теории общественного блага.
Принципы новой бюджетной системы Российской Федерации основываются на модели бюджетного устройства и бюджетного процесса федеративного государства, получившей название бюджетного федерализма.
Бюджетный федерализм как категория до сих пор не имеет однозначного толкования [10, с. 5-6]. С помощью его понятийного аппарата характеризуют различные аспекты финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности территориальных образований. В основе их, как правило, лежат общие для государств с федеративным устройством правила и порядок бюджетно-налоговых взаимоотношений между уровнями власти и управления.
Отношения между органами власти и, соответственно, бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административно-территориальным делением, однако складываются они на разных основах (принципах) [12, с. 20-25]. Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более низкой их концентрации у нижестоящих органов власти. Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов, главные из которых - самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней в рамках соблюдения баланса интересов органов власти всех уровней и населения [9, с. 1115].
Важной функцией бюджета (государственных финансов в целом), как инструмента государственного регулирования при любом
устройстве, является выравнивание (перераспределение) доходов между группами граждан (в пользу попавших в зону объективных социальных рисков: болезнь, старость, безработица, бедность и т.д.), и между регионами страны для обеспечения сопоставимых условий жизнедеятельности в разных точках единого государства и территориального развития. Эта функция бюджета актуальна как для унитарных стран, так и для государств с федеративным устройством, однако методы достижения указанных целей и используемые финансовые инструменты существенно отличаются.
Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские специалисты, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах [4, с. 1014]. Концепция эффективного федерализма, которая характеризуется многоуровневостью бюджетной системы, в мировой практике базируется на обязательном соблюдении трех условий:
- разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
- наделении всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий;
- сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны.
Первое условие связано с выполнением государством своих основных функций по предоставлению общественных услуг (управление, правоохранительная деятельность, социальные задачи, обеспечение макроэкономической стабильности, поддержка национальной экономики, территориального развития и т.д.) путем децентрализации части государственных полномочий и распределения ответственности за их исполнение между тремя уровнями власти и управления.
Выполнение второго условия призвано обеспечить реализацию государственных задач на всей территории страны за счет государственных и муниципальных финансов, аккумулируемых (преимущественно за счет налогов) на каждом уровне власти и управления или передаваемых им в распоряжение для организации обеспечения общественными услугами [2, с. 12-17]. Распределение расходных полномочий [8, с. 27-30] осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны, независимо от проживания, а налоговый (доходный) [3, с. 20-24] потенциал
Советник, 2014
располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными, трудовыми ресурсами, уровне социально-экономического развития [11, с. 15-17]. К тому же, располагаемые ресурсы, как правило, меньше потенциально необходимых.
В связи с этим возникает противоречие, выражающееся в несбалансированности расходных и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма - сглаживание дисбалансов различными способами или бюджетное регулирование.
Широко известны работы зарубежных специалистов, посвященные проблемам финансовой децентрализации, бюджетно-налогового федерализма. Это публикации канадских (П. Бут, Д. Кларк), немецких авторов, экспертов Всемирного банка (Р.У. Рефьюза, Ш. Мад, Р.В. Бола, Р. Бэрда, Б. Ибэла, К. Ва-лих, К. Вонг и др.). Часть работ переведена на русский язык. В последние годы появились интересные совместные издания зарубежных и отечественных экономистов, посвященные рассматриваемым проблемам в контексте адаптации зарубежного опыта к российским условиям [5, с. 10-14].
Экономическая сущность бюджетного федерализма определяется сочетанием ряда принципов, его характеризующих [6, с. 6-8]:
- единства общегосударственных интересов и интересов населения как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
- сочетания централизма и децентрализации при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;
- самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета;
- активного участия субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.
В Бюджетном кодексе РФ понятие «бюджетного федерализма» отсутствует, хотя в проекте кодекса ему уделялось серьезное внимание. Принципам, его характеризующим, посвящена гл. 16. «Межбюджетные отношения» [7, с. 33-37]. В их числе: распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы; закрепление на постоянной основе и по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы; равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований; выравнивание уровней
№°4
минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований; равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ. Иначе говоря, речь идет об определенной конкретизации целей и методов бюджетной политики - о равенстве бюджетных прав, единстве бюджетной системы, разграничении бюджетных полномочий, самостоятельности бюджетов, сбалансированности бюджетной системы в целом.
Многообразие принципов бюджетного федерализма может быть сведено к трем ключевым - единству бюджетной системы, её сбалансированности и реальной самостоятельности бюджетов разного уровня. Последний принцип включает степень самообеспеченности, оценку способности регионов и территорий к социально-экономическому развитию.
Степень финансовой самостоятельности ограничивается рядом факторов. Долгое время считалось, что неэффективность субнациональных органов является главным препятствием к расширению их полномочий. Однако высокий образовательный потенциал, развитие информационных технологий, расширение сферы демократически избранных органов власти и управления, возможностей государственно-общественного контроля за ними частично устраняют эти препятствия. Другая опасность усиленной финансовой самостоятельности может быть связана с развитием сепаратистских, националистических тенденций, политического хаоса. Чрезмерная децентрализация, как и чрезмерная централизация, несут в себе разрушительный потенциал.
Современное состояние отношений бюджетного федерализма, их теоретико-методологическое обоснование требуют внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ [1, м. 34-38]. Отсутствие законодательного закрепления - ключевых методологических основ бюджетного устройства и бюджетного процесса на принципах бюджетного федерализма становится в определенной степени тормозом экономических реформ в целом.
Финансовая обеспеченность территории
Финансовая обеспеченность территории определяется несомненно бюджетной обеспеченностью и параметрами бюджета, характеризующими бюджетную обеспеченность, являющимися основой бюджетных проектировок. Бюджетные проектировки, формируемые со стороны субъектов Федерации (регионов, краев, областей, краевых областей) являются основой для взаимной состыковки
параметров бюджета, и взаимного согласования интересов на стадии бюджетного прогноза и составления прогноза развития субъектов федерации. Ранее до 2007 года этот вопрос окончательно увязывался с реальными возможностями бюджетной системы РФ и согласовывался на уровне второго прочтения бюджета.
Примером предоставления государственные услуг на территории конечного потребителя услуг является предоставление услуг государственными учреждениями: первую группу образуют общеобразовательные предприятия муниципального профиля - школы, муниципальные детские сады, ясли, колледжи, лицеи, кадетские корпуса для младших, мичманские школы средние, школы рабочей промышленной молодежи, вечерние рабочие школы аграрного профиля, ворую группу образуют - предприятия ресторана, кулинарии, общепита, третий блок услуг образуют - предприятия бани прачечные, химчистки, предприятия бытового обслуживания, учебно-производственные комбинаты, ЗАГСы.
Выделяют следующие признаки государственных услуг:
- в результате оказания услуги не возникает нового материального предмета, создается объект услуги;
- услуги не существуют как объекты, на которые могут быть распространены права федеральной и муниципальной собственности;
- реализация услуги градообразующего характера - результат действий производителя по заказу потребителя;
- результат услуги стратегического предприятия - результат выполнения государственного муниципального задания на оказание услуги населению территории;
- реализации услуги общеобразовательного характера и их потребление и услуги культурно-духовного характера неотделимы друг от друга, от этого зависит качество образования в России.
Содержание понятия бюджетные полномочия в РФ
Бюджетные полномочий в Российской Федерации реализуются в порядке, определенном бюджетным кодексом РФ и законом «О реализации бюджетных прав в муниципальном объединении», что зачастую находится в компетенции федеральных органов власти и компетенции государственного финансового управления бюджетом РФ, на уровне структуры компетенции Правительства РФ. Содержание структуры компетенции реализации бюджетных прав органа управления федерального уровня, субъекта федерации и муниципального уровня структурируется и определяется в
полномочиях Российской Федерации, относящихся непосредственно и исключительно к уровню Российской Федерации. Во-первых, это законодательно закреплено и подзаконных актах частично уточнено, как порядок, установления порядка составления и рассмотрения, бюджетов бюджетной системы РФ, в том числе в краях, краевых областях и на местах - муниципальный бюджет (местный бюджет). Во-вторых, в содержании полномочий и компетенции участников бюджетного процесса РФ определены составление и рассмотрения проектов бюджета РФ; аналогичные, но более узкие полномочия бюджета и бюджетных прав реализуется на уровне краев, областей, краевых областей. На всех уровнях бюджетной системы РФ реализуется рассмотрение, принятие и утверждение проектов федерального бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ в порядке определенном бюджетным кодексом РФ. В бюджетном праве РФ определено и сопряженных законодательных актах второго уровня уточнено содержание и структурная часть федерального бюджета РФ, структура и содержание статей бюджета, содержащая коды бюджетной классификации РФ, коды и подразделы Бюджетной классификации РФ, относящиеся ко всем отраслям экономики, отраслям промышленности и культурным ценностям страны (пример, здравоохранение, кинематография, образование, культура, услуги связи). Содержание статистической совокупности отдельных строк бюджета составляет структуру отраслей экономики, и определяет порядок расходования бюджетных средств, с учетом ведомственной соподчиненности и административных регламентов управления внутри финансового государственного управления бюджетом страны. В структуре статей бюджета РФ и в структуре подстатей бюджета заложена вертикаль власти РФ и реализация властных полномочий бюджета в структуре власти государства. Здесь также отражены территориальные особенности распределения бюджетных средств и использования бюджетных назначений бюджета страны, и отражено использование и правоприменение средств капитального развития РФ. Исключительной прерогативой власти является уточнения порядка прохождения и исполнения средств бюджета в разрезе ведомственной классификации бюджета, увязанной с казначейской классификаций бюджета, и по кодам главных распорядителей средств бюджета РФ для исполнения и законодательно обоснованности правоприменения средств федерального бюджета, Расширенный бюджет РФ, увязанный с бюджетами стран СНГ и стран Восточной Европы, является правовой основой использования совместных средств стран СНГ и между-
СоВетНиК, 2014
№°4
народных кредитов и займов. Альтернативой является эмиссия государственных долгосрочных облигаций России через Сбербанк, с гарантией Правительства РФ и реструктуризация международных траншей РФ в едином экономическом пространстве СНГ и Восточной Европы (Россия, Украина, Молдова, Белоруссия, Казахстан, Польша, Словения, Чехия, Болгария). Порядок реструктуризации долгов России регламентируется Бюджетным кодексом.
Осуществление контроля за исполнением, утверждением федерального бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, а также осуществление контроля за их исполнением отчетов по бюджету РФ является исключительной прерогативой Правительства РФ, осуществляется Правительством РФ и Счетной палатой РФ и органами государственного финансового управления в РФ. Бюджетным правом определено и регламентировано законодательно утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, составление отчета о бюджете РФ, которые являются содержанием финансовой компетенции органов государственного финансового управления РФ и вертикали финансовых органов управления бюджетом. На этом же этапе исполнения бюджета осуществляется исполнение в бюджета РФ в разрезе кодов, подкодов, статей, целевых статей и целевых среднесрочных программ бюджета, которые включаются обязательным компонентом бюджета в состав каждой отраслей статьи бюджета (пример раздел «Национальная оборона», и входящая в ее состав целевая программ «Дети Севера»), Составлении отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ является также компетенцией финансового управления РФ.
Бюджетным правом предусмотрен и определен порядок установления и исполнения расходных обязательств РФ, конкретизирован в нормативно-правовых статьях бюджета прописан конкретных порядок прохождения бюджетных средств по счетам бюджетных учреждений и исполнение расходных обязательств РФ в казначейском исполнении смет. Вполне уместно было бы впоследствии ре-
структуризировать ранее выпущенные через Сбербанк РФ и Внешторгбанк РФ, Альфа -капитал. Альфа Универсал - капитал, Альфа - Ренессанс кредит в Тверском ОСБ банка и казначейские обязательства РФ перед СНГ, которые были учтены в Европейском пространстве России (например, в 2006 году по реструктуризации на 2016 год и 2019 год). Прописанный порядок исполнения бюджета РФ конкретизируется в составлении бюджетных смет и смет бюджетных учреждений, в том числе градообразующего профиля, для конкретной территории и региона.
Установление порядка и условий предоставления, конкретных условий использований бюджетных средств в форме расходных обязательств Правительства России, и установление и исполнение казначейского исполнения расходных обязательств РФ. Казначейские расходные обязательства исполняются казначейской системой России. Государственное исполнение казначейский расходных обязательств является прерогативой Президента РФ. Осуществление государственных заимствований Российской Федерации в форме государственных облигаций (ОГССЗ. ОГСЗВЗ, ОГСЗЗ, ОГСПЗ), предоставление и порядок предоставления бюджетных кредитов, и порядок списания и погашения бюджетных кредитов и бюджетных ссуд закреплены и конкретизированы в Бюджетном кодексе РФ. Управление государственным долгом и управление государственными активами Российской Федерации определены подробно в бюджетном праве РФ и конкретизированы в положениях Бюджетного кодекса РФ, положениях и отдельных главах Конституции РФ.
Формулярами статистической информации здесь являются коды и подкоды бюджетной классификации Бюджета РФ в разрезе получателей и подполучателей бюджетных средств и осуществления расходов федерального бюджета по распорядителям и администраторам средств. Формуляры статистической информации в форме статистических таблиц и аналитических таблиц для бюджета отражают структуру и содержание структуры экономических расходов бюджета страны. В экономической классификации расходов бюджета заложено содержание основных статей бюджета по кодам их классификации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Богачева О. Проблемы несбалансированности бюджетной системы России // Мировая экономика и международные отношения. 1997. № 6. С. 111-117.
2. Бюджетный федерализм. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». М.: Московское отделение Российского научного фонда, 2012.
3. Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США. Материалы российско-американских семинаров / Под ред. Ю.И.Любимцева, Ш.Б. Мад. М., 2012.
4. Государственные финансы: из опыта индустриально развитых стран. М: ООД ИМЭМО РАН, 2013. С. 156.
5. Зейдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам. URL: http://ieie.nsc.ru./-tacis/verper/htm (дата обращения: 12.09.2014).
6. Игудин А.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. 2011. № 8. С.6-9.
7. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (вводный) / Под ред. проф. М.В.Романовского и проф. О.В.Врублевской. М.: Юрайт, 2011.
8. Ламперт X. Социальная рыночная экономика: Германский путь. М.: Дело, 2013.
9. Поляк Г.Б. Бюджетная система РФ. М.: ЮНИТИ, 2012.
10. Пономаренко Е.В. Теоретические основы бюджетного федерализма // Материалы конференции «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне». М.: РАКС, 2002.
11. Россия и фискальная децентрализация / Под ред. К.М.Валих. М.: Всемирный банк, 1994.
12. Теория государства и права / Под ред. М.М.Расслова, В.О.Лучина, Б.С.Эбзеера. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2010.
1. Bogacheva O. The imbalances in the budget system of Russia. Mirovaia ekonomika i mezhdunarodnye otnosheniia -World economy and international relations, 1997, no. 6, pp. 111-117 (in Russian).
2. Biudzhetnyi federalizm. Rossiisko-kanadskii proekt «Federalizm v sotrudnichestve» [Budgetary federalism. Russian-canadian project "Federalism in cooperation"]. Moscow, Moskovskoe otdelenie Rossiiskogo nauchnogo fonda, 2012.
3. Voprosy biudzhetno-nalogovogo federalizma v Rossii i SShA. Materialy rossiisko-amerikanskikh seminarov / Pod red. Iu.I.Liubimtseva, Sh.B. Mad [Issues of budgetary federalism in Russia and the United States. Materials of the Russian-American seminar / edited by Y. I. Lubimcev, W. B. Mad]. Moscow, 2012.
4. Gosudarstvennye finansy: iz opyta industrial'no razvitykh stran [Public Finance: the experience of the industrialized countries]. Moscow, OOD IMEMO RAS Publ., 2013. p. 156.
5. Zeidel' B., Vesper D. Biudzhetnyi federalizm: sravnitel'nyi analiz po stranam [Budgetary federalism: a comparative analysis across countries]. Available atL: http://ieie.nsc.ru./-tacis/verper/htm (accessed 12 September 2014).
6. Igudin A.G. Reform principles of interbudgetary relations in the Russian Federation. Finansy - Finance, 2011, no. 8, pp.6-9 (in Russian).
7. Kommentarii k Biudzhetnomu kodeksu Rossiiskoi Federatsii (vvodnyi) / Pod red. prof. M.V.Romanovskogo i prof. O.V.Vrublevskoi [Review of the Budget code of the Russian Federation (introductory) / Under the editorship of Professor M. C. Romanovsky and Professor O. C. Vrublevskaya. M: Writ, 2011]. Moscow, Iurait Publ., 2011.
8. Lampert X. Sotsial'naia rynochnaia ekonomika: Germanskii put' [Social market economy: the German way]. Moscow, Delo Publ., 2013.
9. Poliak G.B. Biudzhetnaia sistema RF [Budgetary system of the Russian Federation]. Moscow, IuNITI Publ., 2012.
10. Ponomarenko E.V. Teoreticheskie osnovy biudzhetnogo federalizma // Materialy konferentsii «Biudzhetnyi federalizm i finansovoe upravlenie na mestnom urovne» [Theoretical foundations of fiscal federalism // Materials of the conference "Fiscal federalism and financial management at the local level]. Moscow, RAKS Publ., 2002.
11. Rossiia i fiskal'naia detsentralizatsiia / Pod red. K.M.Valikh [Russia and fiscal decentralization / Ed. K. M. Valich]. Moscow, Vsemirnyi bank Publ., 1994.
12. Teoriiagosudarstva iprava /Pod red. M.M.Rasslova, V.O.Luchina, B.S.Ebzeera [Theory of state and law / Ed. by M. M. Rasslov, V. O. Luchin, B. S. Ebzeer]. Moscow, IuNITI-DANA Publ., Zakon i pravo Publ., 2010.
REFERENCES
Информация об авторах:
Котилко Валерий Валентинович
(Россия, Москва) Профессор, Академик РАЕН. Доктор экономических наук. Главный научный сотрудник. "Совет по изучению производительных сил" Минэкономразвития РФ и РАН E-mail: kotilko@yandex.ru
Information about authors:
Kotilko Valerii Valentinovich
(Russia, Moscow) Professor, Academician of RANS Doctor of Economic Sciences. Chief researcher Council for the Study of Productive Forces» of Economic Development of the Russian Federation and the Russian Academy of Sciences E-mail: kotilko@yandex.ru
Грицюк Татьяна Владимировна
(Россия, Москва) Кандидат экономических наук, доцент кафедры «Управление персоналом» Российский государственный университет туризма и сервиса E-mail: 99.monstr99@mail.ru
Gritsiuk Tat'iana Vladimirovna
(Russia, Moscow) PhD in Economics Associate Professor of the Department "Personnel
Management" Russian State University of Tourism and Service E-mail: 99.monstr99@mail.ru
