CC BY
117
Представленная модель айсберга позволяет сделать следующий вывод. Анализируя восприятие перемен, необходимо учитывать две характеристики: отношение к переменам и демонстрируемое поведение. Поверхностное управление изменениями, ориентированное на решение стоящих перед организацией проблем, допустимо только при наличии значительного числа приверженцев изменений. Поэтому вместе с поверхностными изменениями необходимы радикальные перемены в групповой и меж-групповой динамике, в культуре организации. Это предполагает осуществление управления восприятиями и убеждениями, а также управление на основе власти и политики.
Список литературы:
1. Бойетт Д.Г., Попетт Д.Т. Путеводитель по царству мудрости: Лучшие идеи мастеров управления.
- М.: Олимп-Бизнес, 2004. - 386 с.
2. Галка В.В. Использование метода организационного развития в кадровом менеджменте (часть 1) // Менеджмент сегодня. - 2002. - № 5. - С. 24-33.
3. Марковский В. Новый порядок. Управление изменениями // Тор-тападег. - 2001. - Март. - С. 94-101.
4. Матурана У, Варела Ф. Древо познания. Биологические корни человеческого понимания. - М.: Прогресс-Традиция, 2001. - С. 224.
5.МитфергГ., АлъстрэндБ., ЛэмпелДж. Школы стра-
тегий. Стратегическое сафари: экскурсия по дебрям стратегий менеджмента. - СПб.: Питер, 2000. - С. 336.
6. Шейн Э. Организационная культура и лидерство.
- СПб.: Питер, 2007. - С. 336.
7. Anderson D., Ackerman L. The Change Leader's Roadmap: How to Navigate Your Organization's Transformation. Wiley, John & Sons, Inc. - 2001. - P. 344.
List of literature:
1. Boyett D.G., BoyettD.T. Guide to the realm of wisdom: The best ideas masters of management. - М.: Olimp -Business, 2004. - 386 p.
2. Galka V. The use of organizational development in human resources management (part 1) // Management today. - 2002. - Number 5. - P. 24-33.
3. Markovski B. New order. Change Management // Top-tapadeg. - 2001. - March. - P. 94-101.
4. Maturana U, Varela F. The tree of knowledge. Biological roots of human understanding. - М.: Progress-Tradition, 2001. - P. 224.
5.MintzbergH., AlstrendB.J. Lempel Schools strategies. Strategic safari tour in the wilds of management strategies. - St. Petersburg: Piter, 2000. - P. 336.
6. Shane E. Organizational culture and leadership. St. Petersburg: Piter, 2007. - P. 336.
7. Anderson D., Ackerman L. The Change Leader's Roadmap: How to Navigate Your Organization's Transformation. Wiley, John & Sons, Inc. - 2001. - 344 p.
Зулькарнай И. У.
доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры экономики и менеджмента ФГБОУ ВПО «Башкирский государственный университет», Россия, г. Уфа
УДК 331.1
БЮДЖЕТНЫЕ СТИМУЛЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ
В статье дается обзор развития подходов к созданию эффективных бюджетных стимулов развития регионов. Показано, что в советское время и в первое десятилетие нового российского государства бюджетная система страны не создавала стимулов для региональных и местных властей развивать экономику на своих территориях. Это было связано с так называемыми мягкими бюджетными ограничениями, на смену которым в начале 2000-х годов пришли жесткие бюджетные ограничения. В статье раскрывается суть мягких и жестких бюджетных ограничений, дается оценка степени достижения целей реформы по созданию эффективных бюджетных стимулов развития экономики.
Ключевые слова: региональное социально-экономическое развитие, бюджет, бюджетная система, бюджетные стимулы, экономический рост.
FISCAL INCENTIVES FOR SOCIO-ECONOMIC DEVELOPMENT OF REGIONS
The article gives a survey of approaches to create effective fiscal incentives for the regions to develop territorial economies. It is revealed that in Soviet times and in the beginning of new Russia the fiscal system of the country didn't create effective incentives for regional and local government to develop territorial economies. It was caused by so-called soft budget constraints that was changed by so-called strict budget constraints. Both soft and strict budget constraints are explained in the article. The author gives an estimation how much reform goals on creation of effective fiscal incentives were achieved.
Key words: regional socio-economic development, budget, fiscal system, fiscal incentives, economic growth.
Социально-экономическое развитие страны в целом и регионов в частности в основном связывается с повышением инвестиционной привлекательности регионов. Обсуждению вопросов привлечения инвестиций в регион посвящен не только большой пласт научной литературы, но и публичные выступления политиков, решения властных органов.
Вопросы же бюджета, общественных финансов практически полностью сфокусированы на двух областях: как поднять доходы бюджетов и как распределить расходную часть бюджета. Причем последнее обсуждается больше в плоскости повышения расходов на те или иные статьи, что неизбежно ведет к дефицитности бюджета, а собственно вопросам оптимального распределения расходов в пределах доходов уделяется гораздо меньшее внимание [9].
Это связано, прежде всего, с этатическими традициями нашей страны, унаследованными от командно-административной экономики советских времен, и с социалистическим мышлением населения, когда бюджет государства рассматривается единственно с точки зрения решения социальных вопросов.
Между тем теория общественного сектора экономики выделяет у общественных финансов, бюджета государства наряду с перераспределительной функцией также функцию стимулирования экономического развития. Эти функции, в общем и целом, действуют в противоположных направлениях.
Перераспределительная функция бюджетной системы обеспечивает единообразное решение социальных вопросов на большой территории. При этом исходят из того, что в государстве в целом достигнуто некоторое общественное согласие о том, что все граждане страны должны быть обеспечены социальными услугами (здравоохранение, образование, помощь инвалидам и т. д.) на некоем минимально необходимом уровне. Поскольку не все регионы страны могут обеспечить этот уровень из региональных бюджетов, через централизованные фонды происходит перераспределение финансовых
ресурсов. Такой концепцией руководствуются, главным образом, в европейских странах, в частности в ФРГ. Считается, что перераспределение финансовых ресурсов из одних регионов (доноров) в другие регионы (реципиенты) страны создает отрицательные стимулы в части экономического развития для обеих групп регионов.
Регионы-доноры лишаются налоговых доходов, которые были сгенерированы на их территориях и могли быть потрачены на социальные нужды или в инвестиционных целях в интересах местного населения. Помощь, регулярно приходящая извне регионам-реципиентам, также дестимулирует последних развивать собственную экономику, поскольку позволяет получить упомянутый минимальный уровень бюджетного обеспечения, даже если местная экономика не способна генерировать необходимые бюджетные доходы [10].
Стимулирующая функция бюджета в полной мере проявляется в отсутствие внешней помощи бюджету региона: региональные власти, не имея возможности получить финансовую помощь извне, для выполнения возрастающих запросов местного населения должны наращивать бюджетные доходы, а в этих целях - развивать собственную экономику. Стимулирующая функция хорошо видна в центральных бюджетах стран в силу того, что государства не могут безвозвратно получать средства от других стран, как это делают регионы-реципиенты в пределах одной страны. Конечно, здесь есть исключения, как, например, единовременная или регулярная помощь «богатых» стран «бедным» странам, связанная, как правило, со стихийными бедствиями или последствиями разрушительных войн. В пределах одной страны, в отношении регионов, стимулирующая функция наиболее ярко проявляется в США, где перераспределение финансов между штатами, а также перераспределение между муниципальными образованиями в пределах штата развито слабо [4, 6].
При внимательном рассмотрении в перераспределении финансов можно также найти элементы функции стимулирования. Это касается изъятия у региона доходов, носящих характер природной ренты. Например, в регионах, богатых природными ресурсами, такими как нефть и газ, доходы в региональные и местные бюджеты, генерируемые добычей этих полезных ископаемых, связаны с усилиями правительства по развитию экономики в меньшей степени, чем усилия тех регионов, где природных ресурсов нет. Бюджетные доходы от нефтегазодобычи носят главным образом рентный характер и не только не создают стимулов для развития экономики, но даже, наоборот, создают контрстимулы. В отношении государств такая зависимость экономики от природных ресурсов получила название «голландской болезни».
В этой статье мы будем называть «заработанными доходами» те доходы, которые не носят рентный характер, а проистекают из усилий регионального руководства развивать перерабатывающую промышленность, сельское хозяйство, машиностроение и хай-тек. Межрегиональное перераспределение заработанных доходов носит, очевидно, характер антистимулов развития экономики.
Попытки рационально сочетать перераспределительную и стимулирующую функции государственных финансов предпринимаются на пути использования так называемых жестких бюджетных ограничений, являющихся антиподом так называемых мягких бюджетных ограничений [3, 5, 6].
Примерами мягких бюджетных ограничений являются советская система межбюджетных отношений и система межбюджетных отношений, практиковавшаяся в Российской Федерации все 1990-е годы. В советское время доходные и расходные параметры бюджетов союзных республик, областей, краев и автономных республик в составе союзных республик СССР, а также местных бюджетов определялись в ходе переговорно-согласительных процедур между уровнями бюджетной системы.
Здесь ярко проявлялось действие социального характера перераспределительных процедур, так как такая система позволяла поддерживать высокий уровень потребления и капитальных инвестиций в республиках Центральной Азии, несоразмерные с вкладом этих республик в общесоюзный бюджет. Уже одно это подрывало внутренние стимулы этих регионов создавать промышленность, способную самостоятельно обеспечивать бюджетную систему.
Но особенно дестимулирующий развитие экономики характер носил так называемый мягкий характер бюджетных ограничений, когда размер финансовой помощи из союзного бюджета определялся в результате переговоров союзных республик с цен-
тром. Получалось, что если в силу местных усилий либо капитальных инвестиций союзного бюджета в регион данный член СССР увеличивал собственные доходы бюджета, то размер финансовой помощи из центра уменьшался. В результате основным инструментом увеличения совокупных доходов союзных бюджетов становилось лоббирование прямых дотаций или увеличения доли зачисления из расщепляемых налогов в региональные бюджеты. Описанные отношения союзных бюджетов с центральным бюджетом СССР полностью повторялись на всех уровнях советской бюджетной системы: союзная республика - области и автономные республики; областные бюджеты - бюджеты городов и районов; бюджеты районов - бюджеты сел, городских поселков и малых городов.
Российская система бюджетных отношений претерпела по сравнению с советской изменения только в части ключевых налогов. Так, вместо налога с оборота советских времен с началом экономических реформ с 1 января 1992 года был введен НДС. Однако в части системы межбюджетных отношений никаких новшеств внесено не было. Более того, попытки внести такие новшества, например предложение Башкортостана и Татарстана внедрить так называемую одноканальную налоговую систему, отвергались федеральным правительством [2, 3].
Мягкий характер бюджетных ограничений не только сохранился, но и усилился по сравнению с советскими временами. В целях лоббирования дотаций и субвенций из федерального бюджета некоторые губернаторы проводили большую часть года в Москве, вместо того чтобы заниматься развитием экономики своих регионов. Кроме того, к лоббированию регионами дотаций из центра, основанному на интересе социально-экономического обеспечения местного населения, прибавился политический торг, когда Москва регулировала размер финансовой помощи регионам в зависимости от их лояльности. Это еще более искажало экономические сигналы, которые должна посылать бюджетная система своим рыночным агентам в целях экономического роста.
Таким образом, суть мягких бюджетных ограничений заключается в том, что ключевые параметры бюджета: налоговые ставки, процент зачисления налоговых сборов в уровни бюджетной системы, размер дотаций из вышестоящего бюджета в нижестоящий - хотя и определены в законах и подзаконных актах, но являются предметом изменений в некоторых пределах путем согласований и переговоров. Именно в силу этого некоторые авторы стали называть бюджетную систему РФ середины 1990-х «переговорным федерализмом» [1, 2].
Нарастающая критика мягких бюджетных ограничений в научной литературе, как отечественной
[2, 5, 6], так и зарубежной [7, 8], работа группы американских консультантов в Министерстве финансов РФ в 1997-1999 годы [3, 8] привели к внедрению так называемых жестких бюджетных ограничений, которые были призваны, сохраняя социальный характер межрегионального перераспределения, одновременно создать бюджетные стимулы экономического роста регионам России, местным органам власти.
Суть жестких бюджетных ограничений заключается в том, что перечисленные выше параметры бюджетных доходов не должны быть предметом переговоров и согласований, они должны быть закреплены в законодательстве и не являться предметом согласований. Например, в 1992-2000 годах процент зачисления НДС в региональные бюджеты устанавливался для каждого региона в ходе переговоров, хотя формально существовал некий стандартный общероссийский размер зачисления налога в бюджеты субъектов федерации. Сейчас поступления от НДС единообразно по всей стране, в размере 100 % зачисляются в федеральный бюджет. В отношении НДС жесткость бюджетных ограничений выражается не в том, что все 100% зачисляются в федеральный бюджет, а в том, что сам процент зачисления не является предметом торга и изменений, как это было в 1990-е годы.
Разницу между мягкими и жесткими бюджетными ограничениями в части ставок зачисления налогов проиллюстрируем на примере налога на прибыль организаций. В 1999-2001 годах ставка зачисления этого налога в бюджет субъектов федерации составляла 19%. В его пределах регионы устанавливали ставки зачисления в местные бюджеты. Например, Республика Башкортостан зачисляла этот налог в полном региональном размере - 19% в большинство местных бюджетов, главным образом в сельские районы. А в бюджеты г. Уфы, Стер-литамака и ряда других городов-доноров ставка зачисления налога на прибыль организаций определялась в результате согласований и оказывалась: 3 % для Уфы в 1999 и 2000 годах, 5 % для Стерли-тамака и 15 % для г. Сибая в эти же годы [3]. Причем в результате «согласования» ставка зачисления этого налога в бюджет Уфы составила 0 % в 2001 году, оставшись прежней для других городов. Все эти действия делали непредсказуемыми доходы местных бюджетов для всех участников бюджетного процесса и подрывали стимулы наращивания налогооблагаемой базы.
Кроме того, жесткие бюджетные ограничения подразумевают долговременность перечня налогов, налоговых ставок, налоговых баз, процентов зачисления, их неизменяемость в течение ряда лет, чего не было в 1992-2001 годах, как мы видим из вышеприведенного примера для г. Уфы.
Налог с продаж, существовавший в российской налоговой системе в 1998-2003 годах, демонстрирует жесткие бюджетные ограничения в системе «федеральный бюджет - регионы» и мягкие бюджетные ограничения в системе «регион - местные бюджеты». Ставка налога с продаж была ограничена в законе максимальным значением в 5 % для всех регионов и не подлежала увеличению для отдельных регионов под давлением «переговорной силы». В этом проявлялась жесткость бюджетных ограничений в части этого налога в системе «федеральный бюджет - регионы».
Жесткость бюджетных ограничений проявлялась и в том, что регионы могли устанавливать конкретное значение на своих территориях, исходя из своих соображений в указанных пределах. Делали они это самостоятельно, и хотя большинство регионов выбрало максимальное значение ставки 5 %, некоторые выбрали 4 или 3 %.
Мягкость бюджетных ограничений в части этого налога проявлялась в системе «регион - местные бюджеты», так как в пределах региональной ставки налога с продаж назначалась ставка зачисления этого налога в местные бюджеты. Это происходило в ходе согласований с местными бюджетами, и как результат ставки оказывались различными для разных городов и районов и менялись из года в год. Например, ставка зачисления для сельских районов в Республике Башкортостан составляла 5 % (то есть республика передавала всю свою ставку местным бюджетам в целях уменьшения встречных потоков в ходе выделения дотаций). В отношении же г. Уфы ставка составляла 2 % в 1999 году, 1 % - в 2000 году и опять 2 % в 2001-2002 годах.
Готовившаяся в конце 1990-х годов бюджетная реформа стала претворяться в жизнь в начале 2000-х годов, и ключевым ее элементом стало введение жестких бюджетных ограничений. Принятые Госдумой в 2003 году и введенные в действие с 1 января 2005 года Налоговый и Бюджетный кодексы определили современную архитектуру бюджетной системы Российской Федерации.
Прежде всего, налоговая система стала упорядоченной и более экономически обоснованной по порядку зачисления в уровни бюджетной системы. Если в 1990-е годы почти все налоги зачислялись на практически все уровни бюджетной системы по нормативам зачисления и расщепляемым ставкам, то в современной бюджетной системе налоги, как правило, закреплены за одним или двумя уровнями бюджетной системы. Например, в 1990-е годы НДС и налог на землю зачислялись в различных долях во все три уровня бюджетной системы: федеральный, региональный, местный. Сейчас НДС полностью зачисляется только в федеральный бюджет, а налог на землю
- полностью в местные бюджеты. НДФЛ не поступает в федеральный бюджет, а поступает в пропорции 80 к 20 в бюджет региона и местные бюджеты.
Вторая новация 2000-х - ставки налогов и процент зачисления перестали быть предметом согласования между федеральным правительством и правительствами субъектов федерации, а с середины 2000-х - между региональными правительствами и органами местного самоуправления.
Третье требование жестких бюджетных ограничений - долгосрочность устанавливаемых ставок налогов, процентов зачисления в уровни бюджетной системы - не выполнена в полной мере. Один пример - недавняя отмена ЕСН и введение страховых взносов. Другой пример - изменение ставок зачисления НДФЛ в последние годы. Если изначально в бюджеты регионов зачислялось 70 % поступлений НДФЛ, в последние годы этот норматив стал 80%, а с 1 января 2014 года станет 85 %. Соответственно уменьшаются нормативы зачисления в бюджеты муниципальных районов с 15 до 10% и в бюджеты городских округов - с 20 до 15 %. Это, конечно, еще больше ослабит доходную базу местных бюджетов. Кроме того, такие изменения вносят неуверенность местных властей в источниках будущих доходов и подрывают стимулы увеличивать налогооблагаемую базу, в данном случае по НДФЛ.
Таким образом, сейчас, по прошествии более чем десятилетия после начала бюджетных реформ, можно подвести их итоги. Они сводятся к трем тезисам:
1. Бюджетные ограничения в 2000-е годы стали намного жестче, чем были в 1992-2001 годах.
2. Часть бюджетных ограничений, а именно принцип долгосрочности ставок и процентов зачисления налогов в уровни бюджетной системы не был претворен в полной мере.
3. Несмотря на то, что бюджетные ограничения в России стали в целом жесткими, они не привели к созданию эффективных бюджетных стимулов экономического роста для большинства регионов страны и особенно для органов местного самоуправления, что видно по низким темпам экономического роста страны.
Анализу причин того, почему введение жестких бюджетных ограничений оказалось недостаточно для решения задач экономического роста в регионах страны, будут посвящены статьи в следующих номерах журнала.
Исследование выполнено при поддержке гранта РФФИ № 13-06-00329 «Совершенствование межбюд-жетных отношений в системе «Федеральный бюджет
- бюджеты субъектов федерации», направленное на усиление бюджетного стимулирования экономического развития субъектовРоссийскт Федерации».
Список литературы:
1. Бухвалъд Е.М., Игудин А.Г. Новые подходы к регулированию межбюджетных отношений в России // Федерализм. - 2008. - № 2 (50) - С. 111-113.
2. Валентей С.Д. Экономический механизм федеративных отношений. - М.: ИЭ РАН, 1995.
3. Зулъкарнай ИУ. Бюджетные стимулы местных органов власти (на примере Республики Башкортостан). - Уфа: РИО БашГУ, 2003.
4. Зулъкарнай ИУ, Бугера М.Е. Асимметрия Российской Федерации и совершенствование федеративной и региональной политики // Экономика и управление: научно-практический журнал. - 2000. - № 6. - С. 9-14.
5. Лавров А.М. Новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. - 1999. - № 2. - С. 3-9.
6. Лавров А., Сазерлэнд Д., Литвак Дж. Реформа межбюджетных отношений в России: «Федерализм, создающий рынок» // Вопросы экономики. - 2001. - № 4. l.Bahl R., WallichC. «Intergovernmental fiscal Relation in the Russian Federation». In Decentralization of the Socialist State: Intergovernmental Finance in Transition countries. Eds. R. Bird, R. Ebel, C. Wallich Washington, DC: World Bank. 1995.
8. Martinez-Vazquez, J. and Me Nab R. Russia's Transition to a New Federalism. Washington, DC: World Bank. 2001.
9. Zulkarnay I.U. «Problems of Overcoming Perverse Fiscal Incentives for Local Governments in the Republic of Bashkortostan». In Enhancing the Capacities to Govern: Challenges Facing the CEE Countries, eds. Michael Bryane, Kattel Rainer, Drechsler Wolfgang. Bratislava: NISPAcee, 2004.
10. Zulkarnay I.U. «Fiscal Equalization policy in the Russian Federation». In Dilemmas and Compromises: Fiscal Equalization in Transition Countries. Ed. Sergii Slukhai. Budapest: OSI/LGI, 2003.
List of literature:
1. Buchwald E.M, Igudin A.G. New approaches to the regulation of interbudgetary relations in Russia // Federalism. - 2008. - № 2 (50). - P. 111-113.
2. Valentev S.D. Economic mechanism of Federal relations. - М.: IE RAS, 1995.
3. Zulkarnay I.U. Fiscal incentives to local authorities (on the example of the Republic of Bashkortostan). - Ufa: RIO BashSU, 2003.
4. Zulkarnay I.U., Bugera M.E. Asymmetry of Russian Federation and improvement of Federal and regional policy // Economics and management: scientific-practical journal. - 2000. - № 6. - P. 9-14.
5. Lavrov A.M. New stage of reform of interbudgetary relations // Finance. - 1999. - №. 2. - P. 3-9.
6. Lavrov A., Sutherland D„ Litvak J. The reform of intergovernmental fiscal relations in Russia: «Federalism, creating market» // Voprosy ekonomiki. - 2001. - № 4.
7. Bahl R., Wctllich C. «Intergovernmental fiscal Relation in the Russian Federation». In Decentralization of the Socialist State: Intergovernmental Finance in Transition countries. Eds. R. Bird, R. Ebel, C. Wallich Washington, DC: World Bank, 1995.
8. Martinez- Vazquez, J. and Me Nab, R. Russia's Transition to a New Federalism. Washington, DC: World Bank, 2001.
9. Zulkarnay I. U. «Problems of Overcoming Perverse Fiscal
Incentives for Local Governments in the Republic of Bashkortostan». In Enhancing the Capacities to Govern: Challenges Facing the CEE Countries, eds. Michael Bryane, Kat-tel Rainer, Drechsler Wolfgang. Bratislava: NISPAcee, 2004.
10. Zulkarnay I.U. «Fiscal Equalization policy in the Russian Federation». In Dilemmas and Compromises: Fiscal Equalization in Transition Countries. Ed. Sergii Slukhai. Budapest: OSI/LGI, 2003.
Ахунов P.P.
кандидат экономических наук, доцент, DBA, директор Института экономики, финансов и бизнеса (ПНЭФБ) ФГБОУ ВПО «Башкирский государственный университет », Россия, г. Уфа
Юсупов К.Н.
доктор экономических наук, профессор кафедры макроэкономического развития и государственного управления ПНЭФБ ФГБОУ ВПО «Башкирский государственный университет », Россия, г. Уфа
Янгиров А.В.
доктор экономических наук, заместитель директора по научной работе ПНЭФБ ФГБОУ ВПО «Башкирский государственный университет », Россия, г. Уфа
УДК 332.1
КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТЬ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ: ИССЛЕДОВАНИЯ В БАШКИРСКОМ ГОСУДАРСТВЕННОМ УНИВЕРСИТЕТЕ
Статья посвящена исследованиям конкурентоспособности региональной экономики, ее воспроизводственному потенциалу, проводимым в Башкирском государственном университете. Выделены фундаментальные проблемы и риски экономического развития Республики Башкортостан.
Ключевые слова: региональная экономика, конкурентоспособность, воспроизводственный потенциал, Республика Башкортостан, проблемы и риски экономического развития.
COMPETITIVENESS OF REGIONAL ECONOMY: STUDIES IN THE BASHKIR STATE UNIVERSITY
The article is devoted to research of competitiveness of the regional economy, its reproductive potential held at the Bashkir state University. Highlighted fundamental challenges and risks of economic development of the Republic of Bashkortostan.
Key words: regional economy, competitiveness, reproductive potential, Republic of Bashkortostan, the problems and risks of economic development.
Как известно, одним из критериев оценки науч- ченных нобелевских премий учеными и ныне рабоного потенциала страны является количество полу- тающих в стране нобелевских лауреатов. Проецируя
