CC BY
539
ИССЛЕДОВАНИЕ
u 1 Левдонскии А.А.
1 Финансовый университет при Правительстве РФ
Бюджетные риски и устойчивость федерального бюджета
АННОТАЦИЯ:
В статье рассматриваются вопросы, связанные с классификацией и оценкой бюджетных рисков федерального бюджета, а также их связь с устойчивостью федерального бюджета. Актуальность проблемы вызвана реализацией ряда бюджетных рисков в 2014-2016 годах. Реализация бюджетных рисков является критической для устойчивости федерального бюджета и способна оказать существенное влияние на бюджеты в будущем, в связи с чем требуется особое внимание к выявлению, оценке и разработке мер снижения бюджетных рисков федерального бюджета. Результаты исследования, полученные в статье, будут полезны при дальнейшем изучении проблем устойчивости и сбалансированности как федерального бюджета, так и бюджетов нижестоящих уровней, а также при исследовании отдельных аспектов эффективности государственной финансовой политики.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: устойчивость федерального бюджета, бюджетные риски федерального бюджета, факторы устойчивости федерального бюджета
JEL: G28, G29, G31 ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Левдонский А.А. Бюджетные риски и устойчивость федерального бюджета // Экономика, предпринимательство и право. — 2016. — Том 6. — № 2. — С. 175-184. — doi: 10.18334/epp.6.2.36235
Левдонский Антон Александрович, аспирант, кафедра «Государственные и муниципальные финансы», Финансовый университет при Правительстве РФ (antonlevdonsky@mail.ru)
ПОСТУПИЛО В РЕДАКЦИЮ: 19.05.2016 / ОПУБЛИКОВАНО: 30.06.2016
ОТКРЫТЫЙ ДОСТУП: http://dx.doi.org/10.18334/epp.6.2.36235
(с) Левдонский А.А.. / Публикация: ООО Издательство "Креативная экономика"
Статья распространяется по лицензии Creative Commons CC BY-NC-ND (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/) ЯЗЫК ПУБЛИКАЦИИ: русский
Введение
В текущей макроэкономической ситуации бюджет подвержен существенному влиянию внутренних и внешних факторов. Возможность реализации таких факторов с определенной степенью вероятности является бюджетным риском и способна оказать значительное влияние на текущий бюджет и бюджеты планового периода. Очевидно, что реализация бюджетных рисков приводит к снижению уровня устойчивости федерального бюджета, в связи с чем необходимо исследование бюджетных рисков, а также определение степени и путей их влияния на устойчивость бюджета.
Вопросы особенностей понятия и определение устойчивости бюджета были исследованы автором ранее [7]. Так, устойчивость бюджета - это динамичное состояние бюджета, позволяющее осуществлять формирование и исполнение будущих бюджетов с целью исполнения бюджетных обязательств без увеличения государственного долга и сокращения расходных обязательств бюджета.
Единое понятие бюджетных рисков отсутствует. Однако в исследованиях выделяются следующие два основные определения [2, 3, 4, 5]:
- степень или вероятность отклонения параметров бюджета от плановых показателей под воздействием бюджетных рисков;
- вероятность невыполнения финансовых планов (бюджета) ввиду нарушений регулярности/полноты движения финансовых ресурсов.
Для целей анализа влияния на устойчивость федерального бюджета необходимо дать специальное определение бюджетного риска. Кроме того, необходимо указать на отличие бюджетных рисков и факторов, влияющих на устойчивость бюджета.
Так, по мнению автора, для целей анализа влияния на устойчивость федерального бюджета бюджетный риск стоит понимать, как возможность и степень отклонения фактических от плановых параметров бюджета. При этом под возможностью понимается количественная вероятность наступления с учетом влияния всех факторов. Под степенью понимается интенсивность воздействия, то есть насколько сильно риск влияет на параметр федерального бюджета.
Понятия факторов, влияющих на устойчивость бюджета, и бюджетных рисков во много схожи. Так, под факторами, влияющими на устойчивость федерального бюджета, понимается совокупность всех
особенностей внутренней и внешней среды, в какой-либо мере влияющеи на устойчивость бюджета. Иными словами, фактором может являться любое социальное, экономическое, политическое, технологическое и пр. явления, а также особенности самого бюджета и бюджетного процесса. Бюджетный риск представляет собой такой фактор, который имеет критическое значение, так как имеет существенное ожидаемое влияние, которое может быть определено как вероятность наступления в процентах, умноженная на интенсивность, выраженная в изменении объема движения денежных средств.
Для целей анализа влияния бюджетных рисков на устойчивость федерального бюджета необходимо выделить актуальный набор таких рисков с учетом текущей макроэкономической ситуации. По мнению автора, можно выделить следующие группы рисков федерального бюджета:
Системные (общие) риски.
- снижение эффективности государственного управления;
- коррупция;
- иные риски.
Риски, влияющие на доходы федерального бюджета (риски потери доходов).
- волатильность нефтегазовых доходов;
- снижение деловой активности;
- снижение совокупного спроса и предложения;
- иные риски.
Риски, влияющие на расходы федерального бюджета (риски дополнительных расходов).
- увеличение количества бюджетополучателей;
- рост объема условных обязательств (например, обязательства по льготам, пенсиям и пр. в случае снижения реального уровня доходов населения);
- увеличение расходов на обслуживание инфраструктурных проектов и расходов на функционирование органов власти;
- форс-мажорные обстоятельства (природные и техногенные катастрофы и пр.);
- иные риски.
Так, докладом рабочей группы при Минфине России выделяются следующие долгосрочные риски: рост расходов на пенсионное
обеспечение, рост расходов на здравоохранение, замедление роста экономики, несимметричность связи между доходами и принятием расходных обязательств [1]. В целом, предлагаемый выше подход согласуется с приведенным докладом и иными экспертными мнениями. На основании анализа бюджетных рисков федерального бюджета видно, что риски сводятся к двум основным категориям - риски экономического развития и риски, вызванные ростом социальных обязательств России. При этом первая категория - риски экономического развития -обусловлены экономической структурой, а также экономической (деловой) средой (спецификой государственного управления и администрирования). Вторая категория - риски, вызванные ростом социальных обязательств, - обуславливается абсолютным изменением числа получателей средств бюджета, а также качеством финансового управления и планирования. Схематично данная группировка приведена на рисунке.
Рисунок. Категории бюджетных рисков федерального бюджета Источник: составлено автором
Риски экономического развития проявляются в первую очередь в недополучении доходов бюджета. Недополучение доходов бюджета может быть вызвано диспропорциями в структуре национальной экономики, в частности в экономике России. Доля поступлений в федеральный бюджет от экспорта энергических ресурсов в последние годы составляла, по разным оценкам, от 40% до 50%. При этом единственными инструментами, прямо направленными на снижение зависимости от ценовых колебаний на энергетические ресурсы,
выступают Фонд национального благосостояния и Резервный фонд. Более того, следует отметить фактическое отсутствие инструментов прогнозирования цен на энергетические ресурсы для целей формирования бюджета. Таким образом, высокую степень зависимости от мировых цен на энергетические ресурсы можно рассматривать как один из основных рисков устойчивости федерального бюджета. Такая структура доходов федерального бюджета, обусловленная структурой экономики России, приводит к высокой волатильности объема поступлений в бюджет, что особенно выделяется при анализе исполнения федерального бюджета за 2014 и 2015 года. Кроме того, следует отметить, что энергозависимость не является единственным риском, который может привести к снижению уровня доходов федерального бюджета. К иным рискам можно отнести, в первую очередь, снижение поступления налоговых и таможенных платежей в связи со снижением прибыли и оборотов экономических субъектов, снижения качества администрирования и проверок и пр.
Экономическая среда представляет собой определенные основы, в рамках которых функционируют экономические субъекты. Сюда относятся: общепринятая деловая практика, функционирование арбитражной судебной системы, налоговая и таможенная системы и особенности администрирования, особенности систем государственного контроля и надзора, как экономического, так и специального (применительно к сфере деятельности), антимонопольное законодательство, коррупция, система технического регулирования и технических регламентов, рынок труда и рынки иных производственных факторов, формы и степень защиты активов, формы и степень участия государства в экономике (государственные закупки, государственные и квази-государственные организации, учреждения и пр.) и прочее. Иными словами, к экономической среде относятся все факторы, определяющие сложность ведения бизнеса и возможности/ограничения для потенциального экономического роста. К конкретным рискам экономический среды для федерального бюджета можно отнести: высокую степень зависимости экономики и финансовых рынков от участия государства, монополизации (концентрации) экономики, наличие существенного административного давления на бизнес, низкий уровень реальных доходов населения и, соответственно, низкий совокупный спрос, сложность логистических цепочек и стоимость транспортировки ввиду географических особенностей, высокую степень
зависимости от импорта, наличие высоких рисков при осуществлении производственной деятельности, высокий уровень процентных ставок и инфляции и пр. Следует понимать, что под рисками имеется ввиду не только наличие определённого риска, как факта, но и существование возможности дальнейшего негативного развития.
Бюджетные риски, связанные с социальными обязательствами, представляют собой отдельную категорию, не имеющую прямой связи с экономическим развитием. Существующая система социальных гарантий, а также принятие новых социальных обязательств, обусловленных политическим циклом, но не обоснованных с точки зрения устойчивости бюджета и темпов экономического роста, приводят к высокой финансовой нагрузке на федеральный бюджет. Особенностью социальных расходов является то, что они не оказывают прямого положительного эффекта на денежный поток бюджета в краткосрочном и, как правило, в среднесрочном периоде. Иными словами, социальные расходы нельзя приравнять к инвестиционным с точки зрения возвратности денежных средств. Однако осуществление социальных расходов, в первую очередь на здравоохранение и образование, положительно сказываются на долгосрочной устойчивости бюджета ввиду формирования социально-экономической основы для роста производительности труда и потребления. В этой связи осуществление социальных расходов представляется необходимым и критичным для нормального экономического развития [6]. Риски, основанные на росте числа получателей или объема затрат на одного получателя, обуславливаются, в первую очередь, негативными демографическими тенденциями. Старение населения России приводит к увеличению числа пенсионеров и росту расходов на здравоохранение. Одна из возможных областей решений проблемы роста социальных расходов связана с ужесточением критериев, на основании которых возможно получение соответствующих выплат или государственных услуг. К таким решениям относятся: увеличение пенсионного возраста, уменьшение количества/доступности/качества государственных услуг и пр.
К другой группе рисков роста социальных расходов федерального бюджета относятся риски неэффективного управления средствами бюджета. Так, например, размещение средств бюджета, предназначенных для осуществления социальных программ, в неликвидные финансовые инструменты может привести к невыполнению бюджетных обязательств.
Сюда же относятся риски коррупции, недостаточного законодательного обеспечения, «замораживания» средств бюджета и пр.
Таким образом, представленная выше классификация позволяет оценить основные категории бюджетных рисков, способных оказать критическое влияние на устойчивость бюджета. Отдельными вопросами анализа бюджетных рисков, связанных с устойчивостью бюджета, является определение вероятности реализации риска (или усугубления негативных тенденций), а также определение степени такого ухудшения и соответствующего влияния на параметры бюджета.
Вероятность реализации риска зависит от его природы или причины возникновения. Так, риск снижения мировых цен на энергоресурсы связан с изменением геополитической ситуации, динамикой мировой экономики и ВВП, спецификой регионального развития, технологическими изменениями в производстве и пр. Большинство из указанных факторов не могут являться прямыми объектами государственных политик, предусматривающих целенаправленные изменения, так как зависят от объективных мировых тенденций и событий, подверженных лишь ограниченному влиянию со стороны отдельных государств и международных организаций. В этой связи для целей оценки вероятности реализации бюджетных рисков и снижения устойчивости бюджета, связанных со снижением цен на энергоносители, представляется целесообразным использование трендовых моделей, а также корреляционно-регрессионных моделей в связке с циклическими моделями. Такая оценка позволит выявить вероятность наступления шокового сценария, а также определит основные количественные параметры макроэкономических показателей, на основании которых возможна оценка степени влияния на параметры бюджета и его устойчивость.
В свою очередь, экономическая среда, как фактор рисков ухудшения экономического развития федерального бюджета, а также изменение количества бюджетополучателей и эффективности управления (см. рис.), во многом определяется качеством и эффективностью реализации внутренней экономической политики. Такая связь позволяет оценивать и связывать вероятность реализации рисков с достижением задач реформирования экономической среды и системы. Оценка вероятности реализации таких рисков требует экспертного анализа (метод экспертных оценок), учитывающего место того или иного фактора в экономической системе и учета оказываемого
синергетического эффекта на экономику. Прямая количественная оценка таких факторов, в отличие от снижения цен на энергоносители, как правило, затруднена, что также обуславливает необходимость применения метода экспертных оценок.
Заключение
Проблемы исполнения федеральных бюджетов в 2014-2016 годах были вызваны, в том числе, реализацией ряда бюджетных рисков. При этом реализация рисков оказывает влияние не только на федеральных бюджет отдельного бюджетного периода, но и приводит к структурным изменениям в составе доходов и расходов бюджета, а также к необходимости осуществления дополнительного объема государственных заимствований. Это означает, что бюджетные риски оказывают не только краткосрочный эффект на сбалансированность, но и проявляются во времени, то есть имеют длящийся эффект, приводящий к изменению структуры бюджета, а значит, и его устойчивости. В этой связи представляется необходимым дальнейшая формализация процедур выявления, оценки и принятия мер по снижению бюджетных рисков федерального бюджета.
ИСТОЧНИКИ:
1. Бюджетные риски - выявление, предупреждение и защита //Доклад Рабочей группы
по оценке бюджетных рисков. - Общественный совет при Министерстве финансов, 2015.
2. Степанова Е.А. Управление рисками изменения доходов территориальных
бюджетов: автореф. дис. канд. экон. Наук. - Краснодар, 2011. - 20 с.
3. Грудинова И.П., Перко Н.В. Управление рисками финансово-бюджетного развития
региона (муниципального образования) // Вестник МГТУ. - 2012. - Т. 15. - №1. -С. 161-170.
4. Солянникова С.П. Факторы, влияющие на результативность государственных
расходов/ С.П. Солянникова //Экономика. Налоги. Право. - 2013. - № 5. - С. 2632.
5. Куцури Г.Н. Моделирование финансовых, экономических и социальных процессов
региона /Г.Н. Куцури, А.В. Миленков //Ученые записки Российской Академии предпринимательства. - 2015. - № 45. - С. 70-76.
6. Балынин И.В. Формирование социально ориентированной бюджетной политики в
Российской Федерации на региональном уровне // Финансы и кредит. - 2015. - № 30. - C. 48-59.
7. Левдонский А.А. Современные теории устойчивого бюджета // Материалы
конференции Проблемы и перспективы социально-экономического реформирования современного государства и общества. - 2015. - С. 80-86.
Anton A. Levdonsky, Postgraduate student, the Chair of State and Municipal Finances, Financial University under the Government of the Russian Federation
Budget risks and stability of the federal budget
ABSTRACT
The article is dedicated to the issues related to the classification and appraisal of the budget risks of the federal budget, as well as to the connection thereof with the sustainability of the federal budget. The relevance of this problem lies in the fact that a number of budget risks in 2014-2016 have come true. The realization of the budget risks is critical for the sustainability of the federal budget and is able to make a considerable impact on future budgets. In this connection special attention is to be paid to detection and evaluation of the budget risks, as well as to the development of measures to mitigate the budget risks of the federal budget. The research results obtained in the article will be useful in further studies of the problems of the sustainability and balance of the federal budget and of the lower level budgets. It may also be interesting to scholars studying individual aspects of the efficiency of the state financial policy.
KEYWORDS: federal budget sustainability, federal budget risks, sustainability factors of the federal budget
