CC BY
278
БЮДЖЕТНЫЕ РАСХОДЫ В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА:
ТЕНДЕНЦИИ И РИСКИ
Зимарин К.А.
кандидат экономических наук, докторант экономического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, сотрудник ВТБ-групп, Россия, г. Москва
Закирова Ю.А.
экономический факультет Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, Россия, г. Москва
УДК 336.143:338.124(470+571)
Статья посвящена рассмотрению актуальных вопросов, связанных с оценкой основных тенденций и рисков реализации, проводимой Правительством РФ политики бюджетных расходов, в условиях финансово-экономического кризиса. Приведенный анализ строится на основе сопоставления суммарных показателей консолидированного бюджета РФ и государственных внебюджетных фондов (ГВБФ) по годам во временном отрезке с 2007 до 2012 года. В теоретическом и практическом плане проведенный в ходе исследования анализ позволил обосновать, что в экономике РФ существует высокая степень зависимости общих бюджетных доходов от результатов внешнеэкономической деятельности (в частности, экспорта сырьевых товаров). В статье раскрывается положение, что в кризисный период сжатия расходов не произошло благодаря использованию средств Резервного фонда РФ и что в дальнейшем был взят курс на сокращение расходов. При этом в статье раскрывается и доказывается существование ряда тенденций и рисков, которые угрожают стабильности бюджетной системы РФ. Основными из них являются: риск бюджетного дефицита; риск неисполнения социальных обязательств государства; риски, вызванные неразвитостью институтов и сырьевой зависимостью.
Ключевые слова: разделы функциональной классификации бюджетных расходов, финансово-экономический кризис, социальные обязательства.
BUDGET EXPENDITURES IN CRISIS: TRENDS AND RISKS
The article examines topical issues of the major trends and risks of the budgetary expenditure policy implemented by the Russian Government under the financial crisis. The study is based on yearly comparison of the total amounts of the consolidated budget of the Russian Federation and the state off-budget funds over the period 2007-2012. Theoretical and practical value of the analysis comes from validation of high correlation between the total budgetary income account and foreign trade results (export of raw materials in particular. Meanwhile, the article discloses and verifies a number of tendencies and risks to threaten stability of the Russian budgetary system. The most essential of them are risk of budgetary deficit, risk of failure to execute social engagements by the government, risks coming from low institutional maturity and dependence on raw products.
Key words: sections of budgetary expenditure functional classification, financial and economic crisis, social engagements.
Государство непосредственно осуществляет свои функции через осуществление бюджетных расходов. Приведенный ниже анализ строится на основе сопоставления суммарных показателей консолидирован-
ного бюджета РФ и государственных внебюджетных фондов (ГВБФ) по годам во временном отрезке с 2007 до 2012 года. Выбор временного отрезка связан с тем, что первые реальные последствия мирового финансо-
вого кризиса были отмечены в экономике РФ осенью 2008 года. В обозначенных в октябре 2008 года Правительством РФ основных направлениях антикризисной политики главным приоритетом стало сохранение существовавшего на тот момент уровня государственных расходов. Это было связано с тем, что бюджетные государственные расходы представляют собой исполнение обязательств перед гражданами РФ, поэтому курс на сохранение текущих расходов обеспечивает выполнение принятых обязательств и недопу-
ii.ifc -
1Э.З*
-ггч
щение отрицательного влияния кризисных процессов на социальную сферу и наиболее незащищенные слои населения. Однако финансово-экономический кризис стал причиной существенного сжатия поступлений по основным доходным статьям государственного бюджета РФ. В этих условиях Правительство РФ, принимая решение о сохранении существовавших на тот момент объемов государственных расходов, исходило из возможности финансирования бюджетного дефицита средствами Резервного фонда РФ.
PiiflB'JL; WP ипрд.
н ntflDJjfttJlaM 11 370 4
Be оцнапьнвя пошткна 23515
H SlftCHWbKiM) i«flH0ii ИРЯ 1
И-ДСДьСиОД^ШЧ И СПОРТ 12*1,5
Юбраэоевнкб 1 3-t3.il
Be 1.ця г--;нГнлрст= рч Hti-s цопрОсы 1171 3
paatthi зат
Источник: Минфин РФ1.
Рис. 1. Структура расходов консолидированного бюджета РФ в 2007 году [1]
Вначале рассмотрим структуру расходов консолидированного бюджета РФ в 2007 году по разделам функциональной классификации расходов - ФКР -представлена на рисунке 1. Наибольший удельный вес имели расходы по социальной политике (25,1 %),
далее (с существенно меньшим объемом) - расходы по статье «Национальная экономика» (13,7%), «Здравоохранение и спорт» (12,1%), «Образование» (11,8%) и расходы по статье «Общегосударственные вопросы» (10,3 %).
JE.14
13,№
1С гч
I] 1*
f^jJSfisi MP М/1Ц Д J7fl
ilo К*Ц pasfleliM IF ncflpSafleti ЗУ 17i1i.7
В" iLii nnk.ii пэгипик'з С17Т-
li.ti ^ийииа гтз
1
i jJfliBOGnDiNWIII*. физиикнщупндав Н ¿ПОР" 1 J0S.9
1 jt_ii--.t:jjc.:tih"sli вопросы 1 440, (
■~1рОЫ1е рласде 4(72,3
Источник: Минфин РФ.
Рис. 2. Структура расходов консолидированного бюджета РФ в 2008 году
На рисунке 2 видно, что структура по разделам функциональной классификации расходов - ФКР в 2007 и 2008 годах аналогична, но между статьями расходов произошло перераспределение пропорций. В относительном выражении произошло увеличение расходов по статье «Социальная политика» (на 1,5% по сравнению с показателями 2007 г.), до 16 % возросла доля расходов по статье «Национальная экономика». Уменьшение долей по сравнению с 2007 годом произошло по следующим статьям: «Образование» (до 11,8%), «Здравоохранение, физическая культура и спорт» (до 10,9%), «Общегосударственные вопросы» (до 9,1 %). Если сравнить показатели расходов консолидированного бюджета РФ и ГВБФ в 2008 году с показателями 2007 года, то по каждому из разделов видно номинальное увеличение расходов, которое составило 2 778,45 млрд. руб. (0,07 в п. п. ВВП).
Для российской экономики 2009 год стал наиболее тяжелым. Кризисные явления распространились на все сферы отечественной экономики. Властями был официально взят курс на увеличение дефицита государственного бюджета (было предпринято решение не уменьшать расходные полномочия под влиянием кризиса), который должен был покрываться средствами Резервного фонда РФ. Таким образом, произошел отказ от бездефицитного бюджета, планировалось, как минимум, среднесрочное сохранение дефицита.
Резервный фонд РФ был образован 1 февраля 2008 года в результате разделения Стабилизационного фонда РФ на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Основой формирования Резервного фонда РФ являются нефтегазовые доходы. На момент его образования в фонде было
1 Здесь и далее данные информационно-аналитического раздела Минфина РФ (http://info.minfin.ni).
3 057,85 млрд. руб. Далее имело место постепенное увеличение объема средств фонда, вплоть до 1 марта 2009 года, когда Резервный фонд РФ насчитывал 4 869,74 млрд. руб. (это максимальный объем средств, который был в Резервном фонде за весь период его существования). Однако интенсивное использование средств Резервного фонда для покрытия дефицита, образовывавшегося в 2009 году, и для финансирования мер антикризисного регулирования привело к значительному сокращению ресурсов фонда. На 1 января 2010 года фонд насчитывал лишь 1 830,5 млрд. руб., то есть чуть более трети от своего максимального объема, а по данным на 1 апреля 2013 года, объем денежных ресурсов, сосредоточенных в Резервном фонде, составил 2608,69 млрд. руб.
В 2009 году по сравнению с 2008 годом произошло значительное увеличение доли расходов по статье «Социальная политика» (до 29,4%). Продолжилось увеличение расходов и по разделу «Национальная экономика» (до 17,3%). Такие изменения обусловлены, в первую очередь, реализацией мер антикризисного регулирования (по поддержке секторов отечественной экономики) и проведением индексации пенсионных выплат в 2009 году, которая была осуществлена, как это и было запланировано, еще до развития кризисных явлений в отечественной экономике. Другая тенденция, но уже к сокращению, сохранилась с предыдущего периода: уменьшилось относительное значение расходов по разделам «Образование» (до 11,1 %), «Здравоохранение, физическая культура и спорт» (до 10,3 %), «Общегосударственные вопросы» (до 8,2%). Расходы бюджета достигли 41,35 п. п. ВВП (16048,34 млрд. руб.), увеличившись за год на 7,06 п. п. ВВП (номинальное увеличение составило 1 891,31 млрд. руб.).
Необходимо отметить основные тенденции, которые имели место в регионах РФ. Состояние консолидированного бюджета субъектов РФ по итогам 2009 года можно было охарактеризовать как довольно сбалансированное. Это обусловлено тем, что доходы региональных бюджетов несколько обособлены от внешних шо-ков, на это существуют следующие причины:
• ресурсы региональных бюджетов оказались более устойчивыми к негативным изменениям внешнеэкономического климата (структура налоговой системы РФ такова, что в основном доходы от внешнеэкономической деятельности аккумулируются на федеральном уровне, а в региональные бюджеты поступает до 2/3 от налога на прибыль);
• субъектам РФ была оказана существенная поддержка из федерального бюджета путем перечисления дополнительных межбюджетных трансфертов на выравнивание. Общая поддержка со сто-
роны федерального бюджета в 2009 году составила 1,5 трлн. руб. (3,8 % ВВП), что на 400 млрд. руб. превысило показатель 2008 года. В итоге совокупный дефицит региональных бюджетов в 2009 году не превысил 0,8 % ВВП2 [4].
Несмотря на то что, в целом, региональные бюджеты менее пострадали в период кризиса, чем федеральный бюджет, однако возможности для восстановления бюджетов федерального и регионального уровней коренным образом отличаются. Если на федеральном уровне под влиянием конъюнктурного роста доходов восстановление происходило высокими темпами, то на региональном уровне негативные последствия кризисных явлений еще долго будут влиять на динамику доходных поступлений. Бюджеты регионального уровня отличаются пониженной «гибкостью», что в кризисные периоды является скорее преимуществом, но в периоды восстановления оказывается сдерживающим развитие фактором. Положение осложняется еще и тем, что далеко не во всех регионах России доходные источники по объемам совпадают с расходными обязательствами (с превышением последних). Все это делает необходимым практику применения межбюджетных трансфертов, которая является существенной составляющей при реализации бюджетной политики РФ.
Далее более подробно рассмотрим российский антикризисный пакет и проанализируем эффективность расходования средств государственного бюджета и фондов. Все многообразие антикризисных программ, осуществленных в кризисный период в РФ, можно разделить на три основных направления: поддержка банковского сектора, фискальное стимулирование и поддержка отдельных отраслей российской экономики. Они значительно отличались по масштабам выделенного финансирования и эффективности осуществленных мер.
Расходы на поддержку банковского сектора осуществлялись в рамках двух основных программ -программы поддержания ликвидности банковской системы и программы докапитализации банковской системы. По первой программе суммарный объем выделенных средств составил 4 734,2 млрд. руб. (11,4% ВВП 2008 г.), по второй - 2 118 млрд. руб. Основными источниками финансирования выступали: федеральный бюджет РФ, Банк России и Фонд национального благосостояния. Эффективность проведенных мероприятий является спорной. Например, эксперты Института «Центр развития» НИУ - ВШЭ считают, что массированное выделение ликвидности банковскому сектору не решило проблем кредитования реального сектора. Другая позиция состоит в том, что подобная задача и не ставилась.
Алексашенко С., Миронов В., Мирошниченко Д. Российский кризис и антикризисный пакет: цели, масштабы, эффективность // Вопросы экономики. -2011.-№ 2.-С. 23-49. 35.
Противоречивыми являются мероприятия российского правительства по фискальному стимулированию, которые, как показала мировая практика, являются одними из наиболее эффективных мер в кризисные периоды. Правительство РФ, по факту, реализовало два пакета фискального стимулирования. В самом начале кризиса оно предпочло поддержать только нефтяную отрасль, и осенью 2008 года были изменены правила взимания вывозной пошлины на нефть. Второй пакет фискального стимулирования был реализован в рамках федерального бюджета на 2009 год, когда и другие отрасли российской экономики, столкнувшись осенью 2008 года с сильнейшим сжатием спроса, получили поддержку (снижение ставки налога на прибыль организаций с 24 до 20 % и изменение правил амортизации и др.).
При этом часть расширения расходов федерального бюджета была сформирована за счет сокращения плановых расходов (главным образом инвестиций), то есть произошло лишь замещение инвестиционных расходов федерального бюджета расходами в рамках реализации антикризисного регулирования, которое по оценке Правительства РФ
составило 1212,6 млрд. руб. (3,1% ВВП 2009 г.). По мнению экспертов, фактическое увеличение расходов составило 667 млрд. руб. (1,7% ВВП 2009 г.)3, что привело к сжатию спроса. Еще одной особенностью проведенных на начальных этапах кризиса мероприятий является отсутствие инвестиций в инфраструктуру, которые, как известно, имеют наиболее существенный мультипликативный эффект.
Третьей составляющей антикризисного пакета была поддержка отдельных отраслей российской экономики. Поддержка осуществлялась через бюджетные программы инвестирования в капитал (224,5 млрд. руб.), предоставление субсидий (440 млрд. руб.), предоставление бюджетных гарантий (300 млрд. руб.).
В 2010 году экономическая ситуация в РФ заметно улучшилась. Не последнюю роль в этом сыграл ряд внешних факторов: восстановление мировой экономики, рост цен на энергоносители. Доходы бюджета в 2010 году заметно возросли по сравнению с предшествующим кризисным 2009 годом. Однако Правительство РФ обозначило курс на снижение в плане расходов, а также на повышение эффективности расходования бюджетных средств.
заэду!* ш* члац. ря
"1 и г эздеп^ы и п lilpi^tfiiu 1 ~t ( .7
| Г эднд'тьн if nonrniii ( 177.7
■ I ациолэлььан jkQHMj»::- 1333,3
H^iSSi'JSShiir 1£S3.S
Знранасрапнпг физика» twnjpi ■
Нзвц«ГоС;<Ц idie ччы- МЦмсы U-O.i
piolflbi 4C7£3
Источник: Минфин РФ.
Рис. 3. Структура расходов консолидированного бюджета РФ в 2010 году [2]
Структура расходов консолидированного бюджета РФ по разделам функциональной классификации расходов - ФКР в 2010 году представлена на рисунке 3. Максимальное увеличение доли в расходах консолидированного бюджета в 2010 году в сравнении с 2009 годом наблюдалось по направлению «Социальная политика». По этому направлению расходов произошло увеличение доли финансирования с 29,4 до 35,1%. По направлениям «Национальная экономика», «Образование», «Здравоохранение, физическая культура и спорт» произошло относительное уменьшение долей в общих расходах консолидированного бюджета -до 13,2, 10,8, 9,7% соответственно. Доля расходов по «Общегосударственным вопросам» осталась неизменной с 2009 года - на уровне 8,2% от общих расходов консолидированного бюджета РФ. Такую
3 Указ. соч. С. 43.
4 Электронный ресурс: http://www.minfin.ru/ni/refomis/budget/results/.
динамику можно объяснить тем, что в 2010 году уже не проводились масштабные мероприятия по поддержке отраслей отечественной экономики, а по другим направлениям был выбран курс на оптимизацию расходов.
В 2011 году существенных изменений в политике государственных расходов не произошло: благоприятные условия внешней торговли способствовали дальнейшему росту конъюнктурных доходов бюджета РФ, продолжался рост ВВП (темп роста ВВП в 2011 году составил 4,2%), дополнительное существенное финансирование, связанное с необходимостью сглаживания негативных последствий кризиса, не требовалось4.
Структура расходов консолидированного бюджета РФ по разделам функциональной классификации расходов - ФКР в 2011 году представлена
РвднМР "TPfrS
По f:iu г a^irau * ы
fMffJii iEl2I
ТЕнзокщпыаяяжш 1I!3'
|; ЕМ.!! : ill 3
..ЬЙКИЕДИЛ (шлэакг .1 лрашдалньдедояъдое 15Ш
Tt* Ипсздтвачы JCW5
Источник: Минфин РФ.
Рис. 4. Структура расходов консолидированного бюджета РФ в 2011 году
на рисунке 4. Впервые за несколько лет произошло снижение доли расходов по направлению «Социальная политика» (до 32,6% в общих расходах консолидированного бюджета). Однако по объемам они значительно превышали расходы по каким-либо другим направлениям. Относительное снижение объясняется тем, что в предыдущие два года проводились масштабные программы по данному направлению (например, в 2009 году
- индексация пенсионных выплат). Сохранился прошлогодний тренд по сокращению доли в общих расходах по направлению «Национальная экономика» (до 14%). Кроме того, относительное снижение произошло по статье «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» - на 0,6 % по сравнению с предыдущим годом (до 7,6 % в общих расходах консолидированного бюджета РФ).
ЗЛ.4%
14,3*
11,24
2W%
fJJJSHHF или
пдкмодт'кцздпм
rmwj T38W
-^цмкгькзяюнйдш ггпл
НИфашн ixts
Здассга-эна гзш
ндоннычяй jonxmn ч ггяазкмнплиядаглнки \Ш
-■№7.7
Источник: Минфин РФ.
Рис. 5. Структура расходов консолидированного бюджета РФ в 2012 году
Структура расходов консолидированного бюджета РФ по разделам функциональной классификации расходов - ФКР в 2012 году представлена на рисунке 5. В 2012 году динамика изменений сохранилась лишь по направлению «Социальная политика» - доля данного раздела сократилась до 32,4 % по сравнению с 32,6 % в 2011 году. По другим направлениям динамика была противоположной по сравнению с изменениями, произошедшими в 2011 году: увеличилась доля расходов по таким направлениям, как «Национальная экономика» (до 14,3 %), «Здравоохранение» (до 10%) и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» (до 8,5%). Доля расходов по направлению «Образование» сохранилась на уровне 10 % в общих расходах консолидированного бюджета РФ. Общая доля расходов консолидированного бюджета РФ в сравнении с аналогичным показателем 2011 года по отношению к ВВП осталась практически неизменной и составила 36,61 % (отклонение 0,02 п. п. ВВП).
В рассмотренный период несколько обострилась ситуация с внутренним долгом Российской Федерации. В период с 2009 по 2012 год наблюдались резкие
изменения в динамике внутреннего долга РФ в сторону его увеличения. Основные параметры роста долга определены Минфином в «Основных направлениях государственной долговой политики РФ на 2012-2014 гг.», в соответствии с которыми в среднесрочной перспективе запланирован рост внутренних обязательств. По данным за март 2013 года, объем внутреннего долга РФ достиг 3 883,86 млрд. руб. (в начале 2009 года он насчитывал 1837,16 млрд. руб.)5. Важно отметить, что в кризисный период было принято решение не использовать ресурсы внешних заимствований для финансирования антикризисных мер и возникающих дефицитов. Приоритет внутренних заимствований имеет свое обоснование:
- во-первых, привлечение внутренних заимствований не сопряжено с валютным риском для федерального бюджета;
- во-вторых, внутренние займы положительно влияют на развитие финансового рынка страны;
- в-третьих, внутренние заимствования не уменьшают совокупное богатство нации, происходит мобилизация дополнительных финансовых ресурсов в развитие страны, инвестиции.
Электронный ресурс: http://iirfo.minfin.ru/debt_vnutr.php.
Однако при наращивании долговых обязательств необходимо помнить об отрицательных последствиях данного процесса: эффекте «вытеснения инвестиций» и негативном перераспределении доходов в обществе. Опыт финансового кризиса 1998 года показал, что погашение задолженности производится за счет бюджетных средств (то есть за счет всех налогоплательщиков) и происходит вторичное перераспределение бюджетных доходов к владельцам государственных ценных бумаг и др.
Проблема дефицита государственного бюджета и связанная с ней проблема роста государственного долга во многом обусловлена экспортной ориентацией сырьевой российской экономики. Главным недостатком получения доходов от экспорта сырьевых товаров является волатильность экспортных цен. Существенное влияние на объем доходов оказывают и объемы поставок, которые зависят от внешнего спроса. В 2009-2010 годах существенное снижение доходов от экспорта нефти и газа произошло не только из-за падения цен в 2009 году, но и из-за сжатия спроса со стороны стран - импортеров энергоносителей (страны ЕС), вызванного мировым кризисом. Известно, что резкие изменения экспортных цен приводят к скачкам обменного курса, процентных ставок и даже инфляции, следствием чего является возникновение необходимости в пересмотре таких параметров, как величина государственных расходов, налоговых ставок или размеров заимствований. Проведенный нами анализ расходов консолидированного бюджета РФ показал, что основной их прирост был связан с повышением (индексацией) доходов пенсионеров и что расходы по социальной политике являются самыми существенными. По мнению специалистов, сочетание негативной демографической динамики (старение населения - увеличение доли пенсионеров и сокращение доли населения трудоспособного возраста в общей его численности) с сокращением экспортных рынков сбыта российской продукции ведет к росту рисков, которые связаны с неисполнением государством социальных обязательств6 [5].
В заключение отметим, что в рамках проведенного нами исследования анализ структуры и дина-
мики расходов консолидированного бюджета РФ в период с 2007 по 2012 год показал высокую степень зависимости общих бюджетных доходов от доходов от внешнеэкономической деятельности (в частности, экспорта сырьевых товаров). Проведенный анализ показал, что в кризисный период сжатия расходов не произошло, что стало возможно благодаря использованию средств Резервного фонда Российской Федерации. В дальнейшем в период восстановления был взят курс на сокращение расходов. Более детальный анализ структуры и динамики бюджетных расходов за аналогичный период позволил определить два основных направления финансирования расходов: «Социальная политика» и «Национальная экономика», что объяснимо проводимыми антикризисными мероприятиями и необходимостью исполнения социальных обязательств государства перед отдельными категориями населения. Анализ отмеченных тенденций показал, что, к сожалению, существует целый комплекс рисков, которые угрожают стабильности бюджетной системы РФ и отечественной экономики в целом. Основными из них являются: риск бюджетного дефицита, риск неисполнения социальных обязательств государства, риски, вызванные неразвитостью институтов и сырьевой зависимостью. Многие из этих рисков существуют уже достаточно длительное время и периодически усиливаются.
Список литературы:
1. Электронный ресурс: http://info.minfin.ru.
2. Электронный ресурс: http://www.minfin.ru/ru/refonns/ budget/results/.
3. Электронный ресурс: http://info.minfin.ru/debt_vnutr. php.
4. Алексашенко С, Миронов В., Мирошниченко Д. Российский кризис и антикризисный пакет: цели, масштабы, эффективность // Вопросы экономики. - 2011. -№2.-С. 23-49, 35, 43.
5. Ахинов Г.А., Нестеров А.Е. Савельева Е.В. Сравнительный анализ бюджетного финансирования социальных услуг // Вестник Уфимской государственной академии экономики и сервиса. - 2012. - № 1 (1). -С. 69-76, 75.
6 Ахинов Г.А., Нестеров А.Е., Савельева Е.В. Сравнительный анализ бюджетного финансирования социальных услуг // Вестник Уфимской государственной академии экономики и сервиса. - 2012. - № 1 (1). - С. 69-76, 75.
