БЮДЖЕТНЫЕ КРЕДИТЫ И ДОТАЦИИ РЕГИОНАМ В 2015 г. Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

БЮДЖЕТНЫЕ КРЕДИТЫ И ДОТАЦИИ РЕГИОНАМ В 2015 г.*

Арсений МАМЕДОВ

И.о. заведующего лабораторией бюджетной политики Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. Е-таП: [email protected] Евгения ФОМИНА

Научный сотрудник лаборатории бюджетной политики Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. Е-таН: [email protected]

Объемы финансовой помощи регионам из федерального бюджета через инструменты бюджетных кредитов1 и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов (далее - дотации на сбалансированность) в 2015 г. сократились относительно 2014 г., причем темпы падения объемов двух этих видов поддержки сильно различались. Так, номинальный объем бюджетных кредитов (сальдо) в целом по РФ снизился на 1%, в то время как объем дотаций на сбалансированность - на 34% (а без учета Крымского федерального округа - на 43%).

Распределение бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность между регионами характеризуется значительной неравномерностью. В 2015 г. около 70% всего объема бюджетных кредитов было распределено между 20 субъектами РФ (из 85). Неравномерно распределялись и дотации на сбалансированность: порядка 60% всего их объема в 2015 г. было получено 20 регионами.

Ключевые слова: российские регионы, бюджетные кредиты, коммерческие кредиты, дотации на сбалансированность, долговая нагрузка.

В 2015 г. через бюджетные кредиты субъектам РФ было выделено порядка 167,4 млрд. руб. (сальдо, с учетом объемов погашения), а дотаций на сбалансированность - в объеме около 152,4 млрд. руб. Таким образом, через эти два инструмента оперативной финансовой поддержки региональных бюджетов из федерального бюджета были выделены в целом сопоставимые объемы средств. Как эти объемы были распределены между субъектами РФ? Одним и тем же или разным группам регионов была оказана финансовая поддержка?

Около 70% всего объема бюджетных кредитов было распределено между 20 субъектами РФ (из 85), что говорит о значительной неравномерности их распределения в региональном разрезе. (См. табл. 1.) Наибольший объем бюджетных кредитов был выделен Хабаровскому краю и Кировской области - по 9 млрд. руб. каждому региону. Распределение дотаций на сбалансированность также было

неравномерным: около 60% всего объема дотаций в 2015 г. получили 20 территорий. По дотациям на сбалансированность существенный «отрыв» наблюдается у Чеченской Республики (около 20 млрд. руб.) и у Республики Крым (порядка 17 млрд. руб.).

Неравномерность выделения оперативной финансовой помощи, значительная часть которой распределяется уже в ходе исполнения федерального бюджета, - нормальная практика. Теоретически такие виды помощи должны получать регионы, столкнувшиеся с наибольшими проблемами при исполнении своих бюджетов. В результате для дальнейшего анализа были выбраны два основных индикатора наличия проблем в бюджетной сфере субъектов РФ: долговая нагрузка с учетом доли коммерческой задолженности и динамика налоговых и неналоговых доходов (доходов без учета межбюджетных трансфертов) - они легко проверяются на основе бюджетной ста-

* - Статья из Оперативного мониторинга экономической ситуации в России «Тенденции и вызовы социально-экономического развития» № 3 (21) (февраль 2016 г.), размещенного на сайте Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара (название статьи в ОМЭС - «Бюджетные кредиты и дотации регионам: кто и за что получил в 2015 году?»)

1 Сальдо (получение за вычетом погашения) бюджетных кредитов от других бюджетов бюджетной системы.

тистики и полностью сопоставимы между регионами (т.е. можно проверить обоснованность того, что один регион получил больше средств, чем другой).

Из табл. 1 видно, что 7 из 332 регионов предоставлены наибольшие объемы по обоим финансовым инструментам. Таким образом,

в целом нельзя говорить о том, что финансовую помощь через два рассматриваемых инструмента получали в основном одни и те же субъекты РФ.

В табл. 2 приводится перечень 24 субъектов РФ, сгруппированных в зависимости от состояния долговой нагрузки на начало 2015 г.

Таблица 1

Субъекты РФ, которым в 2015 г. были выделены наибольшие объемы бюджетных кредитов и дотаций, млн. руб.

Бюджетные кредиты Дотации на

Субъект РФ от других бюджетов Субъект РФ поддержку мер по

бюджетной системы обеспечению

РФ сбалансированности

Итого по всем субъектам РФ 167 354 Итого по всем субъектам РФ 152 369

Всего по 20 субъектам с Всего по 20 субъектам с

наибольшим объемом 114 966 наибольшим объемом 92 299

финансирования финансирования

в том числе: в том числе:

Хабаровский край 9351 Чеченская Республика 20 413

Кировская область 9166 Республика Крым 16 970

Республика Татарстан 8938 Краснодарский край 5738

Калужская область 8477 г. Севастополь 4804

Красноярский край 7581 Иркутская область 4231

Пермский край 7479 Самарская область 4178

Ярославская область 6358 Республика Дагестан 3271

Чувашская Республика- 5544 Нижегородская область 3095

Свердловская область 5494 Приморский край 2967

Республика Коми 4973 Ростовская область 2823

Ставропольский край 4857 Омская область 2695

Волгоградская область 4841 Республика Башкортостан 2546

Приморский край 4724 Московская область 2541

Архангельская область 4434 Пермский край 2484

Курская область 4385 Хабаровский край 2473

Республика Северная Осетия-Алания 4084 Свердловская область 2353

Забайкальский край 3931 Новосибирская область 2267

Тверская область 3674 Красноярский край 2216

Астраханская область 3347 Архангельская область 2121

Самарская область 3329 Челябинская область 2114

Доля средств, выделенных Доля средств, выделенных

субъектам с наибольшим 68,7 субъектам с наибольшим 60,6

объемом финансирования, в % объемом финансирования, в %

от общего объема в целом по РФ от общего объема в целом по РФ

Примечание. Полужирным шрифтом выделены субъекты РФ, которые вошли в перечень регионов с наибольшим объемом как бюджетных кредитов, так и дотаций на сбалансированность. Источник: Федеральное казначейство, расчеты авторов.

2 33=20+20—7 регионов, т.е. с учетом того, что 7 регионов оказались в обоих списках.

Таблица 2

Объем бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность на душу населения, выделенных в 2015 г. субъектам РФ с высокой долговой нагрузкой

Доля дотаций в общем объеме бюджетных кредитов и дотаций на душу населения,%

Регионы с долговой нагрузкой более 80% и с долей коммерческой задолженности в общем объеме долга более 62% 92 68 3291 1294 4585 28

Республика Хакасия 86 71 590 1189 1779 67

Удмуртская Республика 95 69 810 942 1752 54

Астраханская область 101 68 3278 1957 5235 37

Забайкальский край 88 66 3616 1864 5480 34

Кировская область 85 64 7029 752 7781 10

Регионы с долговой нагрузкой более 80% и с долей коммерческой задолженности в общем объеме долга менее 62% 100 49 925 1049 1974 53

Амурская область 98 62 99 1527 1626 94

Рязанская область 99 59 581 586 1167 50

Костромская область 121 58 1304 1594 2898 55

Республика Марий Эл 95 58 -1485 607 -877 -

Новгородская область 83 58 2835 506 3341 15

Пензенская область 87 55 0 901 901 100

Республика Карелия 119 55 1064 3026 4090 74

Псковская область 88 55 504 799 1303 61

Вологодская область 100 54 1031 704 1735 41

Орловская область 86 54 1446 915 2361 39

Республика Северная Осетия-Алания 115 52 5784 1050 6835 15

Саратовская область 100 51 270 702 972 72

Белгородская область 106 48 1256 1192 2448 49

Смоленская область 116 46 3057 569 3626 16

Краснодарский край 93 45 499 1052 1551 68

Карачаево-Черкесская Республика 104 37 -353 424 71 -

Республика Мордовия 121 36 2472 1041 3513 30

Республика Ингушетия 113 0 2103 2635 4737 56

Чукотский автономный округ 144 0 -19412 14799 -4613 -

В целом по РФ 35 64 1144 1042 2186 48

В целом по РФ без г. Москвы и Крымского федерального округа 44 62 1271 991 2262 44

Источник: Федеральное казначейство, расчеты авторов.

Субъект РФ

Долговая нагрузка на

01.01 2015,

%

Доля коммерческой задолженности на

01.01.2015,

%

Бюджетные кредиты на душу населения за 2015 г., руб./чел.

Дотации на душу населения за 2015 г., руб./чел.

Общий объем бюджетных кредитов и дотаций на душу населения за 2015 г., руб./чел.

(более 80%); кроме того, среди них выделена группа из 5 субъектов РФ с высокой долей коммерческой задолженности (более 62% -среднероссийский показатель без г. Москвы и Крымского федерального округа) в структуре регионального долга. В таблице бюджетные кредиты и дотации на сбалансированность приведены в расчете на душу населения, что позволяет обеспечить большую сопоставимость выделенных регионам объемов финансирования (т.е. по сути проведено нормирование объемов).

С помощью анализа представленных ниже данных попробуем ответить на два вопроса:

1) имеется ли связь между уровнем долговой нагрузки регионального бюджета на начало 2015 г. и объемами финансовой помощи ему через инструменты бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность в 2015 г.;

2) обладали ли регионы с наибольшей долговой нагрузкой (и особенно с большой долей коммерческой задолженности в общем объеме долга) преимуществом в получении поддержки через инструмент бюджетных кредитов. То есть удавалось ли им заместить более дорогую в обслуживании

коммерческую задолженность (банковские кредиты и облигации) дешевыми бюджетными кредитами.

Анализ данных табл. 2 в целом не позволяет выявить четкую зависимость объема предоставленных в 2015 г. бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность от величины долговой нагрузки субъектов РФ на начало 2015 г. и доли коммерческой задолженности в структуре регионального долга. Однако в ряде регионов все же наблюдается замещение коммерческих займов бюджетными кредитами. В 8 регионах (из 24, рассматриваемых в табл. 2) объем коммерческой задолженности в структуре долга за 2015 г. снизился -это Республика Северная Осетия-Алания (-43%), Кировская область (-34%), Астраханская область (-11%), Новгородская область (-9%), Забайкальский край (-6%), Рязанская область (-2%), Вологодская область (-2%), Костромская область (-1%). В то же время в 10 регионах (из 24) в течение 2015 г., напротив, произошло наращивание коммерческой задолженности - это Республика Марий Эл (+15%), Карачаево-Черкесская Республика (+11%), Республика Хакасия (+9%), Республика Мордовия ( + 8%), Орловская область (+5%), Амурская область

Рис. 1. Объем дотаций на сбалансированность на душу населения в 2015 г. и величина долговой нагрузки на 01.01.2015 (24 региона)

3500

140

-Дотации на сбалансированность

Примечание. Без учета Чукотского автономного округа. Источник: Федеральное казначейство, Минфин России.

■ Долговая нагрузка на 01.01.2015

(+3%), Псковская область (+2%), Краснодарский край (+2%), Саратовская область (+1%), Республика Карелия (+1%).

Рис. 1 и 2 в более наглядной форме демонстрируют отсутствие четкой зависимости объема (на душу населения) переданных средств от долговой нагрузки регионов по состоянию на начало года (в группе регионов с высокой долей долговой нагрузки - более 80%).

Далее был проведен анализ зависимости распределения бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность в 2015 г. в зависимости от динамики налоговых и неналоговых доходов субъектов РФ в первом полугодии 2015 г. относительно аналогичного периода 2014 г. (См. рис. 3.) Мы задались вопросом о том, действительно ли через межбюджетные инструменты оперативной финансовой поддержки оказывалась помощь в первую очередь регионам, столкнувшимся с проблемами в доходной части своих бюджетов в течение года3. И рис. 3 показывает, что динамика налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов в первом полугодии, по всей види-

мости, не являлась основным индикатором, на который ориентировался Минфин России при выделении регионам дополнительных объемов финансовой помощи.

Кроме того, был рассмотрен вопрос о том, что на объемы дополнительной помощи (бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность) в течение 2015 г. в большей степени влияла динамика налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов по итогам предыдущего 2014 г. (к уровню 2013 г.). (См. рис. 4.) Если исключить субъекты РФ с максимальными и минимальными значениями рассматриваемых показателей, то на рисунке можно видеть определенную закономерность: по мере снижения темпа прироста налоговых и неналоговых доходов в 2014 г. в среднем несколько увеличивается общий объем (на душу населения) оперативной финансовой помощи по итогам уже 2015 г. Тем не менее наблюдается значительный разброс значений объемов бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность. В результате можно говорить о том, что другие факторы оказывали

Рис. 2. Объем бюджетных кредитов на душу населения в 2015 г. и величина долговой нагрузки на 01.01.2015 (24 региона)

9000

140

7500

6000

4500

3000

60

1500 0

-1500

■ Бюджетные кредиты

■ Долговая нагрузка на 01.01.2015

Примечание. Без учета Чукотского автономного округа. Источник: Федеральное казначейство, Минфин России.

40 20 0

3 Для упрощения анализа условно предполагается, что дополнительные объемы преимущественно выделяются во втором полугодии исходя из результатов исполнения региональных бюджетов в первом полугодии. Отчасти это отражает и реальную практику.

не меньшее - и даже большее - влияние при определении объемов дополнительной финансовой помощи.

В заключение рассмотрим основные показатели, использовавшиеся в приведенном выше анализе, отдельно для 7 субъектов РФ, которые были выделены в качестве регионов, получивших наибольшие абсолютные объемы

финансовой помощи как в виде дотаций на сбалансированность, так и в форме бюджетных кредитов. (См. табл. 3.)

Рассматриваемые 7 регионов существенно различаются по объемам оперативной финансовой помощи в расчете на душу населения, при этом среди данной группы оказались субъекты РФ с разным уровнем расчетной бюджет-

Рис. 3. Общий объем бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность на душу населения в 2015 г. и динамика налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов в первом полугодии 2015 г. (все субъекты РФ)

16000 14000

12000 10000

8000

-2000

-Общий объем бюджетных кредитов и дотаций на душу населения за 2015 г.

-Налоговые и неналоговые доходы за первое полугодие 2015 г. в % к первому полугодию 2014 г.

Источник: Федеральное казначейство, Минфин России, расчеты авторов.

70 60 50 40 30 20 10 0 -10 -20

Рис. 4. Общий объем бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность на душу населения в 2015 г. и динамика налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов в 2014 г. (без учета максимальных и минимальных значений)

I*

9'5

ю О

8000 7000

6000 5000

4000 3000

2000 1000

-1000

-Общий объем бюджетных кредитов и дотаций на душу населения за 2015 г.

-Налоговые и неналоговые доходы за 2014 г. в % к 2013 г.

Источник: Федеральное казначейство, Минфин России, расчеты авторов.

80 о £

70 3 §

60 § 50 §

ей

40 | 30 I

О)

20 1

а;

10 5

о

о £

го X

-10

ной обеспеченности (до распределения дотаций на 2015 г.). В то же время общие подушевые объемы бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность не имеют четкой связи ни с одним из рассмотренных бюджетных показателей - долговой нагрузкой, долей коммерческой задолженности, долей расходов на обслуживание долга, динамикой налоговых и неналоговых доходов. При этом, как и при проведенном выше анализе по всем регионам, некоторая связь прослеживается лишь с динамикой доходов без учета трансфертов в 2014 г. (т.е. с лагом в 1 год): этот показатель у всех регионов оказался ниже среднего значения по России. Однако и он не объясняет различий в объемах финансовой помощи внутри данной группы.

Какие же основные выводы можно сделать из проведенного анализа? Во-первых, значительные объемы оперативной федеральной финансовой помощи регионам через инструменты бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность сконцентрированы в ограниченной группе субъектов РФ. Во-вторых, есть регионы, в которых оказались сконцентрированы значительные объемы как кредитов, так и дотаций, однако доля таких регионов составляет менее 50% (по 7 из 20 в каждой группе с наибольшими объемами соответственно кредитов и дотаций, итого 7 из 33). Таким образом, в целом через эти инструменты поддерживались разные регионы. В-третьих, объемы оперативной федеральной финансовой помо-

Таблица 3

Выборочные бюджетные показатели по 7 субъектам РФ с наибольшими абсолютными объемами бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность в 2015 г.

Субъект РФ

Общий Уровень объем бюджет- бюджетной ных обеспечен- кредитов ности до и дотаций

распределения дотаций на

выравнивание

на

сбалансированность

надушу населения в 2015 г., руб./чел.

Доля дотаций на

сбалансированность в общем объеме финансовой

помощи,

%

Долговая нагрузка на начало 2015 г., %

Доля коммерческой задолженности на начало 2015 г., %

Доля расходов на

обслуживание государственного и муниципального долга в 2015 г., %

Динамика налоговых и

неналоговых доходов за 1-е полугодие 2015 г. в %

к 1-му полугодию 2014 г.

Динамика налоговых и

неналоговых доходов в 2014 г. в % к 2013 г.

В среднем по РФ 1,000 2186 48 35 64 1,6 12,3 9

Хабаровский край 0,776 8837 21 42 78 2,0 2,2 2

Архангельская область 0,593 5750 32 72 66 2,1 7,5 6

Приморский край 0,717 3979 39 14 79 0,9 5,2 7

Пермский край 0,894 3778 25 17 83 0,3 3,3 -5

Красноярский край 0,900 3426 23 60 84 2,9 38,1 5

Самарская область 1,148 2336 56 49 81 3,2 8,4 3

Свердловская область 1,099 1814 30 35 84 1,5 13,9 1

Примечание. Показатель долговой нагрузки приведен для бюджетов субъектов РФ, а динамика налоговых и

неналоговых доходов дана для консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Источник: Федеральное казначейство, Минфин России, расчеты авторов.

щи регионам оказались слабо связаны с такими показателями, отражающими масштаб проблем в региональных финансах, как уровень долговой нагрузки (в том числе с учетом доли более дорогого в обслуживании коммерческого долга) и динамика налоговых и неналоговых доходов.

Впрочем, нельзя сказать, что выделяемые объемы финансовой помощи вообще не связаны ни с какими показателями и выделяются совершенно произвольным образом. Здесь важно другое: объемы бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность оказались мало связаны с наиболее простыми, проверяемыми и сопоставимыми между регионами показателями, отражающими уровень проблем при исполнении региональных бюджетов. Это существенно снижает прозрачность и обоснованность использования данных инструментов межбюджетных отношений, что может создавать условия для мягких бюджетных ограничений субнациональных властей и тем самым ослаблять их фискальные стимулы.

Обнаруженное отсутствие связи может также свидетельствовать о несоответствии целей

регулирования межбюджетных отношений и используемых при этом бюджетных инструментов. Ярким примером такого несоответствия является выделение части дотаций на сбалансированность для компенсации дополнительных расходов региональных бюджетов, возникших после майских (2012 г.) указов Президента,- по сути эти дотации выполняют роль субсидий. Подобная практика также снижает эффективность и прозрачность межбюджетных отношений.

В распределении дотаций на сбалансированность отчасти присутствует и «политический» элемент. Это выражается в том, что наибольшие их объемы в 2015 г. получили Чечня и Крым. На объемы дополнительной финансовой помощи оказывают влияние политический вес и, соответственно, лоббистские возможности конкретного регионального руководителя. Все это в целом приводит к тому, что итоговое распределение объемов финансовой поддержки оказывается слабо связанным с наиболее общими и объективными индикаторами, отражающими масштаб проблем в региональных финансах. ■