CC BY
121
Бюджетная политика, бюджетная безопасность, бюджетное право в государствах — членах ЕАЭС
ГОРБУНОВА ОЛЬГА НИКОЛАЕВНА,
почетный работник высшего образования, доктор юридических наук, профессор кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия ПЕТРОВА ГАЛИНА ВЛАДИСЛАВОВНА,
заместитель директора Института проблем безопасности СНГ, руководитель Центра международно-правовых и политических проблем евразийского сотрудничества, доктор юридических наук, профессор МГИМО (У) МИД России
Аннотация: В статье рассматриваются проблемы взаимовлияния бюджетной политики, бюджетной безопасности и бюджетного права в государствах — участниках ЕАЭС. Отмечается, что обеспечение безопасности бюджетной системы Российской Федерации и государств — членов ЕАЭС выступает в качестве ключевой сферы взаимных интересов государств ЕАЭС. Рассмотрены новые тенденции планирования, прогнозирования структурного программирования бюджетных расходов и доходов на примерах норм бюджетного законодательства России, Казахстана, Беларуси. В целях усиления контроля эффективности составления и исполнения бюджетов научно обоснована важность применения концепции прямых и обратных связей в бюджетных отношениях. Показано, что бюджетная безопасность провозглашена ООН как приоритетный метод обеспечения финансирования социально-экономического развития государств.
Ключевые слова: бюджетная политика, бюджетная безопасность, бюджетное право в государствах — участниках ЕАЭС, защита налоговой и бюджетной безопасности государств, обеспечение бюджетной стабильности и безопасности на едином пространстве ЕАЭС.
Budgetary policy, budget security, budget law in the member states of the EAEU GORBUNOVA OLGA NIKOLAEVNA
Honorary Worker of Higher Education, doctor of law, Professor of the Department of Financial Law of the Russian State University of Justice
PETROVA GALINA VLADISLAVOVNA
Deputy Director Institute of problems of safety of the CIS, Head of the centre for international legal and political issues Eurasian cooperation, doctor of law sciences, professor MGIMO (U)MFA Russia
Abstracts: In the article the problems of mutual influence of budgetary policy, budget security and budget law in the states-participants of the EAEU are considered. It is noted that ensuring the security of the budgetary system of the Russian Federation and the member states of the EAEU acts as a key area of mutual interests of the EAEU states. New trends in planning, forecasting of structural programming of budget expenditures and incomes on examples of the norms of the budget legislation of Russia, Kazakhstan, Belarus are considered.
In order to strengthen control over the effectiveness of budgeting and execution, the importance of applying the concept of "direct and reverse" links in budget relations has been scientifically substantiated. It is shown that the "budgetary security" has been proclaimed by the UN as a priority method for securing financing for the social and economic development of states.
Keywords: budget policy, budget security, budget law in the EAEU member states, protection of fiscal and budgetary security of states, ensuring budget stability and security in the unified space of the EAEU.
Обеспечение бюджетной безопасности как сфера взаимных интересов государств — членов ЕАЭС
Согласованные бюджетная политика, меры бюджетной безопасности, нормы бюджетного права в сотрудничестве государств - членов Евразийского экономического союза (ЕАЭС), наряду с другими направлениями сотрудничества, провозглашенными в Договоре о ЕАЭС от 29.05.2014 г., имеют большое значение для создания единого экономического пространства ЕАЭС, повышения уровня экономической интеграции, унификации и гармонизации правовых норм стран ЕАЭС в области экономики и финансов.
На Саммите государств - членов Евразийского экономического союза (ЕАЭС) 11.10.2017 г. в Сочи был утвержден бюджет ЕАЭС на 2018 г., который составил более 8,1 млрд российских рублей. На расходы Евразийской экономической комиссии выделено свыше 7,7 млрд российских рублей, Суда ЕАЭС около 362 млн1. Эти цифры говорят об успешном развитии интеграционных процессов в рамках ЕАЭС.
Хотя интеграционное бюджетное право ЕАЭС только начинает развиваться, «к 2018-2019 году в рамках ЕАЭС планируется разработать Модельный налоговый кодекс ЕАЭС и Модельный закон ЕАЭС о бюджетной политике и бюджетном процессе, что послужит дальнейшему развитию интеграционного финансового, бюджетного права ЕАЭС, формирующего унифицированные нормы ЕАЭС в сфере публичных финансов»2.
Бюджетная политика в государствах - участниках ЕАЭС имеет много проблем в процессе осуществления государственных мер обеспечения внутренней и внешней бюджетной сбалансированности, стабильности, безопасности, за-
крепленных в бюджетном законодательстве. При этом бюджетная политика, бюджетная безопасность и бюджетное право взаимосвязаны, это системные связями разного типа, они отражают прямую и обратную зависимость целей, задач, результатов этих трех составляющих в финансовой и бюджетной деятельности государств, включая государства - члены ЕАЭС. Экономическая и правовая наука государств ЕАЭС, включающая финансовое и бюджетное право, уже несколько десятилетий стремится развивать не только идеи организации бюджетного процесса и бюджетного контроля, но и эффективности бюджетного планирования, прогнозирования, инфраструктурного бюджетного кредитования, учитывая также интеграционные процессы в рамках ЕАЭС, включающие регулирование оборота публичных финансов на едином финансовом пространстве ЕАЭС.
Обеспечение безопасности бюджетной системы Российской Федерации и государств - членов ЕАЭС выступает в качестве ключевой сферы взаимных интересов государств ЕАЭС, о чем говорит вступление в силу в 2018 г. Таможенного кодекса ЕАЭС3. Таможенный кодекс регулирует не только правовой режим различных таможенных операций, но и порядок поступления таможенных пошлин и налогов в бюджеты государств ЕАЭС.
Бюджетная политика государства фактически является доминирующей силой над другими финансово-правовыми нормами. В результате бюджетное законодательство превратилось с одной стороны в «фундамент» и «барометр» финансового обеспечения экономического развития государства, с другой стороны - в «гибкую», «уязвимую», «нестабильную» систему норм, требующих
1 На Саммите ЕАЭС 11.10.2017 г. в Сочи был утвержден бюджет ЕАЭС на 2018 год. https://www.postkomsg.com/actual_ comment/215889/
2 Рекомендации парламентских слушаний Государственной Думы на тему: «Трехлетие подписания Договора о Евразийском экономическом союзе и инициативы российского председательства в 2018 году http://komitet.info/eaes.pdf
3 Таможенный кодекс Евразийского экономического союза( ЕАЭС) (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза). Вступил в силу с 01.01.2018 г.
системного мониторинга и контроля в рамках бюджетной сбалансированности и обеспеченности. Такое положение иногда приводит к потере устойчивых ориентиров дальнейшего развития правового обеспечения финансово-бюджетных механизмов государства.
Бюджет - это не просто система, а система, через которую реализуются прямые и обратные связи в сфере финансов. Финансы - это лучший информационный источник, поскольку, анализируя бюджет, государство и общество могут оценить уровень бюджетной обеспеченности своих финансовых потребностей и, соответственно, уровень бюджетной безопасности. Через бюджет (бюджетные отношения) не только государство обеспечивается основными финансовыми ресурсами, но общество получает и информацию о состоянии финансов в целом, поскольку «инфор-
мация - цемент общества, там, где есть информация есть и управление»1.
В прямых и обратных связях норм бюджетного права ведущую роль играет контроль не только за исполнением бюджета, но и контроль за качеством планирования доходов и расходов на стадии составления проектов бюджетов бюджетной системы2.
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ 31.12.2015 г. № 6833 (далее - Стратегия национальной безопасности РФ 2015 г.), подтверждает, что бюджетное право и бюджетная безопасность государства тесно взаимодействуют с целями обеспечения безопасности государства в целом и влияют на ее уровень.
В п. 24 Стратегии национальной безопасности РФ 2015 г. в числе угроз национальной безопасности России называются «возрастающее влияние политических факторов на экономические процессы, а также попытки применения отдельными государствами экономических методов, инструментов финансовой, торговой, инвестиционной и технологической политики для решения своих геополитических задач, что ослабляет устойчивость системы международных экономических отношений»4. Там же сказано, что «на фоне структурных дисбалансов в мировой экономике и финансовой системе, растущей суверенной задолженности, волатильности рынка энергоресурсов сохраняется высокий риск повторения масштабных финансово-экономических кризисов»5.
1 Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. Научно-популярная монография. М., 2012. С.22; Горбунова О.Н. Избранное. М.: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования Российский государственный университет правосудия, 2017. С. 34.
2 См. подробнее Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: автореферат дис. ... д-ра юр. наук. М., 1996; Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России; Горбунова О.Н. Бюджетное право и финансовая деятельность государства на современном этапе // Сборник материалов Научной конференции, посвященной памяти выдающего советского ученого в области финансового права М.И. Пискотина. М., 2017.
3 Указ Президента РФ от 31.12.2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_191669/
4 Пункт 24 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31.12.2015 г. № 683. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_191669/
5 Пункт 24 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31.12.2015 г. № 683. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_191669/
В целях бюджетной безопасности следует продолжать расширять меры бюджетного регулирования обеспечения бюджетной сбалансированности с использованием механизмов бюджетной компенсации расходов населения и предпринимателей.
Бюджетная политика обеспечения бюджетной безопасности компенсационными мерами используется в сферах здравоохранения, поддержки материнства и детства, инновационной предпринимательской деятельности, науки, на транспорте и др. Но нужны более масштабные формы сочетания бюджетных (публичных) и частных (корпоративных) финансов для стимулирования экономики России при усиленном бюджетном контроле.
В п. 62 Стратегии национальной безопасности РФ 2015 г. говорится, что «в целях противодействия угрозам экономической безопасности органы государственной власти и органы местного самоуправления принимают, наряду с другими мерами, эффективные меры по обеспечению сбалансированности бюджетной системы и совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации»1. Таким образом, можно говорить о мерах обеспечения бюджетной безо-
пасности как о системном комплексе мер экономической безопасности государства в целом.
Если посмотреть на зарубежные примеры осуществления бюджетно-правового регулирования, то становится также очевидной его прямая связь с бюджетной политикой и национальной безопасностью. Так, бюджетная политика США на 2018 г. отражает приоритеты обеспечения национальной безопасности и доминирования США на мировой арене периода правления Д. Трампа. Она отличается «стратегическим бюджетным маневрированием между проблемами бюджетного дефицита, размерами внешнего долга США (19,9 трлн долл.), колоссальным ростом военных расходов, резким сокращением некоторых видов образовательных, научно-исследовательских, социальных, медицинских и других расходов на нужды населения»2. «Проблемы реализации бюджетной стратегии администрации Д. Трампа, перспективы распределения бюджетного финансирования показывают, что главной концептуальной особенностью федерального бюджета США на 2018 год является резкое увеличение прямых и косвенных военных расходов, а также расходов на обеспечение внутренней безопасности при сокращении расходов на гражданские нужды»3.
Проблемы сближения научных и юридических определений бюджетной политики, бюджетной безопасности, бюджетного права в странах ЕАЭС
Гармонизация норм бюджетного законодательства стран - участниц ЕАЭС может рассматриваться как выработка единых норм, принципов, концепций развития Бюджетных кодексов государств - членов ЕАЭС в целях обеспечения наднационального бюджетно-правового регулирования в рамках ЕАЭС при сохранении суверенитета государств ЕАЭС. Общая бюджетная по-
литика государств - членов ЕАЭС направлена на обеспечение, в числе прочих мер, бюджетной безопасности в процессе формирования бюджетных доходов, распределения бюджетных расходов, создания суверенных фондов развития и других финансово-бюджетных категорий стран ЕАЭС. При этом правовыми характеристиками бюджетного суверенитета государств ЕАЭС явля-
1 Пункт 62 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31.12.2015 г. № 683. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_191669/
2 США: экономика и бюджетная политика/ под общ. ред. Л.Ф. Лебедевой. М.: Весь мир, 2017. С. 5. https://www.vesmirbooks. ru/books/catalog/economy/3392/
3 Там же. С. 6. https://www.vesmirbooks.ru/books/catalog/economy/3392/
ются национальные особенности финансово-правовых норм бюджетного регулирования, проистекающие из конституционных основ бюджетной системы государств ЕАЭС.
В российской науке финансового права сложились концептуальные подходы к пониманию «бюджетного права как системы норм, обеспечивающих реализацию бюджетной политики государства, направленной на стабильность, безопасность финансовой и бюджетной системы России и ее защищенность от негативных внешних факторов»1.
Согласно научным доктринам «бюджетное право РФ представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, состав и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государственных и административно-территориальных образований, а также бюджетный процесс»2.
Центральное место бюджета в системе государственных финансов РФ определяет и центральное место бюджетного права в системе финансового права. Среди норм бюджетного права «выделяются материальные и процессуальные финансово-правовые нормы. Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т. п.) и регулируют соответствующие отношения.
К предмету вторых относится регулирование порядка (процедуры) прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, формы взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти»3.
Анализируя нормы бюджетного права, российские ученые не раз отмечали, что материально-правовые и процессуально-правовые нормы образуют особые многофункциональные, системные, организационно-правовые и информационно-финансовые связи в рамках бюджетных отношений, урегулированных бюджетным правом4.
На современном этапе развития бюджетного законодательства его нормы стали еще многообразнее по спектру действия. Они регламентируют различные внутренние и внешние бюджетные отношения, ориентированные на потребности как экономического развития, так и обеспечения стабильности и безопасности финансовой системы государства. К числу важнейших из них, например, относятся:
• правовой статус суверенных бюджетных фондов государства (Фонд национального благосостояния, Фонд развития, Фонд прямых инвестиций и др.);
• порядок формирования и распределения государственных и муниципальных бюджетов;
• порядок исполнения международных бюджетных обязательств государства по погашению внешних долгов и исполнению внешних бюджетных гарантий государства;
• интеграционные договорные обязательства государства в рамках бюджетного финансирования межгосударственных фондов развития и международного бюджетно-финансового инвестирования в рамках ЕАЭС, ЩОС, БРИКС и др.
1 Барциц И.Н., Петрова Г.В. Финансовое право: учебник для вузов. М.: Издательство ГАНХи ГС, 2010. С. 34.
2 Горбунова О.Н. Финансовое право: учебник / под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 2007. С. 12. https://lawbook.online/ page/finpravo/ist/ist-27--idz-ax318--nf-18.htm
3 Горбунова О.Н. Финансовое право.
4 См. подробнее Учебники «Финансовое право» М.И. Пискотина, Н.И. Химичевой, Л.К. Вороновой, О.Н. Горбуновой, Э.Д. Соколовой, Е.Ю. Грачевой, О.В. Болтиновой, М.В. Карасевой, Г.В. Петровой и др.
Исследователь проблем финансового, бюджетного права из Республики Казахстан С.С. Най-манбаева пишет, что «бюджет выступает основным инструментом проверки сбалансированности, соответствия прихода и расхода экономических ресурсов, т.е. бюджет - это баланс денежных фондов экономического субъекта, характеризующий соответствие их поступления и расходования в течение одного года. Следует отметить, что бюджет чаше всего составляется для учета количества располагаемых и расходуемых денежных средств и их взаимного соответствия»1.
Далее С.С. Найманбаева отмечает, что «огромное значение для обеспечения сбалансированности, функционирования и развития разных секторов и сфер экономики имеет своевременная корректировка доходных и расходных статей бюджета, чтобы направить экономические процессы в нужное русло»2. С точки зрения автора, «бюджет - это официально признанная или принятая роспись, баланс доходов и расходов экономического субъекта за определенный период времени, стало быть, бюджет - это искусство вести финансовое хозяйство»3.
Бюджет направлен на обеспечение потребностей государственных расходов в соответствии с бюджетной классификацией, на бюджетное финансирование инвестиций, на внешнеэкономиче-
скую деятельность государства. Это подтверждается тем, что за счет бюджетных ассигнований финансируются приоритетные программы, ориентированные на обеспечение устойчивого экономического роста, на совершенствование промышленной и социально-культурной сферы, на повышение капитальных вложений государственного и частного секторов экономики в развитие производства. Следует отметить, что в современных рыночных условиях бюджетные ассигнования в основном направляются на осуществление целевых комплексных программ.
Бюджетная безопасность как финансово-правовая и информационно-управленческая категория всегда подразумевалась в бюджетном праве с момента его возникновения как подотрасли финансового права. Но она рассматривалась скорее в контексте мер обеспечения взаимодействия правоохранительных, налоговых, финансовых органов. Однако именно в начале XXI в. с усилением влияния на национальные бюджеты мировых финансовых кризисов, с активным участием Российской Федерации в мировом разделении труда, бюджетная безопасность становится государственным методом финансового мониторинга обеспечения безопасного функционирования бюджетной системы государства и его регионов.
Концепция бюджетной безопасности в контексте международного права ООН
Бюджетная безопасность государства как стратегия поведения государства - основа обеспечения платежеспособности государства с учетом доходов и расходов государственного и местных бюджетов, предусматривающая осуществление такой бюджетной политики, которая ори-
ентировалась бы прежде всего на реализацию национальных экономических интересов страны, стимулирование уплаты налогов в бюджеты своей страны (а не за рубежом), притока капитала и инвестиций, контроль результатов бюджетного финансирования (прямые и обратные свя-
1 Найманбаева С.С. Финансовое право РК (Общая и особенная части). Астана: Данекер, 2010. С.1-56. http://library.psu.kz/ fulltext/transactions/1608_naymanbaeva_s.s_finansovoe_pravo_uchebnik
2 Найманбаева С.С. Финансовое право РК (Общая и особенная части).
3 Там же.
зи), финансовый мониторинг и бюджетное планирование.
Национальные интересы, обеспечивающие бюджетную безопасность, проявляются в мерах внутренней и внешней финансово-экономической политики государства. Участие российских национальных бюджетных средств в международных финансовых операциях и торгово-экономических сделках влияет на эффективность бюджетной безопасности, которая зависит также от того, насколько действенно государство стремится сбалансировать внешнеэкономическую и военно-техническую бюджетную политику экономического роста в рамках многостороннего партнерства с ЕАЭС, СНГ, ШОС, БРИКС и другими международными организациями.
Международное право в последние 10 лет целенаправленно встало на защиту бюджетных интересов государств и их финансовой безопасности. Например, План действий Третьей Международной конференции ООН по финансированию развития, г. Аддис-Абеба (Эфиопия) 13-16 июля 2015 г.1 (далее - План действий ООН 2015 г.), четко отразил общее стремление государств -членов ООН улучшать управление бюджетными поступлениями в национальные бюджеты за счет использования усовершенствованных систем прогрессивного налогообложения, совершенствования налоговой политики и повышения эффективности сбора налогов в соответствии с Резолюцией ГА ООН A/CONF.227/L.1 15-11996 11/51 2014 г. о мерах по совершенствованию международного налогообложения бенефициарных собственников»2.
Особую роль ООН отводит финансовому контролю за внедрением механизмов гарантированного финансирования мероприятий по созданию отдельных видов производственной инфраструктуры государства, оказывающей определяющее воздействие на формирование и реализацию территориальных программ экономического развития, инвестиционных программ хозяйствующих субъектов.
Думается, что неконтролируемый отток капитала из национальных публичных фондов и бюджетов за границу (при уплате налогов, иностранных инвестициях, невозврате валютной выручки и др.) должен рассматривается в каждом конкретном случае с точки зрения бюджетной безопасности, а в некоторых случаях - как сомнительная операция, требующая особого финансового мониторинга3.
27 января 2017 г. эксперты стран СНГ согласовали Проект Договора государств - участников СНГ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения»4.
Бюджетная безопасность государства обеспечивается действующей системой норм бюджетного права, регулирующей меры финансовой ответственности за бюджетные правонарушения, стабильную бюджетную систему, включающую различные взаимосвязанные бюджеты, формирующиеся не только по территориальному признаку (федеральный, региональный, местный), но и по функциональному признаку. Например, бюджет
1 План действий Третьей Международной конференции ООН по финансированию развития,г. Аддис-Абеба (Эфиопия) 13-16 июля 2015 г. http://www.un.org/sustainabledevelopment/ru/2015/07/в-аддис-абебе-завершилась-конференц
2 Резолюция ГА ООН А/СОМЕ227Л.1 15-11996 11/51 2014 г. о мерах по совершенствованию международного налогообложения бенефициарных собственников. http://www.un.org/ru/ga/documents/gares.shtml
3 Петрова Г.В. Внедрение в законодательство государств-участников ЕАЭС и СНГ международно-правовых мер ООН по обеспечению финансовой безопасности, регулированию и контролю международного налогообложения // Международное сотрудничество евразийских государств: политика, экономика, право. 2016. № 4. С. 21.
4 Проект Договора о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения», согласованный экспертами стран СНГ 27.01.2017 г. // Пресс-служба Исполкома Содружества Независимых Государств. http://www.interfax.by/news/ belarus/1219384
развития наукоемких производств, военно-промышленный бюджет, бюджет социального развития, бюджет чрезвычайных ситуаций, стабилизирующий бюджет и др.
Различия существующих условий бюджетного финансирования разных государств обусловили тот факт, что обеспечение бюджетной безопасности становится доминирующим фактором решения проблем финансирования развития. План действий ООН 2015 г. в преамбуле обязал государства «учитывать в своей деятельности бюджетную безопасность, отметив, что она выражается как в защищенности национальных налогово-бюджетных интересов государств, так и в готовности и способности институтов власти создавать механизмы реализации и защиты национальных интересов развития экономики, поддержания социально-политической стабильности общества»1.
Бюджетная безопасность провозглашена ООН как приоритетный метод обеспечения финансирования социально-экономического развития государств. Она является гарантом эффективности
бюджетной политики и организации бюджетного процесса.
План действий ОЭСР по противодействию размыванию налогооблагаемой базы и выводу прибыли из-под налогообложения - Base Erosion and Profit Shifting (План BEPS), принятый Организацией Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) в 2013 г.2, направлен в первую очередь на обеспечение налогово-бюджетной безопасности государств.
«План BEPS предусматривает системные меры на национальном и международном уровне по противодействию размыванию налоговой базы и выводу прибыли из-под налогообложения»3. Имеется в виду, что налоги не поступают в бюджеты государств вследствие «агрессивного налогового планирования», в ходе которого часть прибыли международной группы компаний при помощи различных методов и способов трансграничного налогообложения не облагается налогами и направляется из стран с высоким налогообложением, где эта прибыль фактически создается, в страны с низким налогообложением.
Бюджетная, финансовая безопасность государства и сбалансированность бюджета
Подходы к определению бюджетной безопасности в законодательстве, в теории финансового права, в экономической теории четко не сформированы, хотя имеют место отдельные исследования.
Так, Галухин А.В. считает, что «бюджетная безопасность государства как составляющая финансовой безопасности, - это особое состояние платежеспособности государства, которое обе-
спечивает сбалансированность доходов и расходов государственного, региональных, местных бюджетов и эффективное использование финансовых ресурсов бюджетной системы в процессе выполнения государственной и местной властью своих функций (государственного управления, международной деятельности, финансирование науки, образования, культуры и здравоохранения, обеспечение национальной безопасности и
1 Преамбула Плана действий Третьей Международной конференции ООН по финансированию развития, г. Аддис-Абеба (Эфиопия), 13-16 июля 2015 г. http://www.un.org/sustainabledevelopment/ru/2015/07/в-аддис-абебе-завершилась-кон-ференц
2 План мероприятий ОЭСР по противодействию размыванию налогооблагаемой базы и выводу прибыли из-под налогообложения (BEPS) - поворотный пункт в истории международного налогового сотрудничества. http://www.ey.com/ Publication/vwLUAssets/EY-its-newsletter-october-2013-rus/%24File/E
3 Актуальные тенденции международного налогообложения: план BEPS от 29 сентября 2015 г. https://www2.deloitte. com/content/dam/Deloitte/ua/Documents/tax/beps/BEPS%20P
обороны, реализации инвестиционной и экологической политики) за счет сохранения финансовой стабильности (устойчивости) бюджетной системы к негативному воздействию финансовых кризисов и иных угроз»1.
Следует сказать, что бюджетная политика и бюджетное право в сравнительном контексте с информационными ресурсами подтверждают информационно-учетные функции финансов не только как денег, но и как сведений о стоимости общественных фондов и иных имущественных благ, отражая функции денег как всеобщего эквивалента. Это значит, что когда деньги образуют бюджетные и иные публичные фонды, они выполняют, кроме финансово-экономической, и информационную функцию структурирования и учета сведений об эффективности ведения государственного хозяйства в целом.
С точки зрения гармонизации и унификации норм бюджетного права стран ЕАЭС важно сближать и научные доктрины бюджетного права, разработанные в государствах ЕАЭС на протяжении последних 30 лет периода финансовых и экономических реформ.
Российские, белорусские, казахские ученые подчеркивают в своих работах, что как самостоятельная группа правовых норм в рамках финансового права бюджетное право имеет сложное строение и выступает как система правовых институтов, регулирующих деятельность государства, в первую очередь, по созданию и распределению публичных денежных фондов. В науке сложился общий подход, что «если материальные нормы бюджетного права закрепляют структуру бюджетной системы, перечень доходов и расходов бюджетов, механизм взаимоотношений между бюджетами и другое, то процессуальные нор-
мы в бюджетном праве регламентируют порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также порядок составления и утверждения отчетов об исполнения бюд-жетов»2.
Бюджетная безопасность, бюджетная политика, бюджетное право как взаимосвязанные категории отражают в информационном пространстве оборота публичных финансов степень финансового обеспечения экономического роста и уязвимые места недофинансирования. В условиях, когда государства являются не только торгово-экономическими партнерами, но и конкурентами на мировых финансовых и товарных рынках, бюджетная несбалансированность становится возможной угрозой бюджетной безопасности государства.
Обеспечение бюджетной безопасности в системе мер противодействия внешним финансово-экономическим угрозам нарушения стабильности национальной финансовой и бюджетной системы привязано к повышению эффективности норм правового регулирования бюджетного устройства и бюджетного процесса.
При несбалансированности (дефиците) бюджета, неправильной оценке системной динамики прямых и обратных связей в бюджетных отношениях у государства падает уровень государственных бюджетных гарантий по внешним займам, снижается на международных биржах ликвидность государственных активов, ценных бумаг, финансовых инструментов, возрастают финансовые риски системно значимых финансовых институтов, возрастает угроза недофинансирования транснациональных инвестиционных проектов, финансируемых из бюджета, возникают другие угрозы бюджетной безопасности.
1 Галухин А.В. Бюджетная безопасность государства как условие экономического роста // Проблемы развития территории. 2016. № 1. https://cyberleninka.ru/article/n/byudzhetnaya-bezopasnost-gosudarstva-kak-uslovie-dlya-ekonomicheskogo-rosta
2 См.: Горбунова О.Н. Финансовое право; Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П. Финансовое право: учебник для вузов. М.: Проспект, 2015; АбрамчикЛ.Я. Финансовое право Республики Беларусь: учебник для вузов. Гродно: ГрГУ им. Я.Купалы, 2013. http://ebooks.grsu.by/fin_pravo/5-2-ponyatie-byudzhetnogo-prava-istochniki-byudzhetnogo-prava
Следует отметить, что в последние годы в Бюджетный кодекс РФ1 (далее - БК РФ) внесены существенные коррективы в части конкретизации процедур и источников покрытия дефицита бюджета, что связано с мерами обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации, которые включены в Стратегию национальной безопасности 2015 года. В ст. 94 Бюджетного кодекса РФ «О финансировании дефицита федерального бюджета» установлен перечень источников финансирования дефицита бюджета2.
Статьей 96.10 Бюджетного кодекса РФ определен «порядок формирования и расходования Фонда национального благосостояния, который представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинанси-рования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности(покрытия дефицита) федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации»3.
Можно сказать, что устойчивый дефицит бюджета является верным сигналом нестабильности бюджетной системы, неправильного составления стратегического бюджетного прогноза доходов и расходов, просчетов в бюджетной политике. Однако имеются и другие мнения.
Так, белорусский исследователь проблем финансового права Л.Я. Абрамчик отмечает, что «при формировании бюджета большое значение имеет достижение его сбалансированности, то есть равенства доходной и расходной части, доходы и расходы государственного бюджета, в принципе, могут быть сбалансированы»4. Как пишет далее Л.Я.Абрамчик «несмотря на то, что бюджетный дефицит - явление нежелательное,
оно необязательно относится к разряду чрезвычайных, в современном мире практически все государства в той или иной мере сталкиваются с бюджетным дефицитом. Качество бюджетного дефицита может быть различным и определяется: необходимостью вложения крупных средств в развитие экономики; чрезвычайными обстоятельствами (война, стихийное бедствие и др.); различного рода процессами в экономике»5.
С такой позицией нельзя согласиться полностью. Думается, что с точки зрения бюджетной безопасности и стабильности финансовой системы государства качество бюджетного дефицита - это параметр важный, отражающий как внутреннюю и внешнюю бюджетную политику, так и эффективность бюджетного планирования.
Структура дефицита бюджета отражает также уровень и характер бюджетных правонарушений при составлении, исполнении, контроле бюджетов. Часто растянутые на годы крупные бюджетные проекты имеет элементы нецелевого использования бюджетных средств и элементы
1 Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (с изм. от 28.12.2017 г.). http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_19702/
2 Ст. 94 БК РФ.
3 Ст. 96.10 БК РФ.
4 Абрамчик Л.Я. Финансовое право Республики Беларусь в современных условиях: традиции и инновации. Гродно: ГрГУ им. Я.Купалы, 2012. С. 23. http://ebooks.grsu.by/fin_pravo/5-2-ponyatie-byudzhetnogo-prava-istochniki-byudzhetnogo-prava
5 Там же. С. 24. http://ebooks.grsu.by/fin_pravo/5-2-ponyatie-byudzhetnogo-prava-istochniki-byudzhetnogo-prava
коррупции. Оценка структуры бюджетного дефицита посредством финансово-информационного анализа прямых и обратных связей может стать эффективным методом бюджетного контроля, что должно быть отражено в бюджетном праве государств ЕАЭС.
Пока финансовый и системный анализ оценки экономических результатов, имеющий в основе принцип сопоставленных результатов (метод «прямых и обратных связей»), предусмотрен Налоговым кодексом РФ в ст. 105.8 «Финансо-
вые показатели и интервал рентабельности»1, в ст. 105.12. «Метод сопоставимой рентабельности» относительно контроля доходов, выручки, прибыли в сделках, сторонами которых являются взаимозависимые лица»2.
Следует отметить, что имеют место юридические различия в режимах правового регулирования финансовой и бюджетной безопасности в государствах - участниках ЕАЭС. Они представлены как различия правовых норм, актов, институтов, не совпадающие между собой по целям, природе, субъектам, методам правовой регламентации. Все вместе эти «несогласованности» норм национального законодательства стран -членов ЕАЭС, включая правовые коллизии, различия, пробелы, устраняются не только принятием межгосударственных соглашений между странами ЕАЭС, но и актами национальных органов и наднациональных органов государств ЕАЭС, актами Евразийской экономической комиссией (ЕЭК), судебного органа ЕАЭС3.
Бюджетное право и бюджетная безопасность в Российской Федерации
Можно сказать, что учет прямых и обратных связей в контроле исполнения бюджетов обеспечивает бюджетную безопасность и наиболее эффективен при существовании урегулированного законодательством государственного бюджетного планирования и прогнозирования. Статья 174.1 БК РФ «Прогнозирование доходов бюджета» и ст. 174.2 БК РФ «Планирование бюджетных ассигнований» устанавливают правовой режим использования государственных методик обеспечения сбалансированности бюджетных доходов и расходов.
С точки зрения обеспеченности бюджетных расходов и бюджетной безопасности особенно
актуально регулирование планирования бюджетных ассигнований в Бюджетном кодексе РФ, где согласно ст. 179 «объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета»4.
Определенной новацией в Бюджетном кодексе РФ является создание публичных инвестиционных бюджетных фондов субъектов Российской Федерации для исполнения бюджетных плановых инвестиционных обязательств. Статья 179.2
1 Ст. 105.8 Налогового кодекса РФ. Часть первая. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702
2 Ст. 105.12 НК РФ.
3 Петрова Г.В. Формирование интеграционного права ЕАЭС в условиях глобализации и регионализации экономических процессов и макроэкономический эффект унификации и гармонизации законодательства государств - членов ЕАЭС // Международное сотрудничество евразийских государств: политика, экономика, право. 2017. № 3. С. 28-40.
4 Ст. 179 БК РФ.
БК РФ «Инвестиционные фонды», определяет, что «инвестиционный фонд - это часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. К инвестиционным фондам относятся нвестиционные фонды субъектов Российской Федерации (региональные инвестиционные фонды)»1.
Также необходимо учитывать, что обеспечение бюджетной безопасности путем планирования и прогнозирования тесно связано с национальной безопасностью, о чем говорится в Федеральном законе от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ (ред. от 31.12.2017 г.)» «О стратегическом планировании в Российской Федерации»2(далее - Федеральный закон № 172-ФЗ).
Согласно ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ «стратегическое планирование означает де-
ятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации».
Статья 25 Федерального закона № 172-ФЗ определяет, что «бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период разрабатывается в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации».
Бюджетное право и бюджетная безопасность в Республике Казахстан и Республике Беларусь
Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 04.12.2008 г. № 95-М (с изм. и доп. от 09.01.2018 г.)3 (далее - БК РК) также определяет основы планирования и прогнозирования бюджетов. В ст. 60 БК РК «Общие положения об основах планирования бюджета» устанавливается, что «система государственного планирования определяется Правительством Республики Казахстан по согласованию с Президентом Республики Казахстан и включает прогноз социально-экономического развития Республики Казахстан или области, города республиканского значения, столицы; закон о республиканском бюджете, решение маслихата о местном бюджете; стратеги-
ческие планы государственных органов; бюджетные программы; операционные планы».
Статья 61 БК РК «Прогноз социально-экономического развития» регламентирует, что «прогноз разрабатывается ежегодно на скользящей основе на пятилетний период с учетом стратегических и программных документов и ежегодного послания Президента Республики Казахстан об основных направлениях внутренней и внешней политики и содержит: внешние и внутренние условия развития экономики; цели, задачи, основные направления экономической политики на пятилетний период, в том числе налогово-бюджетной политики; прогноз показателей
1 Ст. 179.2 БК РФ.
2 Федеральный закон от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ (ред. от 31.12.2017 г.) «О стратегическом планировании в Российской Федерации». http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702
3 Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 04.12.2008 г. № 95-М (с изм. и доп. от 09.01.2018 г.). https://online.zakon. kz/Document/?doc_id=30364477#pos=5;-124
Бюджетный кодекс Республики Беларусь, принятый 16.07.2008 г. № 412-З1 (с изм. и доп., внесенными Законом Республики Беларусь 31.12.2017 г. № 84-З) (далее - БК РБ) включает новые положения. Статья 4.1 БК РБ о проце-
русь проблемы бюджетной политики, обеспечения стабильности и безопасности бюджетной системы Республики Беларусь становятся особо актуальными.
социально-экономического развития на пятилет- дуре принятия Плана формирования и использо-ний период; оценку устойчивости государствен- вания денежных средств в условиях чрезвычайных финансов; прогноз внутреннего и внешнего ного, военного положения устанавливает, что «в правительственного долга на плановый период; условиях чрезвычайного, военного положения прогноз бюджетных параметров на плановый пе- утверждается план формирования и использова-риод, включающий прогноз поступлений и рас- ния денежных средств для обеспечения беспереходов консолидированного, государственного и бойного финансирования мероприятий по защи-республиканского бюджетов, дефицита (профи- те суверенитета и территориальной целостности цита) и не нефтяного дефицита (профицита) со- Республики Беларусь, удовлетворения потреб-ответствующего бюджета; прогноз поступлений и ностей государства и нужд населения, который расходов Национального фонда Республики Ка- определяется как „чрезвычайный бюджет"». захстан на плановый период». Относительно принципа гласности и открыто-В ст. 62 «Стратегический план и меморандум сти в БК РБ можно сказать следующее. Пункт 5 государственного органа» БК РК установлено, что ст. 8 БК РБ гласит, что он « означает официаль-«Стратегический план государственного органа ное опубликование, обнародование (опублико-разрабатывается каждые три года на пятилетний вание) иными способами в установленном за-период на основе стратегических и программных конодательными актами порядке нормативных документов Республики Казахстан, прогноза со- правовых актов о республиканском бюджете, циально-экономического развития Республики местных бюджетах и бюджетах государственных Казахстан». внебюджетных фондов на очередной финансо-При сравнении статей о стратегическом пла- вый год, о внесении изменений и (или) дополне-нировании, бюджетных прогнозах и др. в БК РФ и ний в бюджеты. Принцип открытости для обще-БК РК видно, что имеются расхождения и в части ства и средств массовой информации означает формулировок, объема регулирования, правовых открытость процедур рассмотрения проектов за-категорий и институтов, что конечно должно учи- кона о республиканском бюджете, решений мест-тываться при сближении норм бюджетного права ных Советов депутатов о бюджете, законодатель-в рамках ЕАЭС. ных актов о бюджетах государственных внебюд-В условиях нарастающей политической на- жетных фондов на очередной финансовый год и пряженности со странами НАТО на западных принятия соответствующих нормативных право-границах Союзного государства Россия-Бела- вых актов»2.
1 Бюджетный кодекс Республики Беларусь, принятый 16.07.2008 г. № 412-З (с изм. и доп., внесенными Законом Республики Беларусь 31.12.2017 г. № 84-З). http://online.zakon.kz/document/?doc_id=30414558
2 Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. Закон Республики Беларусь от 31.12.2017 г. № 84-З «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Республики Беларусь». http://www.minfin.gov.by/upload/bp/act/ kodex_311217_84z.pdf
Актуальным также является введение с 2018 г. ст. 41 БК РБ «Формы предоставления бюджетных средств», которая конкретно позволяет проследить прямые и обратные связи по предоставлению бюджетных средств и проконтролировать результаты их использования.
Статья 41 БК РБ устанавливает: «Предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах: расходы на функционирование бюджетных организаций; субсидии организациям, физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям; бюджетные
трансферты за границу; межбюджетные трансферты; расходы на увеличение стоимости основных средств, нематериальных активов и материальных запасов; бюджетные займы; бюджетные кредиты; вклады в уставные фонды организаций; расходы на погашение и обслуживание долговых обязательств; исполнение обязательств по гарантиям Правительства Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органов; другие формы предоставления бюджетных средств в соответствии с законодательством»1.
Нормативно-правовые акты и литература
1. Резолюция ГА ООН A/CONF.227/L.1 15-11996 11/51 2014 г. о мерах по совершенствованию международного налогообложения бенефициарных собственников. http://www.un.org/ru/ga/documents/ gares.shtml
2. Конвенция ОЭСР по противодействию размывания налогооблагаемой базы и выводу прибыли из-под налогообложения 2013 года. План BEPS (Base Erosion and Profit Shifting)) http://www.bakertilly.ua/media/ transfer_price/Model_UN
3. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза( ЕАЭС).
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (с изм. от 28.12.2017 г.). http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_19702/
5. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая. http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_19702
6. Указ Президента РФ от 31.12.2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_191669/
7. Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 04.12.2008 г. № 95-IV с изменениями и допол-
нениями от 09.01.2018 г. https://online.zakon.kz/ Document/?doc_id=30364477#pos=5;-124
8.Бюджетный кодекс Республики Беларусь от 16.07.2008 г. № 412-З. http://www.minfin.gov.by/ upload/bp/act/kodex_311217_84z.pd
9. Абрамчик Л.Я. Финансовое право Республики Беларусь: учебник для вузов. Гродно: ГрГУ им. Я. Купалы, 2013. http://ebooks.grsu.by/fin_pravo/5-2-ponyatie-byudzhetnogo-prava-istochniki-byudzhetnogo-prava
10. Барциц И.Н., Петрова Г.В. Финансовое право: учебник для вузов. М.: Изд-во ГАНХи ГС. 2010.
11. Галухин А.В. Бюджетная безопасность государства как условие экономического роста // Проблемы развития территории. 2016. № 1. https://cyberleninka. ru/article/n/byudzhetnaya-bezopasnost
12. Грачева Е.Ю.. Толстопятенко Г.П. Финансовое право: учебник для вузов. М.: Проспект, 2015.
13. Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку // Автореферат дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1996.
14. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг: монография. М., 2012.
1 Там же. Ст. 41.
