CC BY
7РАЗДЕЛ I
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО _И ПРОЦЕСС
ЛАРИСА ЕВГЕНЬЕВНА ВОИНОВА,
кандидат экономических наук, докторант кафедры административного права ФГКОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет МВД России»
БЮДЖЕТНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В СВЕТЕ РЕФОРМЫ МВД РОССИИ
Говорится о том, что государственное управление публичными финансовыми ресурсами определяется бюджетной политикой как частью финансовой политики и на сегодняшний день направлено на бюджетную децентрализацию, в то время как бюджетное обеспечение МВД России и других казенных организаций имеет противоположное направление и подвержено бюджетной централизации.
Ключевые слова: Бюджетное послание Президента РФ, бюджетная политика, децентрализация/ централизация, обеспечение, бюджет, МВД России, казенные учреждения.
L.E. Voinova, PhD (Economy), Working for DSc degree, Chair of Administrative Law Russia MI St.-Petersburg University; e-mail: alvoinoff@yandex.ru, tel.: 8-921-690-48-66.
Budgetary decentralization in light of Russia MI reform.
It is noted that the public administration of the public financial resources is determined by the budgetary policy as a part of the financial policy, and today it is aimed at budgetary decentralization, while the budgetary support to the Russia MI and other official organizations has an opposite direction and is subjected to budgetary centralization.
Key words: RF President's budgetary message, budgetary policy, decentralization/centralization, provision, budget, Russia MI, official institutions.
Финансово-правовое регулирование бюд- дов, демонстрируя отсутствие унифицированно-
жетного обеспечения полицейских структур МВД го толкования.
России и эффективность использования средств Например, распространенной и достаточ-
федерального бюджета, выделяемых на право- но емкой является следующая формулировка:
охранительную деятельность, являются в настоя- «Финансовая политика - это особая сфера дея-
щее время актуальными проблемами правового, тельности государства, направленная на моби-
организационного и экономического характера. лизацию финансовых ресурсов, их рациональное
В выступлении на совещании руководства распределение и использование для осущест-
МВД России Президент Российской Федерации вления государством его функций»2. Д.А. Медведев обозначил работу по совершен- Т.З. Любицкая дает следующее определение:
ствованию бюджетной обеспеченности расходов «Финансовая политика - система определенных
МВД России в качестве одной из приоритетных законодательно организационно-экономических
задач бюджетной политики государства1. мероприятий (действий) государства (государ-
Термины «финансовая политика» и «бюджет- ственных органов) по мобилизации финансовых
ная политика» не являются новыми для финансо- ресурсов, их рациональному распределению и
вого законодательства, однако их интерпретация использованию»3. С. В. Большаков определяет
в большинстве случаев отражает разнообразие финансовую политику как совокупность право-
авторских экономических и юридических подхо- вых решений государства в финансовой сфере4.
Финансовая политика и бюджетная политика государства соотносятся как общее и частное, другими словами, бюджетная политика является составной частью финансовой политики государства. Однако поскольку легитимного определения этих понятий не существует, то и общепринятая структурная классификация отсутствует. Так, например, М.В. Романовский дает следующую классификацию: «Финансовая политика включает в себя: бюджетную, налоговую, денежную, кредитную, ценовую и таможенную политику»5. По мнению И.А. Мирошникова, «финансовая политика - это часть экономической политики, которая с помощью имеющихся у государства финансовых инструментов, главными из которых являются налогово-бюджетные, денежно-кредитные и инвестиционные, направлена на достижение устойчивых темпов качественного роста экономики»6. Х.В. Пешкова выделяет в зависимости от содержания законодательную и правоприменительную финансово-правовую политику; в зависимости от целей - стратегическую и тактическую либо текущую и перспективную финансово-правовую политику; наконец, в зависимости от функций -праворегулятивную и правоохранительную финансовую политику7. Ю.В. Самарская рассматривает финансовую политику как научно обоснованную концепцию развития общественных финансов на базе эффективного использования социально-экономического потенциала, которая является основой социально-экономической политики, отражает финансовые отношения с общественными институтами и гражданами8.
Целеполагание в области государственного финансово-правового регулирования бюджетных отношений определяется бюджетной политикой, которая является органической частью финансовой и общей социально-экономической политики государства. По сути, бюджетная политика государства на современном этапе - концептуальная основа, определяющая прерогативные направления бюджетной реформы, к которым относятся реформа межбюджетных отношений, реформа бюджетного процесса и реформа бюджетной сети, включающая реорганизацию государственных учреждений, а также модернизацию органов внутренних дел. Вектором, определяющим направление бюджетной политики, выступает децентрализация, т.е. «смещение акцентов бюджетного процесса от „управления бюджетными ресурсами" к „управлению результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств»9.
Термины «децентрализация» и «централизация» используются достаточно широко, однако
их определения зависят от типа децентрализации и понимаются далеко не всегда однозначно. В общем понимании децентрализация - это процесс разделения или рассредоточения, соответственно централизация - это обратный процесс объединения или аккумуляции. А.В. Мальцева отмечает, что децентрализацию можно определить как передачу ответственности за управление, планирование и использование ресурсов от центрального правительства и его органов на более низкие уровни управления. Децентрализация тесно связана с понятием субсидиарности, которое предлагает передачу функций (или задач) на самые низкие уровни социального порядка, которые способны их выполнять10.
Существует три типа децентрализации -политическая, административная, бюджетная. Выделяют четыре основные формы децентрализации - деволюцию, делегирование, декон-центрацию и дивестицию. Для упрощения определения данных понятий и их взаимосвязей составим классификационную схему.
Как следует из разработанной схемы, типология децентрализации очень обширна, поэтому, не претендуя на ее всестороннее рассмотрение, остановимся более подробно на бюджетной децентрализации как на стратегии бюджетной политики государства в сфере управления публичными финансовыми ресурсами, которые представлены централизованными государственными средствами в форме централизованных государственных фондов (государственного бюджета, территориальных бюджетов (бюджеты субъектов Федерации) и местными бюджетами (муниципальные бюджеты)).
В работе С.Е. Лариной бюджетная децентрализация обосновывается как «балансирующая и динамичная система, трансформирующая бюджетные и межбюджетные взаимосвязи; направления ее развития, обусловленные ростом значимости местного самоуправления и муниципальных бюджетов в предоставлении локальных общественных благ, определяемых для каждой страны конкретной исторической ситуацией и институциональными особенностями функционирования органов публичной власти, их полномочиями и ответственностью в бюджетно-налоговой сфере»11.
По мнению Н.Д. Шимширт, «в самом широком смысле под децентрализацией применительно к бюджетной системе следует понимать любую передачу расходных полномочий с верхних бюджетных уровней на нижние и такую же передачу полномочий по мобилизации доходов. Концепцию фискальной независимости для бюджетной системы можно определить как четкое разграни-
Схема. Классификация децентрализации (типы, уровни, формы)
чение расходных полномочий между бюджетами различных уровней и наделение их финансовыми ресурсами, необходимыми для самостоятельного исполнения этих полномочий»12.
Таким образом, можно сделать промежуточный вывод о том, что основные направления правового регулирования бюджетной деятельности государства определяются бюджетной политикой государства, которая закрепляется в Бюджетном послании Президента РФ и регламентирует основные направления реформирования межбюджетных отношений, бюджетного процесса, реорганизацию государственных учреждений и органов внутренних дел, которые с 2012 г. приобретают статус казенных учреждений. Основной стратегией бюджетной политики на сегодняшний день является бюджетная децентрализация. По нашему мнению, такую бюджетную политику можно назвать децентрализационной.
На основании вышесказанного можно предложить авторское определение децентрализационной бюджетной политики как финансово-правовой категории.
Децентрализационная бюджетная политика -составная часть государственной финансовой политики, которая определяет цели, задачи, принципы, направления, способы финансово-правового регулирования бюджетной децентрализации, а также формы деятельности органов государственной власти РФ, иных уполномоченных органов и организаций в области формирования, распределения, управления и контроля за использованием публичных финансов в целях повышения эффективности управления государственными централизованными денежными фондами.
Нормативное закрепление понятия бюджетной политики находит отражение в официальных документах, являющихся обязательными при составлении бюджета. В соответствии с ч. 3 ст. 80 Конституции РФ и федеральными законами Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства13. А также в соответствии с п. «е» ст. 84 Конституции РФ в течение года обращается к Федеральному Собранию РФ с двумя ежегодными посланиями о положении в стране14, одно из которых является бюджетным. Не позднее марта года, предшествующего бюджетному, Президент РФ обязан обратиться с Бюджетным посланием к Федеральному Собранию РФ, в котором определяются приоритеты бюджетной политики15. Этот документ является основой для разработки правительством основных направлений бюджетной политики, где определяются сферы бюджетного финансирования и приоритетные направления расходов.
В Бюджетном послании Президента РФ на 2012-2014 гг. к приоритетным направлениям бюджетных расходов отнесены:
реформа денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц;
реформа пенсионного обеспечения военнослужащих и сотрудников военной организации;
финансовое обеспечение полиции, которое будет полностью осуществляться за счет средств федерального бюджета. Одновременно будет проведена реформа денежного довольствия и социальной поддержки сотрудников органов внутренних дел16.
Одной из основных задач бюджетной политики является обеспечение нацеленности бюджетной системы на достижение конкретных результатов. Это отмечено и в Бюджетном послании Президента РФ на 2011-2013 гг
«Правительство Российской Федерации работает над созданием комплекса взаимосвязанных мер по повышению эффективности всей системы государственного управления. Эти вопросы нашли отражение в Программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., в основу которой положены программно-целевые принципы деятельности органов исполнительной власти всех уровней, включая расширение их самостоятельности и усиление ответственности за принятые решения. С 2012 г. значительная часть федерального бюджета должна быть представлена в виде комплекса долгосрочных государственных программ. На повышение доступности и качества государственных и муниципальных услуг нацелены изменения в правовом положении государственных и муниципальных учреждений. Практическая реализация этих решений позволит, наконец, уйти от платы только за сам факт существования учреждения вне зависимости от результатов его работы»17.
К основным целям и задачам бюджетной политики на 2012-2014 гг. отнесено повышение эффективности межбюджетных отношений, которое должно быть достигнуто путем децентрализации полномочий между уровнями публичной власти.
«Требуется обеспечить эффективную децентрализацию полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»18.
Целевые ориентиры государства в сфере национальной безопасности и правоохранительной деятельности находят отражение в бюджетной политике, посредством которой определяются значимые ориентиры социального обеспечения правоохранительных органов, содержание и направления государственной деятельности в об-
ласти финансового обеспечения государственных организаций.
Основной ориентир государственной политики 2010 г. в области правоохранительной деятельности определен как модернизация органов внутренних дел. «Модернизация только тогда даст ожидаемый эффект, когда в обществе будут действовать справедливые законы, функционировать независимые и уважаемые суды и органы правопорядка, которые пользуются настоящим доверием граждан. Все эти звенья, безусловно, тесно связаны, и реформировать нужно всю систему, а не отдельные институты. Именно поэтому наряду с развитием законодательства о судебной системе, что мы делали и продолжаем делать, мы начали проведение реформы МВД»19.
Конкретизация данного направления государственной политики нашла отражение в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2011-2013 гг. В качестве одного из основных приоритетов государственных расходов отмечены расходы на реформу МВД. «Необходимо обеспечить повышение эффективности деятельности органов внутренних дел. С 2012 г. финансовое обеспечение милиции общественной безопасности будет полностью осуществляться за счет средств федерального бюджета. Уже сегодня необходимо готовиться к столь серьезному изменению расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и соответствующих им финансовых потоков»20.
Бюджетная политика определяет также стратегию в области государственных доходов и расходов, которая характеризуется бюджетной децентрализацией в отношении автономных и бюджетных учреждений нового типа и бюджетной централизацией в отношении казенных учреждений.
«Переход с 2012 года к осуществлению финансового обеспечения полиции за счет средств федерального бюджета сопровождается предложением о передаче субъектам Российской Федерации федеральных государственных учреждений в сферах образования, здравоохранения, культуры, сельского хозяйства. Аргументируется это тем, что федеральные органы государственной власти должны заниматься правовым регулированием в соответствующих сферах, а не управлением имуществом.
В целях определения реальных возможностей по финансовому обеспечению работы учреждений, предлагаемых к передаче на региональный уровень, необходимо провести детальные расчеты. Следует определиться с формами, механизмами и объемами предоставления региональным бюджетам субсидий и других форм поддержки из федерального бюджета»21.
Здесь необходимо отметить следующее. Несмотря на то, что научных работ22, посвященных бюджетной децентрализации, уже достаточно много, вопрос правового регулирования бюджетной децентрализации на микроуровне, т.е. на уровне учреждений бюджетной сети, по поводу разграничения бюджетных полномочий внутри органов исполнительной власти остается незатронутым, что требует теоретического и практического научного обоснования.
Финансово-правовое регулирование бюджетной децентрализации на уровне государственных учреждений является весьма актуальным по целому ряду причин, к основным из которых можно отнести следующие.
Первое. Реформа межбюджетных отношений и реформа бюджетного процесса затрагивают лишь органы власти разных уровней и типов, тогда как потребители бюджетных услуг взаимодействуют прежде всего с государственными учреждениями. Данные реформы бюджетной децентрализации создают лишь предпосылки и условия для проведения реорганизации государственных учреждений.
Второе. Бюджетно-правовой статус государственных учреждений (до 2012 г. равный для всех бюджетных учреждений) ограничивает эффективное предоставление бюджетных услуг из-за наличия целого ряда противоречий между субсидиарной ответственностью государства и неконтролируемостью средств, полученных от приносящей доход деятельности (внебюджетных средств).
Третье. На сегодняшний день финансово-правовой статус одних государственных учреждений ограничивает их финансовую самостоятельность, другие государственные учреждения осуществляют деятельность, не связанную с их основными функциями.
В настоящее время Правительством РФ принят Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»23, который переводит подразделения МВД России в казенные учреждения. В данном Законе обозначены основные задачи: создание предпосылок для повышения качества государственных и муниципальных услуг; внедрение элементов рыночной деятельности; ускорение реструктуризации бюджетного сектора и формирование условий для более полной практической реализации подходов, заложенных в федеральном законе об автономных учреждениях; активизация развития материальной базы государственных (муниципальных) учреждений за счет расширения при-
влечения средств из внебюджетных источников финансирования; привлечение и удержание в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров; создание механизмов переложения части ответственности за отраслевое развитие на руководителей государственных (муниципальных) учреждений; обеспечение больших возможностей для ускоренного развития наиболее успешных государственных (муниципальных) учреждений.
Данный Закон определяет существование трех видов государственных (муниципальных) учреждений с различным финансово-правовым статусом, таких как автономные учреждения, бюджетные учреждения с расширенным объемом прав и казенные учреждения, при этом все учреждения правоохранительных органов относятся к казенным. Безусловно, новеллами законодательства являются нормы Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 о создании нового типа государственного (муниципального) учреждения - казенного учреждения. Однако если обратиться к данному Закону, то становится ясно, что правовой статус казенного учреждения совпадает с закрепленным в действующем законодательстве статусом бюджетного учреждения при наличии дополнительного ограничения в виде зачисления всех доходов, полученных от внебюджетной деятельности, в соответствующий бюджет. Бюджетное обеспечение казенного учреждения осуществляется из бюджета в режиме сметно-бюджетного финансирования. Следует учитывать, что выполнение государством правоохранительных функций, возложенных на него Конституцией РФ, осуществляется системой различных учреждений МВД России, что и определяет необходимость эффективной деятельности всей правоохранительной системы. Поэтому есть основания полагать, что перевод всех подразделений МВД в статус казенных является необоснованным и требующим доработки.
24 декабря 2009 г. был подписан Указ Президента РФ № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»24. Данный документ также определяет централизацию бюджетного обеспечения МВД России, а следовательно, влияет на механизм бюджетного обеспечения правоохранительных органов в целом. До 2012 г подразделения МВД России, в отличие от других федеральных силовых министерств и ведомств, финансируются из трех источников: федерального бюджета, из бюджета субъектов Российской Федерации и местного.
Бюджетное обеспечение милиции общественной безопасности за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов подразумевало создание трехуровне-
вой системы правоохранительных органов и делегирование полномочий муниципальным образованиям по охране общественного порядка. Не останавливаясь на проблемах реформы местного самоуправления, отметим, что на сегодняшний день муниципальные образования не в состоянии обеспечить за счет средств местных бюджетов финансирование милиции общественной безопасности. Поэтому с 2007 г. из Федерального фонда компенсаций в бюджет МВД России перечислялись субвенции для повышения денежного довольствия сотрудников и заработной платы работников территориальных подразделений милиции (ныне - полиции) общественной безопасности, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Это способствовало выравниванию денежного довольствия и заработной платы сотрудников органов внутренних дел на федеральном и территориальном уровнях. Ряд ученых считают, что крайние формы централизации дистанцируют милицию (ныне - полицию) от населения, способствуют ее закрытости25. На наш взгляд, такая ситуация больше зависит от социального заказа, чем от уровней и источников бюджетного обеспечения. Стоит отметить, что Федеральный фонд компенсаций представляет собой фонд денежных средств, формируемый за счет средств федерального бюджета. В соответствии со ст. 133 БК РФ Федеральный фонд компенсаций образует совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета. Средства этого фонда выделяются в виде целевых субвенций на финансирование отдельных полномочий, которые являются федеральными, но делегируются для исполнения на региональный уровень власти. По каждому из полномочий средства выделяются отдельной строкой, причем в последнее время перечень этих полномочий, в свя зи с проводимыми реформами, постоянно меняется. Примечательно, что передача полномочий органам государственной власти субъектов РФ может не сопровождаться предоставлением межбюджетных трансфертов26. Поэтому вполне вероятно, что полномочия по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности за субъектами Федерации и органами местного самоуправления будут сохранены.
Это подтверждается и ст. 47 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-Ф3 «О полиции»27. В п. 2 ст. 47 содержатся указания на то, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе осуществлять по предметам совместного ведения расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охра-
не общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.
Проводя политику централизации бюджетного обеспечения системы МВД России и закрепляя в п. 1 ст. 47 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» положение о том, что финансирование деятельности полиции является расходным обязательством Российской Федерации и обеспечивается за счет средств федерального бюджета, законодатель оставляет возможность совместного финансирования казенных организаций МВД России из бюджетов нижестоящих уровней.
Таким образом, можно отметить ряд позитивных моментов в бюджетной централизации обеспечения МВД России.
Бюджеты всех федеральных силовых ведомств будут формироваться на единой федеральной основе.
Федеральная централизация бюджетного обеспечения органов внутренних дел упростит процесс управления финансовыми ресурсами, повысит прозрачность бюджетных расходов и эффективность ведомственного контроля.
Отмена субвенций из Федерального фонда компенсаций на выравнивание денежного довольствия и заработной платы сотрудников полиции общественной безопасности, а также сокращение численности сотрудников на 20% приведут к снижению расходов федерального бюджета, что в принципе может быть рассмотрено как антикризисная мера.
Снижение дефицита муниципальных бюджетов позволит изыскать средства на финансирование общественных объединений граждан для охраны общественного порядка.
Совершенствование системы социального обеспечения, реформирование системы денежного довольствия сотрудников органов внутренних дел решат ряд социальных проблем, повысят статус полиции.
Федеральная централизация бюджетного обеспечения МВД России позволит реализовать принцип бюджетного обеспечения, ориентированного на результат.
Несмотря на ряд выделенных позитивных моментов бюджетной централизации обеспечения МВД России, необходимо учитывать тот факт, что к реорганизации сети учреждений государственного сектора, особо это относится к правоохранительным органам, следует подходить весьма обдуманно и с предельной осторожностью. Это позволит избежать негативных результатов преобразований, в частности снижения эффективности работы правоохранительных органов.
По нашему мнению, реформа МВД и реформа учреждений государственного сектора в
целом являются не только реализацией децен-трализационной бюджетной политики на микроуровне, но и составной частью новой модели управления публичными финансами.
«Суть новой модели управления публичными финансами - в создании устойчивой заинтересованности и стимулов участников процесса для достижения конкретных, измеримых, общественно значимых результатов. Бюджетная система должна быть единой с точки зрения выполнения общепризнанных принципов и правил. Но управление бюджетными средствами должно быть децентрализовано, то есть осуществляться самостоятельными и в определенной степени конкурирующими администраторами бюджетных средств разных типов, вынужденными постоянно доказывать, что именно они обеспечивают наиболее прозрачное и эффективное использование средств налогоплательщиков для производства общественных услуг»28.
Таким образом, правовое регулирование бюджетного обеспечения МВД России является важным аспектом государственного управления федеральными централизованными фондами. В его рамках решается комплекс взаимосвязанных нормотворческих, организационно-правовых, правоохранительных и правоприменительных задач.
Исходя из изложенного мы полагаем возможным сделать вывод о том, что децентрализа-ционная бюджетная политика государства - это стратегия управления публичными финансами, механизмом реализации которой выступает финансово-правовое регулирование межбюджетных отношений, бюджетного процесса и финансового обеспечения государственных учреждений. Целью децентрализационной бюджетной политики государства на современном этапе являются повышение эффективности управления публичными финансами, «долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной систе-мы»29. Достижение данной цели осуществляется путем финансово-правового регулирования децентрализации бюджетных полномочий:
между уровнями бюджетной системы, федеральными, региональными и местными органами публичной власти, т.е. на уровне межбюджетных отношений;
между участниками бюджетного процесса и администраторами бюджетных средств;
внутри органов исполнительной власти путем создания новых форм государственных и муниципальных учреждений (автономных, бюджетных, казенных).
Изменение правового статуса государственных учреждений влечет изменение механизма их финансового обеспечения. В отношении авто-
номных и бюджетных учреждений сметный механизм финансирования заменяется финансовым обеспечением выполнения ими государственного или муниципального задания (в форме субсидий). Также предоставляется право самостоятельно распоряжаться средствами, получаемыми от приносящей доход деятельности, и расширяются права по распоряжению закрепленным за ними имуществом. Это подтверждает децентрализацию бюджетных полномочий в отношении бюджетных и автономных учреждений, в то время как финансовое обеспечение деятельности казенных учреждений осуществляется только за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации на основании бюджетной сметы. Доходы от деятельности казенных учреждений и от деятельности, приносящей доход (внебюджетной), поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы. Таким образом, в отношении казенных учреждений финансово-правовое регулирование направлено на централизацию бюджетного обеспечения путем сокращения бюджетных полномочий.
Данный вывод подтверждает рабочую гипотезу о том, что государственное управление публичными финансовыми ресурсами определяется бюджетной политикой и на сегодняшний день направлено на децентрализацию бюджетных полномочий, в то время как бюджетное обеспечение МВД России и других казенных организаций имеет диаметрально противоположное направление и подвержено бюджетной централизации.
1 Медведев Д.А. Выступление на совещании руководства МВД России. Стенограмма от 29 февраля 2008 г. URL: www. medvedev2008.ru/live_press.htm
2 Теория финансов: Учеб. пособие / Заяц Н.Е., Фисенко М.К., Бондарь Т.Е. и др. - М.: Высшая школа, 1997. С. 127.
3 Любицкая Т.З. Финансовая политика государства: Текст лекций. - Красноярск, 1995. С. 5-6.
4 Большаков С.В. Финансовая политика государства и предприятия: Курс лекций. - М.: Книжный мир, 2002. С. 28.
5 Финансы: Учебник для вузов / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. - М.: Перспектива; ЮРАЙТ, 2000. С. 114.
6 Мирошников И.А. Финансовая политика устойчивого экономического роста национальной экономики: Автореф. дис. ... канд. эконом. наук. - Краснодар, 2009. С. 20.
7 Пешкова Х.В. Налогово-бюджетный федерализм и его влияние на содержание категории «Бюджетное устройство государства» // Налоги. 2010. № 6. С. 20-24.
8 Самарская Ю.В. Основы формирования эффективной финансовой политики региона (на примере Краснодарского края): Автореф. дис. ... канд. эконом. наук. - Краснодар, 2006. С. 19.
9 Лавров А.М. Бюджетная реформа 2001-2008 гг.: от управления затратами к управлению результатами // Финансы. 2005. № 9. С.11.
10 Мальцева А.В. Особенности вертикального бюджетного неравновесия в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации // Экономические науки. 2009. № 61. С. 27-29.
11 Ларина С.Е. Теория, методология и направления бюджетной централизации: Автореф. дис. ... д-ра эконом. наук. -М., 2010. С. 10.
12 Шимширт Н.Д. Методологические аспекты оценки роли централизации и обеспечения финансовой независимости в системе повышения эффективности бюджетного управления на региональном уровне // Вестник Томского государственного университета. 2010. № 4 (12). С. 120.
13 Статья 80 Конституции Российской Федерации. - М.,
2010.
14 Статья 84 Конституции Российской Федерации. - М.,
2010.
15 Статья 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823 (принят ГД ФС РФ 17 июля 1998 г.) (ред. от 06.04.2011 г).
16 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012-2014 годах» // Парламентская газета. 2011. № 32. 1-7 июля.
17 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2010 г. «О бюджетной политике в
2011-2013 годах» // Пенсия. 2010. № 7.
18 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в
2012-2014 годах» // Парламентская газета. 2011. № 32. 1-7 июля.
19 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. «Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации» // Российская газета. 2010. № 273. 2-8 дек.
20 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2010 г. «О бюджетной политике в
2011-2013 годах» // Пенсия. 2010. № 7.
21 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в
2012-2014 годах» // Парламентская газета. 2011. № 32. 1-7 июля.
22 Ларина С.Е. Указ. соч.; Никончук Д.А. Правовая регламентация деятельности участников бюджетного процесса: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2010; Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2008.
23 Собрание законодательства РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.
24 Собрание законодательства РФ. 2009. № 52 (Ч. 1). Ст. 6536.
25 Аврутин Ю.Е. Модернизация российской милиции: понятие, содержание, политико-правовые и социальные детерминанты // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, Заслуженного деятеля науки Российской Федерации В.Д. Сорокина (5 марта 2010 г.). - СПб.: СПб. ун-т МВД России, Ч. 2. 2010. С. 6.
26 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Арзуманова Л.Л., Артемов Н.М., Ашмарина Е.М. и др.; Под ред. Е.Ю. Грачевой. - М.: Проспект, 2009. С. 221.
27 Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
28 Лавров А.М. Бюджетная реформа 2001-2008 гг.: от управления затратами к управлению результатами // Финансы. 2005. № 9. С.12.
29 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012-2014 годах» // Парламентская газета. 2011. № 32. 1-7 июля.
НАТАЛЬЯ ПАВЛОВНА ЗАРЯЕВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел ФГКОУ ВПО «Воронежский институт МВД России»
КОДИФИКАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОСУДИИ: ПРОТИВОРЕЧИЯ, НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ
Анализируются проблемы кодификации процессуального законодательства об административном правосудии, а также основные положения проекта Кодекса административного судопроизводства РФ. Обозначена необходимость принятия федерального закона, в котором должны быть закреплены административно-процессуальные нормы, регулирующие процессуальную деятельность специально учреждаемых для рассмотрения административно-правовых споров административных судов.
Ключевые слова: административное судопроизводство, административный суд, законность, административное дело, законопроект, государственная власть, должностное лицо, гражданин, право, арбитражный суд, правовой спор, институт обжалования.
N.P. Zaryaeva, PhD (Law), Senior Lecturer, Chair of Administrative Law and Administrative Activities of MI Units Russia MI Institute (Voronezh City); е-mail: nzaryaeva@yandex.ru, tel.: 8920-430-88-86.
Codification of the legislation on the administrative justice: contradictions and trends of development.
Problems of codifying procedural legislation on the administrative justice, and main regulations of the RF Administrative Legal Procedure draft are analyzed. The necessity of adopting a federal law, which would secure administrative and procedural rules regulating procedural activities of administrative courts, specially established for dealing with administrative law cases, is marked.
Key words: administrative legal procedure, administrative court, legality, administrative law cases, draft, state authority, official, citizen, law, arbitrary court, legal issue, institute of appeal.
Вопрос о создании административных судов в Российской Федерации обсуждается уже несколько десятилетий. В этом направлении предпринимались некоторые практические шаги, Государственная Дума РФ приняла в первом чтении проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Однако дальнейшая работа над данным законопроектом была приостановлена, поскольку обозначились другие приоритеты в развитии судебной реформы, недостаточное финансирование судебной власти не давало возможности вплотную заняться созданием административной юстиции. В результате обсуждения законопроекта пришли к выводу, что необходимо принимать одновременно два закона - об административных судах и Кодекс административного судопроизводства.
Совершенно очевидно, что административные суды не смогут работать по правилам, установленным ГПК РФ, в связи с чем требовалось разработать совершенно новый процессуальный закон для этих судов. При этом необходимо было
учесть как отечественный, так и зарубежный опыт, с тем чтобы процессуальный закон полностью соответствовал современному уровню процессуального законодательства. Предполагаемый проект закона получил название Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. «Этот проект должен был практически реализовать положения ч. 2 ст. 118 и п. „к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации об осуществлении судебной власти в форме административного судопроизводства»1.
А.Б. Зеленцов утверждает, что принятие Кодекса административного судопроизводства позволит обеспечить процессуальную деятельность федеральных административных судов, а также необходимое реформирование судебной власти2.
Проект был подготовлен рабочей группой, которая была создана в 2002 г. по распоряжению Председателя Верховного Суда РФ В.М. Лебедева, возглавившего ее3. В нее вошли также судьи Верховного Суда РФ, представители Государственной Думы Федерального Собрания РФ,
