CC BY
192
ЗарцВвжный опыт
Валентин БОГОРОВ, Мстислав КОРОЛЬКОВ
БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ: ОПЫТ СТРАН ОЭСР И УРОКИ ДЛЯ РОССИИ
Статья посвящена обзору внедрения механизмов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в экономически развитых странах - членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
The article is devoted to the review of introduction of mechanisms of performance-oriented budgeting (POB) in economically developed countries - members of OECD.
Ключевые слова:
бюджетирование, ориентированное на результат, программно-целевое бюджетирование, эффективность бюджетных расходов; performance-oriented budgeting, program budgeting, efficiency of budget expenditures.
П
БОГОРОВ
Валентин
Григорьевич —
руководитель
направления по
взаимодействию с
международными
финансовыми
организациями
Центра
исследования
бюджетных
отношений
vbogorov@rb-centre.ru
КОРОЛЬКОВ
Мстислав Петрович — к.э.н., генеральный директор Некоммерческого фонда
реструктуризации
предприятий
и развития
финансовых
институтов
fer@fer.ru
од бюджетированием, ориентированным на результат (БОР), понимается бюджетирование, связывающее объем выделяемых бюджетных ресурсов с ожидаемыми общественно значимыми результатами их использования1.
Актуальность вопросов, связанных с развитием БОР, для России обусловлена тем, что развитие бюджетирования, ориентированного на результат, является одним из ключевых элементов бюджетной реформы в Российской Федерации. В послании президента Российской Федерации Д.А. Медведева о бюджетной политике в 2011—2013 годах «обеспечение нацеленности бюджетной системы на достижение конкретных результатов» выделено в качестве одной из основных задач бюджетной политики2. Программа правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года нацелена на дальнейшее развитие БОР в российской бюджетной практике3.
Бюджетирование, ориентированное на результат, имеет ряд существенных отличий от традиционного бюждетирования, основанного на затратном подходе. Традиционное (затратное) бюджетирование основывается на «освоении» получателями бюджетных средств, объемы которых, как правило, рассчитываются на основе индексации расходов предыдущего года. Планирование бюджета отличается высокой степенью детализации расходов, а ответственность бюджетополучатели несут исключительно за соблюдение правильности расходования средств. БОР, в свою очередь, предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно, прежде всего, подразумевать достижение целей деятельности государственных органов. Задачей БОР является распределение бюджетных ресурсов в соответствии с ожидаемыми общественно значимыми результатами деятельности получателей бюджетных средств. БОР предполагает создание системы учета и оценки эффективности и результативности бюджетных расходов. Получатели бюджетных средств приобретают большую свободу распоряжения бюджетными средствами, а
1 Руководство по управлению общественными финансами на региональном и муниципальном уровне / под ред. А.М. Лаврова. — М. : Диплит, 2008, т. IV, с. 112-113.
2 Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011-2013 годах // Российская газета, 29.06.2010.
3 Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р // СЗ РФ, 2010, № 28, ст. 3720.
основное направление бюджетного контроля смещается с контроля правильности расходования бюджетных средств на контроль достижения запланированных результатов.
Внедрение БОР в Российской Федерации началось с постановления Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»1. В дальнейшем в рамках бюджетной реформы были разработаны и внедрены в российскую практику ряд важных инструментов бюджетного процесса, направленных на развитие БОР, такие как целевые программы, реестры расходных обязательств, обоснования бюджетных ассигнований, доклады о результатах и основных направлениях деятельности и ряд других. В то же время, несмотря на политическую волю, выраженную высшим руководством страны, и весьма значительный объем административных, кадровых и бюджетных ресурсов, задействованных при внедрении механизмов БОР в Российской Федерации, отдача от их использования пока в существенной степени отстает от ожиданий2.
Все вышесказанное заставляет еще раз внимательно проанализировать зарубежный опыт БОР, прежде всего, тех стран, которые уже имеют значительную историю его развития. Для оценки перспектив развития БОР в России, с нашей точки зрения, весьма показательным представляется анализ развития БОР в странах — членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), которая объединяет наиболее экономически развитые страны. В большинстве стран — членов ОЭСР внедрение БОР началось, как минимум, 20 лет назад, на рубеже 1980-х—90-х гг., а в некоторых странах — существенно раньше (так, за начало развития БОР в США обычно принимают публикацию доклада т.н. комиссии Гувера в 1949 г.3).
В связи с тем, что небольшой объем статьи не позволяет полностью проанализи-
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»// СЗ РФ, 2004, № 22, ст. 2180.
2 Беляева Д.Ю. Бюджетирование, ориентированное на результат, и проблема идентификации «результата» // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет, 2010, № 2.
3 Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюд-
жетной политики. — М. : Дело, 2004, с. 410.
ровать все аспекты опыта БОР, мы остановимся, прежде всего, на его ключевом аспекте — использовании информации о результативности деятельности государственных органов в бюджетном процессе. При традиционном бюджетировании подобная информация в бюджетном процессе не учитывается.
Обзор практик бюджетирования в странах — членах ОЭСР показывает, что в 2007 г. более двух третей стран, входящих в ОЭСР, включали информацию о результатах деятельности государственных органов в свои бюджетные документы. Некоторые страны пошли дальше и модифицировали свою бюджетную классификацию так, чтобы в нее входила информация о результатах деятельности4.
Австралия, Новая Зеландия, Нидерланды и Великобритания изменили структуру бюджета с целью включения информации о промежуточных и конечных результатах деятельности. Параллельно эти страны внедряли метод начисления (хотя Нидерланды позже от него отказались). Канада и США не вносили изменения в бюджетную классификацию, но вместо этого включили информацию о результатах в стратегические планы, которые также представляются в законодательный орган. В Канаде утвержденный набор стратегических целей и программ подкрепляет все бюджетные документы.
Даже те страны, которые пошли на изменение структуры бюджета, сталкиваются с определенными проблемами в области интеграции информации о результатах в бюджетный процесс. Так, например, в середине 1990-х гг. правительство Швеции изменило структуру бюджета с целью более точного отражения приоритетов государственной политики: было выделено 27 расходных направлений и создана программная классификация. Было предпринято несколько попыток полной интеграции финансовой информации и информации о результатах. Несмотря на это, обсуждение проекта бюджета в правительстве и парламенте ведется обычно в традиционных терминах расходных направлений и бюджетных назначений.
Страны — члены ОЭСР по-разному урегулировали вопрос об интеграции информации о результатах деятельности в про-
4 Performance Budgeting in OECD Countries. — Paris : OECD, 2007.
цедуру утверждения бюджетных назначений отраслевых министерств. Подходы в этой сфере можно объединить в две группы: формализованные и неформальные. Некоторые страны требуют представления плановых целевых показателей и (или) отчета о результатах деятельности вместе с бюджетными заявками, в то время как другие страны не устанавливают формальных требований к использованию информации о результатах в процессе формирования бюджетных назначений. Если информация о результатах используется в процессе принятия решений, то на первый план выходит вопрос, как достигнутые/запланированные результаты влияют на финансирование.
В тех странах, где формальные универсальные механизмы использования информации о результатах отсутствуют, министерства и ведомства могут представлять такую информацию в министерство финансов и использовать ее в переговорах, но она не будет играть существенной роли при распределении средств. Информация о результатах, как правило, является частью отчетности и представляется в законодательный орган. Требование представления плановых значений целевых показателей наряду с бюджетной заявкой может охватывать все министерства или распространяться только на часть из них. В некоторых странах это требование затрагивает только новые программы или дополнительные расходы на реализацию существующих программ. В странах, где министерство финансов участвует в формировании целевых показателей, эти показатели являются предметом переговоров между министерством финансов и отраслевыми министерствами. Большинство стран — членов ОЭСР не придерживаются формальных универсальных правил, определяющих связь между расходами и целевыми показателями (определенным исключением является Новая Зеландия).
Австралия и Великобритания установили требования, согласно которым увеличение расходов или новые виды расходов должны быть подкреплены целевыми показателями или оценками результативности. Каждое министерство в Великобритании разрабатывает трехлетний план расходов и соглашение о предоставлении общественных услуг, включающее показатели результативности, которые согласовываются с казначейством.
Это делается для контроля соответствия отраслевых расходов приоритетам государственной политики. Политические и экономические соображения влияют на структуру расходов, в то время как целевые показатели используются для того, чтобы соотнести новые или дополнительные расходы с результатами, которые будут достигнуты за счет этих средств.
В целом страны ОЭСР положительно оценивают результаты бюджетных реформ, связанных с внедрением БОР. Во-первых, внедрение БОР способствовало выявлению приоритетов государственной политики в краткосрочном и среднесрочном периоде и приведению в соответствие с ними деятельности отраслевых министерств. Большинство стран ОЭСР сейчас представляют целевые показатели в законодательный орган (либо в форме сводного плана деятельности правительства, либо в виде планов отдельных министерств). Так, в Австралии, Канаде, Великобритании и США все министерства разрабатывают стратегические планы, включающие среднесрочные целевые показатели. Австралия, Нидерланды, Швеция и Новая Зеландия изменили формат бюджета таким образом, чтобы увязать бюджетные программы с целями государственной политики.
Во-вторых, реформы позволили повысить качество мониторинга результативности бюджетных расходов за счет включения информации о достигнутых результатах в бюджетную отчетность. Созданный механизм отслеживания фактических показателей результативности (отраслевыми министерствами или министерством финансов) позволяет регулярно получать информацию о том, какие программы или направления деятельности являются успешными, а какие необходимо проанализировать с целью выявления возможностей повышения результативности.
В-третьих, реформы способствовали усилению роли и расширению горизонта бюджетного планирования, позволили уйти от обоснования будущих расходов исключительно с помощью расходов прошлых лет, увязав их с ожидаемыми результатами деятельности.
В-четвертых, реформы создали условия для повышения качества управления. Более половины стран ОЭСР внедрили систему БОР, которая включает в себя установление и мониторинг целевых показа-
телей, а также их последующее использование в ходе принятия решений, например об изменении приоритетов, модификации процедур, перераспределении ресурсов.
В-пятых, реформы способствовали повышению прозрачности деятельности органов государственной власти, усилению их подотчетности парламенту и налогоплательщикам. Увеличился объем информации, предоставляемой законодательному органу и налогоплательщикам. 24 из 30 стран, входящих в ОЭСР, информируют население о результатах деятельности сектора государственного управления, распространяя отчеты о деятельности отдельных министерств или информацию о деятельности правительства в целом. Распространение информации о результатах деятельности организаций, предоставляющих услуги населению на местном уровне (например, школ или больниц), повышает уровень осведомленности потребителей услуг и позволяет им сделать осознанный выбор в пользу того или иного поставщика услуг.
Большинство стран ОЭСР в ходе внедрения БОР также столкнулись с существенными трудностями1. Во-первых, остро встала проблема качества показателей результатов деятельности. Возможности разработки и внедрения корректных показателей промежуточных и конечных результатов различаются от отрасли к отрасли. Существует проблема временного лага, когда действия, предпринимаемые сейчас, дают эффект лишь через некоторое (зачастую весьма продолжительное) время. Для нормального функционирования системы БОР должен быть создан и отлажен механизм сбора и проверки данных, позволяющих объективно оценивать достижение запланированных показателей. Разработка такого механизма может занять долгое время, а его поддержание — быть весьма дорогостоящим.
Во-вторых, БОР может искажать мотивацию участников бюджетного процесса, порождать желание манипулировать показателями результативности и статистическими данными, особенно там, где информация о результатах играет сущес-
1 Curristine T. Government Performance: Lessons and Challenges // OECD Journal on Budgeting, 2005, vol. 5, № 1, p. 127-151.
твенную роль в ходе распределения бюджетных средств.
В-третьих, достаточно острой, даже для экономически развитых стран, является проблема недостаточной квалификации персонала, как на уровне министерств финансов, так на уровне отраслевых министерств и бюджетных учреждений. БОР предъявляет особые требования к квалификации сотрудников финансовых органов, т.к. информация о результативности деятельности государственных органов существенно отличается от обычной финансовой информации. Также, поскольку процесс современного бюджетирования в высокой степени автоматизирован, внедрение БОР требует масштабных изменений в средствах автоматизации всех стадий бюджетного процесса.
Таким образом, опыт внедрения БОР в странах ОЭСР свидетельствует, что БОР действительно открывает большие возможности для повышения эффективности государственных расходов, но его внедрение не является простым, быстрым или дешевым процессом.
Анализ развития механизмов БОР в странах ОЭСР показывает, что в каждой стране развитие БОР происходит весьма индивидуально, с учетом особенностей функционирования национальной экономики и системы государственного управления. Соответственно, продуктивность прямого заимствования форм и механизмов БОР, оторванных от их социальноэкономического и политического контекста, представляется весьма сомнительной.
Практически все страны — члены ОЭСР используют в бюджетном процессе показатели результативности деятельности органов власти и государственных учреждений. В тоже время прямая увязка объемов финансирования с показателями результативности используется лишь в нескольких странах, в основном небольших, и лишь для ограниченного круга государственных услуг.
В заключение следует подчеркнуть, что успешное внедрение БОР не может ограничиваться лишь реформой государственных финансов. Внедрение БОР представляет собой комплексную реформу всей системы государственного управления в целях ее переориентации на максимально эффективное достижение общественно значимых результатов.
