CC BY
127
БЮДЖЕТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
УДК 336(470+571)
БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ: МИРОВОЙ И РОССИЙСКИЙ КОНТЕКСТ*
О. В. МАЛИНОВСКАЯ, доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и кредита E-mail: [email protected] И. П. СКОБЕЛЕВА, доктор экономических наук, заведующая кафедрой финансов и кредита E-mail: [email protected] Санкт-Петербургский государственный университет водных коммуникаций
Проблемы роста эффективности бюджетных расходов в мировом финансовом сообществе возникли уже давно. Практически все исследователи государственных финансов в ХХ в. акцентировали внимание на решении этой проблемы на основе реформирования и модернизации системы управления бюджетным процессом. В научной среде ХХ в. были инициированы различные попытки приблизить процессы роста эффективности бюджетных расходов к росту их эффективности в бизнесе. Решение этой проблемы искали во введении основ разработки результативности деятельности государственных структур и организаций и смещении акцентов управления с затрат на результаты. Так, еще в 1930-х гг. прошлого столетия в научной среде возник термин performance budgeting, позднее (в 1980-е гг.) породивший образование нового термина «новое государственное управление» (new public management), которое было охарактеризовано Дэвидом Осборном и Тедом Габлером в широко известной
* Статья подготовлена по материалам журнала «Финансы и кредит». 2011. № 33.
работе «Изобретая государство заново» (Reinventing Government), представляющей собой свод новых подходов к управлению государственным сектором, что стало ядром интеллектуальной мысли в области государственных финансов. Сущность этого процесса блестяще формирует и Роберт Ли: «...тогда как традиционное бюджетирование, ориентированное на бюджетные ресурсы (input-oriented), акцентируется в первую очередь на сумму затрат бюджета, новый формат смещает этот акцент на результаты от расходов бюджета»1.
Период 1980-1990 гг. характеризовался общим обсуждением стратегии реформирования государственного управления в соответствии с концепцией New Public Management. При этом следует отметить, что общая для всех стран парадигма реформ отсутствовала, реформы характеризовались различной степенью глубины и радикальности и «в настоящее время международной конвергенции идей в области государственного управления
1 Lee Jr., Robert D. Public Budgeting Systems / Robert D. Lee Jr., Ronald Wayne Johnson, Philip G. Joyce. 8-th edition. P. 13.
практически не происходит»2. Это относится и к нынешним теории и практике бюджетирования по результатам3.
Таким образом, процесс модификации управления государственными финансами в мировом сообществе протекает неоднозначно и имеет как ярых приверженцев, так и оппонентов одновременно среди представителей науки и практики. При этом к аргументам сторонников и противников концепции необходимо отнести следующие позиции, способствующие становлению и эволюции практики развития бюджетирования по результату (рис. 1).
Так, Я. Кларк и Г. Суэйн утверждают, что управление результативностью предназначено для деятельности, состоящей из несложных производственных функций и имеющей очевидные, однозначные результаты, в то время как Д. Осборн и Т. Габлер отмечают, что простые, повторяющиеся процессы могут управляться в рамках традиционной сметной системы.
Авторская позиция в этой научной дискуссии на стороне сторонников бюджетирования по результатам, поскольку на
Сторонники идеологии New Public Management (позиции Д. Осборна и Т. Габлера, 1992) Оппоненты идеологии New Public Management (позиции Я. Кларка и Г. Суэйна, 2006)
Сторонники идеологии New Public Management видят недостатки традиционного сметного финансирования в том, что оно направлено на бюджетирование затрат, а не результатов деятельности органов государственной власти и государственных организаций. Система сметного финансирования не позволяет оперативно реагировать на новые потребности и возможности, закрепляя в структуре расходов решения «вчерашнего дня», скорректированные необъективным и достаточно ущербным методом приращения (бюджет строится по методу приращения). Традиционная система стимулирует управленческий персонал расходовать деньги даже в том случае, если в этом нет необходимости, поскольку они предусмотрены в бюджете и списываются со счетов по итогам каждого финансового года.
Сметная система делает бюджетное планирование сложным и непрозрачным, исчезает транспарентность как основное свойство бюджета.
Простые, повторяющиеся процессы могут управляться в рамках традиционных бюрократических процедур и правил, тогда как новые подходы необходимы именно в условиях усложнения и разнообразия стоящих перед государством управленческих задач
Системы управления результативностью прежде всего предназначены для промышленно-производственной деятельности циклического характера, состоящей из несложных производственных функций и имеющей очевидные, однозначные результаты. Большинство видов деятельности органов государственной власти имеет многоцелевой характер, а многие важнейшие политические задачи (например, защита суверенитета или поддержание чувства национальной гордости) в принципе не поддаются количественному измерению и оценке. Причинно-следственная связь между деятельностью и ее результатом в секторе государственного управления, как правило, выражена достаточно слабо. Следствия и результаты, действительно представляющие общественный интерес, почти всегда зависят от ряда факторов, которые находятся вне сферы прямого влияния органов государственной власти. Между собственно процессом деятельности и получением запланированных результатов проходит весьма длительный промежуток времени. Большинство показателей результативности по своей природе субъективны, а их оценка связана с высокими затратами, в силу чего методы управления по результатам также не могут быть абсолютно объективными и нейтральными по своим последствиям
Рис. 1. Позиции (противоречия) сторонников и оппонентов концепции бюджетирования по результатам [1, 4]
протяжении столетий существовали традиционные бюрократические процедуры составления бюджета, и этот процесс был основан на неизменных упрощенных процедурах, предназначенных для простых и однозначных действий по сметному финансированию государственного сектора. В то же время критические аргументы оппонентов теории нового государственного направ-
2Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. М. Изд-во «Весь Мир». 2003. С. 24, 44.
3 К. Поллит и Д. Букарт выделяют наряду с концепцией нового государственного управления альтернативный подход - новое веберианское государство (Neo-Weberian State), характерный в первую очередь для континентальной Европы. Pollitt C., Bouckaert D. Public management reform . A comparative analysis . Oxford University Press. 2004. Р. 99.
ления способствуют эволюции системы управления по результатам, внедряемой в бюджетном секторе, и в этом их позитивная роль, позволяющая совершенствовать предлагаемую модель управления.
В контексте данной научной дискуссии необходимо остановиться на позициях еще одного основного оппонента и одновременно приверженца теории нового государственного управления, привнесшего значительные модификации инструментов научной критики этой теории, с одной стороны, а с другой - идентифицировавшего сильные стороны этой теории. С этих позиций значительный интерес представляет работа нидерландского ученого Ханса де Брюйна «Управление по результатам в государственном секторе» [2]. Он стремится более
Возможность определения результативности
работы
ли л
Определение результативности работы возможно при следующих условиях:
- организация производит продукт;
- продукт простой;
- организация ориентирована на продукт;
- самостоятельная деятельность организации;
- продукт производится независимо от других продуктов;
- причинно-следственные связи известны;
- качество измеримо при помощи индикаторов;
- продукт является единообразным;
- внешняя среда условно-стабильная
Определение результативности работы затруднительно при следующих условиях:
- у организации есть обязательства и ценностные ориентиры;
- продукт является сложным;
- организация ориентирована на процесс;
- организация осуществляет совместную деятельность;
- продукты взаимозависимы;
- причинно-следственные связи неизвестны;
- качество неизмеримо при помощи индикаторов;
-продукт является многообразным;
- наличие динамичной внешней среды
Рис. 2. Условия и границы оценки результативности в системе управления (по Хансу де Брюйну)
сбалансированно подойти к проблеме бюджетирования, ориентированного на результат, разделяя те условия, в которых оценка результативности является адекватным механизмом управления бюджетным процессом, и те условия, в которых она порождает серьезные искажения (рис. 2).
При обобщении и систематизации содержательного материала (см. рис. 2) можно сделать вывод о том, что искажения при оценке результативности связаны с тремя основными факторами, изложенными авторами с позиций Ханса де Брюйна с собственными комментариями:
-во-первых, с тем, что продукты в государственном секторе имеют несколько другую природу, чем продукты, производимые частным сектором. «Работник в государственном секторе производит продукт или предоставляет услугу, которые всегда являются компромиссом между разными ценностными установками» [2, с. 80]. Более того, для различных заинтересованных групп важны разные характеристики продукта деятельности по государственному управлению, тем самым для каждой из них продукт может измеряться по-разному. Все эти комплексные качественные взаимосвязи достаточно сложно уловить в рамках системы оценки результативности. В результате, оценка деятельности организации оказывается неполной и фрагментарной, поскольку в данном случае применяется «простой механизм для оценки сложной деятельности» [2, с. 169]. С точки зрения авторов, эта позиция при всем многообразии клиентурных групп в государственном секторе усложнена, поскольку практически у всех потребителей претензии по предоставлению государственных услуг состоят в двух ключевых
характеристиках: качество и время предоставления услуги, которые и должны быть предусмотрены в регламентах их предоставления. Увязка регламентов с данными индикаторами - это достаточно сложный процесс, поскольку каждая услуга имеет свои индикаторы качества, но этот процесс возможно нивелировать с помощью регламентов деятельности. Попытаемся расширить арсенал сложности оценки государственной услуги на основе собственного представления о государственных услугах. Государственные услуги чаще всего являются полифункциональными и направлены на реализацию различных целей, следовательно, предполагают при оценке качества всесторонний инструментарий индикаторов, отвечающий каждой целевой установке. С этих позиций опыт России по развитию ведомственных стратегий и ДРОНДов4 можно рассматривать как позитивный инструментарий, позволяющий некоторым образом преодолевать выявленные сложности;
- во-вторых, результат деятельности часто не полностью зависит от усилий оцениваемой государственной организации. Это может проявляться по-разному: на результат могут влиять внешние факторы, причинно-следственные связи между деятельностью организации и результатом могут быть неочевидны, продукт может быть результатом совместной деятельности нескольких организаций и т. п. Соответственно, усилия организации могут не давать позитивного эффекта из-за противодействия внешних факторов и, в то же время, улучшение результатов может произойти и при отсутствии активной деятельности государственной организации в данном направлении за счет не зависящих от нее условий. В то же время организации-лидеры в рамках системы оценки результативности могут отказываться от совместной деятельности даже в тех случаях, когда это эффективно с точки зрения общественных интересов, поскольку сотрудничес-
4 ДРОНД - доклады о результатах и основных направлениях деятельности.
тво может сгладить различия в результативности и подорвать их лидерские позиции. К данной позиции, безусловно, значимой при оценке результативности, добавим некоторые ограничения, связанные с российской ментальностью, для которой характерны административное выделение лидеров и их государственная или ведомственная поддержка в ущерб другим участникам;
- в-третьих, в государственном управлении во многих случаях важен не только продукт деятельности организации, но и процесс, который приводит к получению данного продукта. Так, инновации далеко не всегда в краткосрочной перспективе воздействуют на продукты государственных организаций, хотя в перспективе могут существенно преобразовать их деятельность. В условиях оценки по результату без учета процесса показатели при внедрении инноваций могут иметь отрицательную динамику, тем самым создавая негативные стимулы к осуществлению нововведений. В нашем представлении данный аргумент не имеет четко выраженной тенденции привязанности к государственному сектору, поскольку точно такие же процессы наблюдаются и у бизнеса при реализации инновационных проектов.
Кроме того, Ханс де Брюйн обособленно выделяет фактор, ограничивающий возможность применения модели нового государственного управления, связанный с управленческой приспособляемостью, в силу ее неоднородности. Один из наиболее негативных моментов оценки результативности связан с тем, что, приспосабливаясь к заданным «правилам игры» в условиях сложной, высокопрофессиональной деятельности, государственные организации и их работники могут за счет оппортунистического поведения создать видимость высокой результативности при отсутствии реальных результатов. Это вносит существенные искажения в оценку деятельности государственных организаций и обесценивает позитивный потенциал управления, ориентированного на результат, «система оценки эффективности может... скрыть истинные результаты работы организации» [2, с. 47]. Данная опасность, с точки зрения авторов, может иметь место как в условиях традиционной, так и в условиях новой модели государственного управления, но измерение эффективности по затратам менее связано с этим ограничителем (в то время как управление по результатам усиливает этот ограничитель). Так, «исследования показали, что школы, соперничающие между собой по уровню результативности, не готовы делиться своим положительным опытом относительно того, какие образовательные методы они используют, как справ-
ляются с разницей в успеваемости и как заботятся о здоровье учеников. Тем самым система оценки результативности оказывает негативное влияние на отношения между школами»5 .
С точки зрения авторов, выявление этого недостатка - это позитивная тенденция его преодоления (достаточно ввести дополнительный индикатор результативности, ориентированный на ликвидацию этого явления, что возможно в условиях гибкости системы управления по результатам).
Таким образом, при внедрении принципов и элементов бюджетирования по результатам в российскую практику не следуют подвергать сомнению возможность создания индикаторов результативности для большинства государственных услуг, предоставляемых органами государственной власти и государственными организациями. Российский опыт становления бюджетирования, ориентированного на результат, демонстрирует значительный арсенал индикаторов оценки государственных услуг, разработанных как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов и муниципальных образований, которые имеют ярко выраженный профессиональный ориентир и способны преодолеть систему ограничений, выявленных противниками теории нового государственного управления.
Представленный анализ достоинств и недостатков бюджетирования по результатам имеет исключительную важность для России при внедрении и развитии модели бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Уроками для России можно рассматривать следующие принципиальные позиции, необходимые для научного подхода к оценке результативности и эффективности государственных услуг в рамках реализации и развития БОР:
- количественная оптимизация индикаторов результативности деятельности государственных органов и организаций и необходимость интеграции количественных и качественных индикаторов в рамках БОР, как финансовых, так и нефинансовых;
- мониторинг и эволюция индикаторов результативности, ограничивающая управленческую приспособляемость (возможна их коррекция во временном интервале 3-5 лет);
- целесообразность введения индикаторов, учитывающих собственно процесс предоставления государственной услуги;
- определение целей и функций бюджетного процесса, построенного на принципах БОР, особенно на уровне субфедеральных бюджетов;
5Edward B., Helen F. When Schools Compete.A Cautionary Tale /
The Brooking Institution, Washington, 2000.
- усиление систем планирования и оценки деятельности органов государственной власти и городского самоуправления через использование показателей качества, эффективности и результативности, сформулированных в программах деятельности в рамках БОР;
- длительность процесса становления и развития инструментов БОР, в том числе и на национальном экономическом пространстве.
Следует отметить, что каждая страна привносит в процессы бюджетирования по результатам свои новации в сфере радикальности его реформирования. Данное явление, с точки зрения авторов, закономерно, поскольку целевые установки, существующие в практической деятельности стран, состоят во внедрении и развитии методов и принципов бюджетирования по результатам и являются едиными для всех, в то время как способы их достижения (инструментарий бюджетирования) могут быть различными, что объясняется комплексностью бюджетирования по результатам, его «открытостью» и способностью эволюционировать. При разнообразии форм реализации бюджетирования по результатам дискуссионной остается проблема интеграции принятия решений по расходованию бюджетных ассигнований с достигнутыми результатами, именно в этом направлении прослеживается модернизация управления бюджетным процессом.
Ключевая идея бюджетирования по результатам - это интеграция бюджетных ассигнований с результатами деятельности субъектов бюджетного планирования. Эта идея может быть реализована и реализуется в практике на основе ряда определенных форм, идентифицированных ОЭСР6 (табл. 1.).
Практика становления рассмотренных форм бюджетирования по результатам демонстрирует следующий спектр распространения этого процесса и его ключевые идеи:
- в ХХ1 в. большинство стран ОЭСР обладает опытом измерения результатов по государственным программам общей длительностью 5 лет, а 40 % стран - участниц ОЭСР - длительностью более 10 лет (точкой отсчета брался период с 1999 по 2000 г.). Одновременно исследование ОЭСР показало, что 75 % опрошенных респондентов из стран ОЭСР регулярно включают информацию об ожидаемых результатах деятельности в свою бюджетную документацию. По мнению ОЭСР, «с начала 1990-х гг. почти все страны - члены ОЭСР работали над улучшением качества общественных расходов, делая
6 OECD (2002). Overview of results-focused management and budgeting in OECD countries. Twenty-third Annual Meeting of OECD Senior Budget Officiais. PUMA/SBO, Washington D. C.
акцент на результатах в своих системах управления и бюджетирования»;
- из 411 субнациональных органов власти в США около 1/3 используют индикаторы результативности деятельности по крайней мере на начальных стадиях формирования бюджета7;
- почти 3/4 стран-участниц при оценке результативности включают нефинансовые показатели при составлении бюджетов наряду с финансовыми в целях учета качественных индикаторов предоставляемых государственных услуг;
- попытки прямой увязки результативности с расходованием бюджетных средств на протяжении более чем полувека вызывали постоянные значительные сложности во многих странах. На практике непосредственной связи бюджетных ассигнований с показателями результативности в основном не наблюдается8. Это объясняется процессом высокого уровня информационности организационных процедур на всех стадиях бюджетного процесса и процессами непродолжительного временного становления бюджетирования по результатам. Так, процесс обеспечения высокого уровня информационности требует значительного увеличения нагрузки по составлению документов по планированию и отчетности, ведомства «утопают» в количестве формальных бумаг. Именно этим явлением объясняется отказ США от формата нулевого бюджета, этот отказ в настоящее время МВФ трактует как ошибочный, но рекомендует использовать его не на годичном, а на среднесрочном интервале.
Таким образом, процесс становления и развития БОР в России является обоснованным явлением современности. При этом внедрение новых подходов к бюджетированию рассматривается неотъемлемым элементом реформирования системы управления общественным сектором, направленного на распространение управленческих бизнес-технологий в деятельности государственного аппарата и на повышение эффективности бюджетных расходов. Требование эффективного расходования бюджетных средств закреплено в Бюджетном кодексе РФ (ст. 34 «Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств»), в правительственных программах по повышению эффективности, в разрабатываемых методиках измерения эффективности во всех сферах и направлениях государственного присутствия в экономике.
7 Wang X. Performance measurement in budgeting: a study of county governments // Public Budgeting and Finance. 2000. № 20.
8 Pollitt C., Bouckaert D. Public management reform. A comparative analysis. Oxford University Press, 2004.
* Результаты исследования, проведенного Главным управлением бухгалтерского учета США (The United States General Accounting Office) в 1993 г., свидетельствуют, что в штатах, которые считались лидерами в области применения принципов БОР, показатели результативности не достигли уровней достаточной значимости для того, чтобы влиять на решения по распределению бюджетных средств. Распределение ресурсов продолжается по-прежнему с использованием традиционных бюджетно-распорядительных практик. Исследование, проведенное в 2001 г. Д. Мелкерс и К. Вилоуби, показывает, что только 40 % из тех людей, которые отвечают за распределение бюджетных средств, согласились, что «некоторые изменения в структуре расходов были напрямую связаны с применением основ бюджетирования по результатам». См. Melkers J., Willoughby K. Budgeters View of State Performance-Budgeting Systems: Distinctions across Branches // Public Administration Review, 2001, 61(1). P. 54-64.
Таблица 1
Формы реализации бюджетирования по результатам в классификации ОЭСР [3]
Форма реализации Содержание конкретной формы
Презентационное бюджетирование Информация по результатам лишь добавляется в документы по бюджету для презентационных целей, тогда как в принятии решений она не играет ключевой роли и даже может быть не предназначена для этого. Страна применения данного формата реализации бюджетирования по результатам - США. Целевые ориентиры концепции предусматривают отнесение России к разряду стран второго уровня, но практика внедрения бюджетирования пока определяет ее принадлежность к данной форме, хотя процесс развития бюджетирования в настоящее время находится в стадии становления. Так, в рамках административной реформы продолжается работа по разработке мониторингов качества предоставления государственных услуг (разработан даже интегрированный показатель качества предоставления этих услуг как инструмент принятия управленческих решений в государственной сфере)*
Бюджетирование с учетом результатов Суммы бюджетных ассигнований косвенным образом связаны с предполагаемыми результатами их реализации либо с полученными ранее результатами. Таким образом, информация о результатах является важной, но не определяющей при принятии решений о выделении бюджетных средств. В данном случае наряду с информацией о результатах используется и другая информация. Наибольшее распространение этот вариант получил в Австралии, начиная с 1980 г.
Бюджетирование, напрямую основанное на результатах Это наиболее продвинутая форма бюджетирования, применяемая бизнесом. При этой форме сумма бюджетных ассигнований напрямую зависит от достигнутых результатов, т. е. процесс принятия решений по бюджетным ассигнованиям предопределяет дальнейшее финансовое обеспечение деятельности субъекта бюджетного планирования. Эта форма является в мировой практике наименее распространенной, спектр ее деятельности касается только отдельных секторов. Наибольшее распространение эта форма получила в Новой Зеландии [3]
Необходимо отметить, что процесс становления БОР уже состоялся (становление осуществлялось и в процессе бюджетной, и в процессе административной реформы, что подчеркивает его значение для реализации экономической политики на макроуровне). Необходимо рассмотреть параметры успешности его развития, поскольку российский вариант БОР является развитием концепции бюджетирования по результатам. Возвращаясь к работе Д. Осборна и Т. Габлера, необходимо отметить, что именно они раскрыли условия успешной реализации и развития бюджетирования по результатам, являющиеся своеобразным прологом развития этой концепции. «Для успеха проводимых преобразований особо важным считается переход к измерению результативности деятельности, поскольку:
1) можно реализовать только то, что можно измерить;
2) если вы не измеряете результаты, вы не можете отделить успех от неудачи;
3) если вы не можете определить, что такое успех, вы не можете его поощрить;
4) если вы не можете поощрить успех, вполне вероятно, что вы поощряете неудачу;
5) если вы не можете определить, что такое успех, вы не можете извлечь из него уроки;
6) если вы не можете выявить неудачу, вы не можете ее исправить;
7) если вы не можете продемонстрировать результаты, вы не добьетесь общественной поддержки»9 .
Рассматривая эти условия применительно к модели БОР, можно сделать следующие выводы:
- измерение результативности - это целевая установка концепции и стратегии развития БОР, спектр действия которой должен стать элементом всех этапов бюджетного процесса, что соответствует нормативным документам формирования БОР в России;
- измерение результативности - это важнейший элемент управления государственным сектором, который затрагивает процессы организации, пла-
9 Pollitt C., Bouckaert D. Public management reform. A comparative analysis. Oxford University Press, 2004. Р. 146-155.
Стратегия управления -корректировка
Составление и рассмотрение бюджета
Мониторинг бюджета и контроль за его исполнением
Исполнение бюджета
Рис. 3. Система управления результатами на всех стадиях бюджетного процесса
нирования, стимулирования и контроля, при этом система стимулирования должна быть ведущим компонентом, т. е. прежде всего она должна быть связана с достижением плановых результатов. В данном направлении в российском нормативном поле также наблюдаются определенные изменения, например, совершенствование системы оплаты труда в государственном секторе (осуществляется переход на систему оплаты труда, связанную с результатами деятельности ведомств, учреждений);
- измерение результативности - это путь к формированию открытости бюджета и его проектировок, а следовательно, к возможности его развития и повышения эффективности его составных элементов на всех стадиях бюджетного процесса;
- измерение результативности - это единственный путь обеспечения роста эффективности бюджетных расходов в современных условиях;
- измерение результативности - это не только финансово-экономическое, но и политическое кредо государственного управления, следовательно, для его 1) реализации необходимы политическая воля и единение правительственных и общественных сил.
Рассмотрим некоторые особенности и ценности российской модели БОР. 2)
Систему управления результатами на всех стадиях бюджетного процесса, рассматриваемую в
рамках стратегического развития, можно представить следующим образом (рис. 3).
Система включает четыре фазы (стратегическое планирование, составление и рассмотрение бюджета, исполнение бюджета, мониторинг бюджета и контроль за его исполнением). При этом мониторинг является сквозным элементом данной системы и используется на всех фазах, но ведущая его роль должна проявиться на стадии контроля за исполнением бюджета. При стратегическом планировании деятельности, предопределенном программно-целевым методом формирования бюджета, разрабатываются показатели, позволяющие определить результаты и эффективность, которые ожидаются через 3-5 лет, и другие показатели, которые непосредственно связаны с разработкой бюджета на очередной год (программная и непрограммная его части).
Таким образом, следует отметить, что БОР -это иная парадигма управления бюджетным процессом, предполагающая фундаментальные изменения подходов ко всем компонентам системы управления: планированию, целеполаганию, контролю, мотивации персонала и т. д. Одновременно БОР рассматривается как парадигма управления бюджетным процессом, предусматривающая радикальные изменения подходов собственно к структуре бюджетного процесса, т. е. к процессам составления, рассмотрения, исполнения бюджетов всех уровней и контролю за бюджетом. Отсутствие подобного понимания может привести к тому, что БОР будет реализовываться как формальный проект. При таком подходе может быть потерян весь потенциал процесса совершенствования деятельности органов власти и повышения эффективности их работы.
Методологическое оформление модели БОР воплощено на уровне Федерации рядом нормативно-правовых документов, к которым относятся:
Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 06.04.2011);
Концепция реформирования бюджетного процесса, Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъек-
тов бюджетного планирования и Положение о мерах по повышению результативности бюджетных расходов (утв. постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249);
3) Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ (утв. постановлением Правительства РФ от 19.04.2005 № 239);
4) Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-2008 гг. (письмо Министерства финансов РФ от 27.06.2005 № 02-АЛ/2008);
5) Концепция административной реформы на 2006-2010 гг.: распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р.
6) Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 №1101-р);
7) Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»;
8) Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;
9) Методические рекомендации по составлению обоснований бюджетных ассигнований главных распорядителей средств федерального бюджета на 2010 г. и плановый период 2011 и 2012 гг. (приложение № 3 к письму Министерства финансов РФ от 01.10.2009 № 02-0901/4670).
Необходимо отметить, что процесс становления нормативно-правовой базы еще не завершен.
Ключевыми доминантами методологии, воплощенной в указанных нормативно-правовых актах, являются:
- переход от управления бюджетными ресурсами к управлению результатами (Концепция реформирования бюджетного процесса) и развитие модели управления результатами (Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.). Эти нормативные акты обусловливает эволюционное развитие модели БОР в направлении повышения эффективности бюджетных расходов и повышения ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств за результативность деятельности, имеющей логическое завершение (рост эффективности бюджетных расходов);
- переход к программно-целевому методу как инструменту бюджетного управления, обеспечивающему процесс управления эффективностью. Выбор этого метода обусловлен прежде всего его особенностями и преимуществами, позволяющими осуществлять полный цикл управленческого процесса (от постановки задач планирования до оценки результата и эффективности произведенных бюджетных расходов). Кроме того, программы содержат в себе механизм мониторинга, оценки, контроля и принятия решений. Преимущества программно-целевого метода определили его в качестве главного компонента модели бюджетирования, ориентированного на результат;
- раскрытие содержательного и функционального аппарата БОР как инструмента повышения эффективности бюджетных расходов (преемственность бюджетной и административной реформы и программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов);
- реструктуризация бюджетной сети и обоснование взаимосвязи роста эффективности бюджетных расходов с совершенствованием правового положения государственных и муниципальных учреждений. При этом Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (утв. распоряжением Правительство РФ от 30.06.2010 № 1101 -р) (далее - Программа № 1101 -р) рассматривается как синтезирующий инструмент развития результативности управления бюджетным процессом, поскольку конкретизирует пути развития БОР, обусловливающие рост эффективности бюджетных расходов (в частности, в ее рамках совершенствуется механизм программно-целевого управления, формируется новая парадигма финансового контроля и т. д.).
Совершенствование механизма программно-целевого управления связано с преимуществами программ как инструмента управления, которые выражены в следующем:
1) программа обеспечивает одновременное решение целого комплекса взаимосвязанных, взаимодополняемых и приоритетных для настоящего периода задач:
- планирование целей, задач и показателей (индикаторов) ожидаемых непосредственных и конечных результатов деятельности субъектов бюджетного планирования;
- расчет потребности ресурсов для каждого мероприятия программы в отдельности, для комплекса мероприятий по этапам реализации и в целом по программе на весь срок ее функционирования и развития;
- планирование деятельности исполнителей мероприятий в рамках программных задач и составление баланса ресурсов в системе стратегических целей и тактических действий по реализации соответствующей программы;
- планирование ресурсов из различных источников (бюджетных, внебюджетных) в формате аналогичных программных целей;
2) программа содержит механизм мониторинга, осуществляемый на основе специально разработанной системы индикаторов оценки результативности и эффективности бюджетных расходов;
3) программа предоставляет возможность планировать государственный и муниципальный заказ и задания на средне- и долгосрочную перспективу с детализацией в бюджетном периоде;
4) программа является доступным и понятным информационным ресурсом, который позволяет оценить расходы бюджета в конкретных результатах, получаемых за счет этих расходов.
Программу целесообразно рассматривать как инструмент управления развитием, поскольку она обеспечивает реализацию всех компонентов процесса управления, а именно: целеполагание; планирование деятельности и ресурсов; прогнозирование результатов; финансовое обеспечение деятельности; мониторинг; учет и контроль; корректировку с учетом факторов влияния; нормативно-правовое и методическое обеспечение; информационное сопровождение процесса управления, достигаемых результатов10.
10 Программно-целевой метод как инструмент планирования и оценки бюджетных расходов, а следовательно, как инструмент управления в настоящее время хорошо обеспечен методическими материалами. В частности, можно рекомендовать информацию методического характера, размещенную на сайтах Минэкономразвития России (URL: http://www. economy. gov. ru), Минреги-онразвития России (URL: http://www. minregion. ru) и Министерства финансов РФ (URL: http://www. minfin. ru). Следует обратить внимание на методические материалы по оценке планируемых и реализуемых бюджетных инвестиций (разработчик - АНО «Институт реформирования общественных финансов»), по распределению бюджета принимаемых обязательств между ведомственными целевыми программами (разработчик - ООО «Институт финансового экономического мониторинга»), по повышению качества процедур оценки и рейтингова-ния федеральных целевых программ (разработчик - ГУ «Высшая школа экономики»), по оценке вклада ведомственных целевых программ в достижение целей Правительства РФ (разработчик - Фонд «Институт экономики и социальной политики»), по организации мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов (письмо Минфина России от 15.12.2006 № 06-04-08/01-161), по правилам предоставления в 2008 г. из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ субсидий на развитие социальной и инженерной инфраструктуры
Итак, программно-целевой метод, являясь важнейшим компонентом методологии БОР, позволяет прежде всего интегрировать все составные элементы содержательного потенциала бюджетирования по результату и превращается в основу реализации и развития теоретической и практической модели бюджетирования.
Завершая анализ методологического обоснования БОР, можно констатировать, что методологический инструментарий на уровне Федерации в России обладает такими свойствами, как преемственность и эволюционное совершенствование. Это позволяет рассматривать БОР как динамичную концепцию, способную к совершенствованию и восприятию положительных инициатив в процессе становления и развития. При этом ключевым элементом БОР становится рост эффективности деятельности субъектов бюджетного планирования, являющейся развитием оценки результативности. В соответствии с методическими рекомендациями по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования в оценку результативности предлагается введение мониторинга:
- по экономической эффективности, определяемой соотношением непосредственных результатов деятельности с затратами на их достижение;
- по общественной эффективности, определяемой соотношением показателя конечного и непосредственного результата;
- по общественно-экономической эффективности, определяемой соотношением конечных результатов деятельности с затратами на их достижение.
При выявлении расхождений между плановыми и фактическими показателями результативности и эффективности должен быть проведен анализ факторов, повлиявших на данное расхождение, как поддающихся, так и не поддающихся влиянию субъекта бюджетного планирования. По результатам данного анализа могут быть обоснованы изменение целей, тактических задач, значения и состава показателей, прекращение либо инициирование бюджетных программ, а также изменение расходов по сравнению с предыдущими периодами.
субъектов РФ и муниципальных образований (постановление Правительства РФ от 21.02.2008 № 107), по разработке и согласованию СТУ для разработки проектно-смет-ной документации на объект капстроительства (приказ Минрегионразвития России от 01.04.2008 № 36) по оценке программ и проектов (разработчик - Фонд «Институт экономики города»).
Для реализации целей обеспечения роста эффективности деятельности в соответствии с Программой № 1101-р и при сохранении предыдущего и последующего контроля за эффективностью бюджетных расходов вводятся новые формы государственного финансового контроля (три взаимосвязанные и взаимодополняемые формы бюджетного аудита (табл. 2), позволяющие рассматривать эффективность как синтез всех этапов бюджетного процесса).
Одновременно методологический инструментарий БОР создает основу для развития системы бюджетирования на региональном и муниципальном уровнях, без которой процессы его развития невозможны, вертикаль интеграции системы работы по становлению и развитию БОР - это путь к успеху практического применения бюджетирования по результатам. В то же время его развитие создает основы для утверждения того, что БОР как система управления бюджетным процессом является достаточно сложной финансовой инновацией, которая будет носить долговременный характер, и в процессе ее развития необходимо учитывать мировой опыт теории и практики бюджетирования по результатам. При этих условиях возможно создание эффективной системы управления общественными финансами, которая является важнейшим фактором устойчивого экономического роста национальной экономики.
Список литературы
1. Кларк Я., Суэйн Г. Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления: граница между реальным и сюрреальным. (Предложения по проведению административной реформы.) // Экономическая политика. 2006. № 3. С. 103-128.
Таблица 2
Современные формы бюджетного аудита как формы финансового контроля
Форма финансового контроля Назначение (спектр действия) форм аудита
Аудит законности Проводится в целях: подтверждения законности осуществления операций по планированию и исполнению бюджетов; оценки качества обеспечения законности осуществления указанных операций по объекту контроля и подготовки предложений по устранению причин выявленных нарушений
Аудит бюджетной отчетности Осуществляется в целях: подтверждения соблюдения установленных правил и стандартов ведения бюджетного учета и формирования бюджетной отчетности (годового отчета об исполнении бюджета); оценки качества обеспечения соблюдения указанных правил и стандартов по объекту контроля и подготовки предложений по устранению причин выявленных нарушений
Аудит эффективности Проводится для оценки соответствия результатов деятельности установленным целям и задачам, оценки способа их достижения и подготовки рекомендаций по повышению эффективности деятельности
2. Ханс де Брюйн. Управление по результатам в государственном секторе. М.: Институт комплексных исследований. 2005.
3. AristovnikA., Seljak J. Performance budgeting: selected international experiences and some lessons for Slovenia. University of Ljubljana, Faculty of Administration, Slovenia 31. May 2009. URL: http:// mpra. ub. uni-muenchen. de.
4. Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Plume. New York. 1992.
«Тот, кто отказывается от рекламы, чтобы сэкономить деньги, действует подобно тем, кто останавливает часы, чтобы СЭКОНОМИТЬ время» (Генри Форд)
РЕКЛАМНЫЙ БЛОК ТАКОГО РАЗМЕРА ОБОЙДЁТСЯ ВАМ ВСЕГО В 2 950 РУБ.
При неоднократном размещении (или сразу в нескольких журналах Издательства)
предусмотрены скидки
(495) 721-85-75 8-926-995-65-03 [email protected]
