CC BY
51
Татьяна ЦЫРЕНОВА
БУРЯТИЯ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫХ ПРИНЦИПОВ ОХРАНЫ ВОДНЫХ РЕСУРСОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматривается место и ропь Бурятии в системе попитико-правового регулирования водных отношений в Российской Федерации.
In the article the place and the role of Republic of Buryatia in the system of political-legal regulation of water relations in Russian Federation is analyzed.
Ключевые слова:
система; государственное управление, водные ресурсы; охрана водных ресурсов; system of water relations, public management; water resources, protection of water resources.
ЦЫРЕНОВА
Татьяна
Батомункуевна — к.филос.н., доцент, докторант кафедры философии Бурятского государственного университета [email protected]
В настоящее время в условиях динамичной трансформации системы международных отношений, обусловленной глобализационными процессами, все более возрастает роль политико-правовых принципов государственного управления. И это в полной мере касается вопросов государственного управления водными отношениями.
Постоянная потребность в воде, как в повседневной жизни людей, так и в широкомасштабной сфере их деятельности, связанной с промышленным и сельскохозяйственным производством, приводит к сокращению водных запасов. А ведь «из всех кризисов социального или природного происхождения», по словам генерального директора ЮНЕСКО Коитиро Маццуры, «именно кризис водных ресурсов ставит вопрос о нашем выживании и выживании нашей планеты Земля»1.
Поэтому проблема запасов пресной воды становится одной из самых актуальных задач жизнедеятельности людей на всей планете. По мнению экспертов ООН, к середине XXI столетия по меньшей мере 2 млрд чел. из 48 стран столкнутся с нехваткой воды. Из-за растущего мирового дефицита воды взамен сегодняшних войн за нефть в будущем могут возникать войны за воду2.
В этой ситуации особую актуальность приобретают вопросы охраны и использования водных ресурсов. Ведущая роль здесь отводится Российской Федерации. По оценкам Программы ООН по охране окружающей среды (ЮНЕП), Россия обладает третьей частью мировых запасов пресной воды. Реки России несут десятую часть ежегодного мирового речного стока. При этом население России не достигает и 3% общей численности населения земного шара. Около 80% пресной воды сосредоточено в оз. Байкал. Объем байкальской воды составляет 23 тыс. куб. км — это пятая часть мирового запаса пресной воды. Водное изобилие накладывает на Россию особую ответственность перед человечеством за сохранение этого важнейшего природного ресурса, ибо сегодня 1/6 часть населения Земли не имеет доступа к чистой питьевой воде, а 1/3 — к воде для бытовых нужд. Без России не мог бы вступить в силу Киотский протокол. Без ее участия не могут рассматриваться глобальные вопросы, связанные с водопотреблением, водоснабжением и общим состоянием водных ресурсов3.
1 http://www.unesco.com
2 http://www.who.int/ru
3 Там же.
Признание оз. Байкал участком всемирного природного наследия ЮНЕСКО наложило на Россию особую юридическую, экономическую и нравственную ответственность перед всем мировым сообществом за сохранение уникального творения природы.
В связи с этим оз. Байкал как участок всемирного природного наследия ЮНЕСКО является особо охраняемой природной территорией с определенным юридическим статусом, подкрепленным конкретными законодательными нормами Российской Федерации. Этот аспект имеет особую значимость, поскольку экосистема Байкала уже к моменту признания его участком всемирного природного наследия ЮНЕСКО начала вызывать опасения всего мирового сообщества. Вопросы охраны и использования водных ресурсов оз. Байкал как участка всемирного природного наследия ЮНЕСКО регулируются федеральными законами «Об охране озера Байкал» (№ 94-ФЗ от 01 мая 1999 г.), «Об охране окружающей среды» (№ 7-ФЗ от 10 января 2002 г.) и Водным кодексом Российской Федерации от 2006 г.
Эффективность правового регулирования охраны озера в первую очередь требует четкого определения границ номинированной для охраны территории Байкала. В решении сессии ЮНЕСКО о признании оз. Байкал участком всемирного природного наследия в качестве таковых были приняты границы, определенные в проекте федерального закона «Об охране озера Байкал», который на тот момент был принят Государственной Думой Российской Федерации в только первом чтении. Окончательная редакция этого закона, вступившего в силу в 1999 г., не содержит прямого определения границ. Этим законом определяется лишь утверждение правительством Российской Федерации границ Байкальской природной территории по представлению органов государственной власти Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа1.
Исходя из этого, с формально-правовой точки зрения на сегодняшний день участок всемирного природного наследия ЮНЕСКО «озеро Байкал» следует рас-
1 Федеральный закон «Об охране озера Байкал» от 01 мая 1999 г. № 94-ФЗ, ст. 3.
сматривать в тех границах, в которых он рассматривался при принятии решения Комитетом ЮНЕСКО, согласно которому границы Байкальской природной территории ограничиваются только территориями Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.
В настоящее время Байкальская природная территория разделена на три экологические зоны:
1) центральная, т.е. та часть, которая подпадает под границы участка всемирного природного наследия ЮНЕСКО;
2) буферная, т.е. зона водоснабжения, не вся часть которой подпадает под границы участка всемирного природного наследия ЮНЕСКО;
3) зона атмосферного влияния, находящаяся в радиусе 200 км от северо-запада Байкала.
При этом следует отметить, что понятие Байкальской природной территории, обозначенное в федеральном законе «Об охране озера Байкал», не совпадает с понятием «бассейн оз. Байкал», которое гораздо шире и включает в себя бассейны всех рек, впадающих в оз. Байкал. А это имеет большую значимость в контексте охраны байкальской экосистемы, поскольку качество воды Байкала не может не зависеть от качества воды впадающих в него рек.
В центральную экологическую зону попадает только само оз. Байкал, и оно, соответственно, имеет статус особо охраняемой природной территории. В то же время буферная территория, представляющая собой весь бассейн оз. Байкал, не входит в границы участка Всемирного природного наследия ЮНЕСКО и, по сути, не является особо охраняемым породным объектом, несмотря на его огромную значимость для всей экосистемы оз. Байкал в целом. И в этом контексте особого внимания заслуживает бассейн р. Селенги, являющийся главным притоком оз. Байкал.
Река Селенга протекает по территории Бурятии, входящей в состав Российской Федерации, и Монголии. Поэтому вопросы охраны и использования водных ресурсов оз. Байкал должны рассматриваться в контексте российско-монгольского сотрудничества в области охраны и использования трансграничных вод.
Истоки р. Селенги расположены на территории Монголии. Начиная свой путь в Монголии от слияния рек Идэр и Мурэн,
она вбирает там воды многочисленных притоков и, пересекая границу, продолжает свой путь по территории Республики Бурятия. Из общего объема стока воды р. Селенги 40—45% формируется на территории Монголии. Остальная часть объема воды приходится на территорию Республики Бурятия. Общая площадь бассейна р. Селенги составляет 470 кв. км.
В бассейне р. Селенги, являющейся трансграничным водным объектом, расположены крупные месторождения стратегических полезных ископаемых, горнорудные предприятия и промышленные объекты как России, так и Монголии. Здесь же расположены железнодорожные и автомобильные магистрали с выходом на Тихий океан и в Китай.
В настоящее время в Монголии интенсивно развивается сфера туризма, разрабатываются проекты использования трансграничных водных объектов, в т.ч. планируется строительство гидроэлектростанции на р. Эг — притоке Селенги, строительство водохранилищ в бассейне р. Селенги, переброска водных ресурсов. За последние годы в монгольской части бассейна р. Селенги зафиксирован значительный рост промышленности.
На территории Республики Бурятия в бассейне р. Селенги также располагаются крупные промышленные центры: города Улан-Удэ, Гусиноозерск, Закаменск, Кяхта, также развивается сфера туризма, выделены особые экономические зоны в водосборном бассейне оз. Байкал. Все эти факторы не могут не оказывать негативное воздействие на водные объекты. А ведь качество водных ресурсов водосборного бассейна является определяющим фактором экологического благополучия уникальной экосистемы оз. Байкал. Все это указывает на особую актуальность защиты ее экологического благополучия. И здесь следует подчеркнуть, что важная роль в области охраны Байкала в контексте системы политико-правовых принципов охраны водных ресурсов России отводится Республике Бурятия.
Сегодня в Республике Бурятия вопросами охраны и использования водных ресурсов оз. Байкал и трансграничной реки Селенги занят ряд территориальных органов федеральных служб и агентств Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. В первую очередь, это — Управление водных
ресурсов озера Байкал Федерального агентства водных ресурсов. В его полномочия входит осуществление функций по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов в границах водосборного бассейна оз. Байкал на территории Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей и бассейнов рек Лены и Ангары на территории Республики Бурятия1.
Следующим территориальным органом федерального уровня, расположенным на территории республики, в функции которого входит осуществление государственного регулирования в области охраны оз. Байкал и трансграничной Селенги, является Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Республике Бурятия2.
Бурятский центр гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) осуществляет в пределах своих полномочий государственный мониторинг водных объектов, в т.ч. и экологической системы оз. Байкал3.
Управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) по Республике Бурятия принимает нормативно-правовые акты и осуществляет контроль и надзор в сфере ограничения негативного техногенного воздействия на окружающую среду, в т.ч. и на водные объекты4.
Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Рос-
1 Положение о Комитете водных ресурсов озера Байкал Федерального агентства водных ресурсов (Байкалкомвод), утвержденное приказом Федерального агентства водных ресурсов от 24.09.04 г. № 12 (с изм. от 01.03.2005 № 20 и от 02.06.2006 № 116).
2 Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 (в ред. постановлений Правительства РФ от 20.10.2006 № 620, от 20.12.2006 № 780, от 24.05.2007 № 315, от 16.04.2008 № 282, от 29.05.2008 № 404, от 07.11.2008 № 814).
3 Постановление Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 372 (с изм. от 14.12.2006, 29.05.2008, 07.11.2008)
4 Постановление Правительства Российской Федерации от 21.01.2006 № 23 (с доп. от 14.12.2006 № 767, от 29.05.2008 № 404).
потребнадзор) Министерства здравоохранения Российской Федерации ответственно за осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора за соблюдением санитарного законодательства, в т.ч. и на водных объектах1.
Взаимодействие территориальных федеральных органов исполнительной власти на территории Республики Бурятия в области охраны и использования водных ресурсов, совершенствование политико-правовых принципов в настоящий момент играют решающую роль для охраны оз. Байкал и трансграничных водных объектов. И здесь большое внимание уделяется проблемам сотрудничества с Монголией в области охраны и использования трансграничных водных объектов, в том числе р. Селенги. В 1995 г. между правительствами Российской Федерации и Монголии было подписано соглашение по охране и использованию трансграничных вод. На природоохранный блок Республики Бурятия федерального уровня возложены конкретные задачи в области реализации этого соглашения.
Соглашение предполагает ведение государственного мониторинга на трансграничных водных объектах на установленных гидрологических створах, в т.ч. санитарно-эпидемиологического; разработку основных инструментов управления водными ресурсами в виде схем комплексного использования и охраны и планов менеджмента водных ресурсов бассейна р. Селенги.
В рамках реализации этого соглашения сегодня успешно функционирует институт уполномоченных сторон, активно действует совместная российско-монгольская рабочая группа, в состав которой входят представители федеральных природоохранных ведомств Республики Бурятия, Республики Тыва и Забайкальского края. Координацию действий с российской стороны осуществляет Федеральное агентство водных ресурсов через Управление водных ресурсов оз. Байкал.
За всю историю реализации российско-монгольского межправительственного соглашения по охране и использованию трансграничных водных объектов прошло восемь совещаний.
Особую важность в решениях третьего
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 322.
совещания имел вопрос о разработке схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов бассейна р. Селенги, в которой должны быть предусмотрены:
— согласование концепций, методической и нормативной базы, состава и содержания мероприятий по развитию водохозяйственного комплекса России и Монголии;
— изучение современного состояния водного хозяйства двух стран и использования водных ресурсов2.
На последующих четвертом и пятом совещаниях была отмечена необходимость продолжения мероприятий, направленных на реализацию межправительственного соглашения по утвержденным направлениям3.
На шестом совещании были внесены изменения и дополнения в ранее установленный порядок ведения работ. Было определено новое направление реализации соглашения — изучение оценки воздействия на водные объекты предприятий горнодобывающей промышленности Монголии, расположенных в бассейне р. Селенги4.
Анализ работы совещаний показывает, что происходит интенсивный процесс выработки форм и методов политико-правового сотрудничества в области охраны и использования трансграничных вод, требующий еще большего расширения и углубления для более эффективной и действенной охраны уникального творения природы — озера Байкал. И в этом контексте роль территориальных и федеральных органов исполнительной власти в Республике Бурятия, несомненно, возрастает.
2 Протокол 3-го совещания уполномоченных правительств Российской Федерации и Монголии по выполнению соглашения между правительством Российской Федерации и правительством Монголии по охране и использованию трансграничных вод. Улан-Удэ, 2000 г.
3 Протоколы 4-го и 5-го совещаний уполномоченных правительств Российской Федерации и Монголии по выполнению соглашения между правительством Российской Федерации и правительством Монголии по охране и использованию трансграничных вод. Улан-Батор, 2003 г., Иркутск, 2005 г.
4 Протокол 6-го совещания уполномоченных правительств Российской Федерации и Монголии по выполнению соглашения между правительством Российской Федерации и правительством Монголии по охране и использованию трансграничных вод. Улан-Батор, 2006 г.
