CC BY
159Международное право Л. ИРЖЛНОВ,
начальник отдела международных отношений и организации законопроектной деятельности Института законодательства РК, кандидат юридических наук
БРИТАНСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В БОРЬБЕ С ТЕРРОРИЗМОМ
С каждым годом проблемы совершенствования и эффективности правовых основ системы противодействия терроризму волнуют все мировое сообщество все больше и больше, а борьба с этим явлением приобретает особую актуальность и значимость ввиду сохранения устойчивой тенденции к интенсивному изменению в сторону повышения его общественной опасности, приобретения им черт глобальности и масштабности, использования новейших методов и средств, а также широкого распространения. Во многих государствах созданы свои системы противодействия, однако терроризм продолжает восприниматься ими как угроза, против которой еще не найдены эффективные защитные механизмы ни на международном, ни на внутригосударственном уровнях1.
Следует отметить, что сохраняющаяся на территории Республики Казахстан относительно стабильная обстановка «не исключает наличие факторов, способных вызвать использование некоторыми группами методов терроризма»2. На данном этапе своего развития в Казахстане национальная система борьбы с международным терроризмом в целом сформирована, установлены и определены основные организационно-правовые подходы борьбы с ним. Правовую основу этой системы составляет отечественное законодательство в сфере противодействия терроризму, включающее следующие основные нормативные правовые акты: Конституции Республики Казахстан, Уголовного кодекса Республики Казахстан, законов «О борьбе с терроризмом» и «О национальной безопасности».
В то же время при проведении анализа действующего законодательства с позиции эффективности его применения обнаруживается, что оно нуждается в дальнейшем улучшении и совершенствовании. Это утверждение основывается на следующих факторах. Во-первых, Казахстан яв-
ляется участником основных антитеррористических международных конвенций, требующих более полной имплементации их положений, чем это наблюдается на сегодняшний день. Во-вторых, появление новых угроз и активизация старых требуют несомненной коррекции отечественного законодательства в плане адаптации его к этим тенденциям. В-третьих, развитие международных институтов борьбы с терроризмом в рамках различных международных организаций также требует повышенного внимания со стороны отечественного законодателя, поскольку в настоящее время наблюдается тенденция «возрастания роли международных организаций в качестве организационных и координирующих центров» в сфере борьбы с терроризмом3.
Одним из важных способов, способствующих процессу совершенствования отечественного законодательства, является осуществление исследований в области изучения терроризма, и одним из таких важных направлений является проведение сравнительно-правового анализа законодательства зарубежных стран. Сравнительно-правовой анализ антитеррористического законодательства зарубежных стран способствует рассмотрению эффективности действия отечественного законодательства с позиции его качества и проработанности, согласованности и выполнения международно-правовых норм в этой сфере. Кроме того, изучение зарубежного законодательства позволило бы избежать негативных последствий в применении аналогичных подходов при решении возникающих проблем, а также рекомендовать имплементацию отдельных положительных сторон опыта.
В качестве примера мы рассмотрим некоторые аспекты антитеррористического законодательства Великобритании.
Английское законодательство в области борьбы с терроризмом стало единым с момента при-
1 Баранов П.П. Правовое обеспечение борьбыг с терроризмом в системе национальной безопасности России // Борьба с терроризмом: актуальным проблемыг законодательного обеспечения: Сб. науч. ст. - Ростов-на-Дону, 2003. - С. 26-30.
2 Тулешев А.Ш., Отегенулыг А. О противодействии терроризму, экстремизму и сепаратизму в Республике Казахстан. - Алматыг, 2005. - 96 с.
3 Шпекбаев А.Ж. Предупреждение терроризма в Казахстане. - Алматыг, 2008 - 444 с.
нятия Акта о терроризме в 2000 году. Данный акт заменил собой два основных закона в данной области: Акт о предупреждении терроризма 1989 г. и Акт о Северной Ирландии 1996 г., а также внес изменения в другие нормативные акты1. Теракты 11 сентября вынудили британское правительство предпринять дополнительные меры безопасности, следствием чего стало принятие в 2001 г. нового антитеррористического закона, предусматривающего ужесточение мер в борьбе с преступностью и в области обеспечения безопасности2.
В марте 2005 года в Великобритании после длительного обсуждения был принят новый Акт о предотвращении терроризма. Он заменил собой Акт об антитерроризме, преступности и безопасности 2001 года, срок действия которого истекал 14 марта 2005 года.
После второй серии взрывов в Лондоне 21 июля 2005 года Великобритания столкнулась с необходимостью вновь менять антитеррористическое законодательство. Дальнейшие дополнения антитеррористического законодательства были сделаны Актом об антитерроризме, преступности и безопасности 2001 г. (ATCSA), и Актом предотвращения терроризма 2005 г. (PTA). Результатом стал Антитеррористический акт Великобритании 2006 г. (UK Terrorism Act, 2006) который был принят в марте 20 063.
Как указывается в пояснительных комментариях4 к этому акту, основной целью его является реформирование действующего антитеррористического законодательства в плане обеспечения и расширения необходимыми полномочиями правоприменительных агентств для противодействия угрозам исходящими от терроризма. Эти изменг-ния также соответствуют процессу имплемента-ции различных международных конвенций, участницей которых является Великобритания.
Новые изменения, предусмотренные Актом, предполагают расширение понятия терроризма, включение новых составов правонарушений, которые направлены на дополнение существующего перечня террористических преступлений.
Актом вносятся поправки в действующее законодательство в сферах касающихся служб рас-
следования и разведки. Действующее законодательство обеспечивало круг мер, предназначенных для предотвращения терроризма и поддержки расследования террористических преступлений, но они были приняты временно и на основе Акта о терроризме от 2000 года (TACT). Актом вносятся некоторые изменения в террористические преступления (например, увеличение наказания за совершение преступления предполагающего террористические цели, расширяются текущие полномочия Государственного Секретаря, относящиеся к наложению запрещения, позволяя запрещать группы, прославляющие терроризм или деятельность, которая ассоциируется с таким прославлением, и запрещать те организации, которые изменяют свои названия. Акт также расширяет полицейские и следственные полномочия в отношении терроризма (например, такие как увеличение задержания подозреваемых в терроризме лиц с разрешения суда на срок до 28 дней, с предоставлением всех возможностей для поиска путей для оправдания)5.
Со ссылками на полномочия служб безопасности и разведки, Акт также вносит поправки в Акт о разведывательной службе 1994 года в обеспечении выполнения акта, как заграницей, так и в Великобритании. Акт также вносит изменения в Акт по регулированию полномочий по проведению расследований 2000 года. Во-первых, он увеличивает наказания за отказ в подчинении, которое указано в основании, предусмотренной частью 3 этого Акта. Во-вторых, он вносит изменения в полномочия по расследованию, расширяя период действия ордера на перехват (и в отношении уполномочивания), которые выпускаются согласно этому Акту, и дальнейшее продление полномочий по этим измененным ордерам.
Рассматриваемый Акт состоит из трех частей. Часть 1 Акта содержит новые виды преступлений, призванные помочь полиции в борьбе с терроризмом:
- Поддержка терроризма: запрет на публикацию утверждений, которые могут быть расценены как прямая или косвенная поддержка или подталкивание к совершению терактов, подго-
1 Козочкин И.Д. Новый английский закон о борьбе с терроризмом // Вестник РУДН, сер. Юридические науки. - 2001 -№ 2. - С. 49-56.
2 Ужесточение законодательства /Великобритания - http://studies.agentura.ru/tr/uk/zakon.
3 Там же.
4 Terrorism Act, 2006 /Explanatory notes - Crown copyright, 2006 - Printed in the UK by The Stationery OYce Limited under the authority and superintendence of. Carol Tullo, Controller of Her Majesty's Stationery OYce and Queen's Printer of Acts of Parliament,- 36p.
5 Terrorism Act 2006 - Crown copyright, 2006. - Printed in the UK by The Stationery OYce Limited under the authority and superintendence of Carol Tullo, Controller of Her Majesty's Stationery OYce and Queen's Printer ofActs of Parliament - 47 p.
товке или подстрекательству к терактам или нападениям.
- Непрямая поддержка терроризма, которая включает утверждения, прославляющие совершение или подготовку (в прошлом, будущем или когда-либо) таких актов или преступлений, и утверждения, которые могли бы быть расценены как восхваление поведения, которому следует подражать в существующих обстоятельствах. Максимальное наказание - 7 лет тюрьмы.
- Распространение террористических публикаций: запрет на распространение публикаций, которые могут быть восприняты как прямое или непрямое поощрение терроризма или содержать информацию, которая может быть воспринята как полезная при совершении или приготовлении актов терроризма. Максимальное наказание - 7 лет тюрьмы.
- Приготовление к теракту: запрет на участие в любом виде в подготовке к теракту. Максимальное наказание - пожизненное заключение.
- Обучение терроризму: запрет на обучение других лиц террористическим действиям или обучение самим. Максимальное наказание - 10 лет.
- Обслуживание мест, используемых для обучения терроризму: запрет на присутствие в местах, где ведется обучение (в Великобритании или за границей), если человек знал или предполагал, что происходит. Максимальное наказание - 10 лет.
- Изготовление и владение устройствами или материалами: запрет на изготовление или владение любыми радиоактивными устройствами (т.е. «грязной» бомбой). Максимальное наказание -пожизненное заключение.
- Ненадлежащее использование устройств или материалов и повреждение объектов: запрет на использование радиоактивных материалов или радиоактивных устройств в террористических атаках и саботаж ядерных объектов, могущие привести к ядерным утечкам. Максимальное наказание - пожизненное заключение.
- Террористические угрозы, касающиеся устройств, материалов или средств обслуживания: запрет на угрозы с требованиями выдачи радиоактивных материалов. Максимальное наказание -пожизненное заключение.
- Нарушение границ и т.п. ядерных объектов:
расширяет предыдущий запрет на нарушение границ, установленный Актом об организованных преступлениях и полиции 2005, включая запрет на проведение демонстраций на любом участке ядерного объекта1.
Часть 2 данного Акта предоставляет более широкие полномочия Государственному Секретарю на запрет террористических групп, а также содержит полномочия по запрещению группы после изменения ее названия2.
В данной части содержатся полномочия по продлению задержания подозреваемых лиц в терроризме. Основанием для максимального продления срока задержания, на который лицо может быть задержано указанного в Приложении 8 ТАСТ и составляет от 14 до 28 дней. Срок задержания может быть продлен на этот срок исключительно с разрешения Государственного Секретаря.
Кроме того, данная часть расширяет полномочия государственных органов направленных на реализацию этого Акта, в частности, устанавливает право поиска материалов, указанных в Приложении 5 TACT и другие. Предоставляются большие возможности для проведения обысков в разных помещениях, которые находились под контролем подозреваемого в терроризме, а также дается разрешение на обыск тех мест, где могут быть обнаружены публикации террористического содержания.
Вносятся также изменения в Акт о разведывательной службе 1994 года в части придания государственным органам больших полномочий и расширения возможности для получения разрешений на прослушивание телефонов.
Частью 3 вносятся поправки в определение понятия «терроризм». Эти поправки направлены на устранения несоответствия между определением понятия «терроризм» в английском праве и международных договорах. Примерами международных соглашений, в которых отмечалось такое несоответствие, являются Рамочное решение ЕС от 13 июня 2002 года «О борьбе с терроризмом» и рядом международных конвенций.
Эта часть Акта также содержит обзор действий по Акту о терроризме 2000 года, нормы о введение и сроках действия Акта и другие заключительные положения3.
1 См.: Ужесточение законодательства /Великобритания - http://studies. agentura. ru/tr/uk/zakon; Terrorism Act 2006 -Crown copyright, 2006. - Printed in the UK by The Stationery OYce Limited under the authority and superintendence of Carol Tullo, Controller ofHer Majesty's Stationery OYce and Queen's Printer ofActs of Parliament - 47 p.
2 Terrorism Act 2006 - Crown copyright 2006. - Printed in the UK by The Stationery OYce Limited under the authority and superintendence of Carol Tullo, Controller of Her Majesty's Stationery OYce and Queen's Printer ofActs of Parliament - 47 p.
3 Там же.
Кроме указанных законодательных актов в июле 2006 года Великобритании была разработана и принята стратегия по противодействию международному терроризму1.
В ней выделено 4 основных направления:
1) предотвращение - предотвращение терроризма посредством блокирования радикализма в обществе;
2) преследование - преследование террористов и тех, кто финансирует их;
3) защита - защита основных общественных и национальных служб, а также интересов Великобритании за границей;
4) подготовленность - подготовленность к последствиям терактов.
Первое направление «предотвращение» включает в себя деятельность государственных органов по блокированию радикальных и экстремистских настроений среди населения Великобритании.
Одной из главных задач является предотвращение условий для создания благоприятного климата, способствующего возникновению терроризма. Как отмечают большинство ученых необходимо развертывание профилактики терроризма в плоскости выявления причин и условий возникновения и распространения терроризма2. Учитывая это, стратегия предусматривает деятельность государственных органов, направленных на устранение недостатков и поддержку реформ. По мнению разработчиков стратегии, процесс устранения внутренних проблем и поддержки реформ как внутри страны, так и за границей не должен способствовать появлению радикальных настроений среди населения, в частности, таких как неравенство или дискриминация3.
Современный терроризм предполагает систематическую деятельность по вовлечению новых сторонников терроризма. Адекватно оценивая роль и значение данной угрозы, антитеррористическая стратегия Великобритании указывает на
необходимость осуществления государственными органами такого направления как удерживание тех, кто содействует терроризму и тех, кто поощряет других становиться террористами. По замыслу стратегии, государственные органы должны проводить такие изменения в среде террористов, чтобы не допускать появления в их рядах новых участников.
Значительное место в практике современного терроризма занимает усиление роли его идеологической составляющей и существенное расширение ее функционального назначения4. Поэтому в стратегии в качестве основного направления деятельности государственных органов предусматривается их вступление в идеологические споры, а также устранение тех идеологий, на которых основываются экстремистские убеждения, призывающие к использованию насилия. В частности, это направление, прежде всего, касается поддержки групп мусульман, которые выступают против этих идей5.
Направление «преследование» включает в себя уменьшение террористических угроз Великобритании и британским интересам за рубежом, срыва деятельности террористов и их действий. Стратегия предусматривает сбор сведений, которые будут способствовать улучшению идентификации террористов и террористических организаций, более глубокому пониманию террористических угроз.
Учитывая возрастание угрозы распространг-ния терроризма, данная стратегия в основном направлена на осуществление и усиление комплекса мер по срыву любой террористической деятельности. Основной целью этих действий является привлечение террористов к правосудию посредством наказания и других мер, включая применение в правовых рамках силы против террористов, а также посредством использования законодательства о миграции6.
Международное сотрудничество в борьбе против терроризма является следующей целью анти-
1 См.: Countering International Terrorism: The United Kingdom's Strategy (July 2006). - Printed in the UK by The Stationery Office Limited on behalf of the Controller of Her Majesty's Stationery Office, 2006. - 33 р.; Британская система борьбыг с терроризмом http://www. agentura. ru/dossier/uk/counterterror.
2 Авдеев Ю.И., Гуськов А.Я. Практика терроризма в начале XXI века и проблемыг совершенствования антитеррористического законодательства // Законодательное обеспечение борьбыг с терроризмом: Сб. док. и материалов. - М., 2003. - C. 44-55.
3 Countering International Terrorism: The United Kingdom's Strategy (July 2006). - Printed in the UK by The Stationery Office Limited on behalf of the Controller of Her Majesty's Stationery Office, 2006. -. P. 1, 10, 11.
4 Авдеев Ю.И., Гуськов А.Я. Практика терроризма в начале XXXI века и проблемыг совершенствования антитеррористического законодательства // Законодательное обеспечение борьбыг с терроризмом: Сб. док. и материалов. - М., 2003. - C. 46.
5 Countering International Terrorism: The United Kingdom's Strategy (July 2006). - Printed in the UK by The Stationery Office Limited on behalf of the Controller of Her Majesty's Stationery Office, 2006. -P. 2, 13.
6 Там же, P. 2-3.
террористической стратегии. Согласно ее положениям государственные органы должны осуществлять сотрудничество с партнерами и союзниками за рубежом в сфере усиления возможностей по сбору информации и в ликвидации деятельности террористов за пределами Великобритании.
Далее, направление «защита» включает в себя уменьшение уязвимости Великобритании и ее интересов за ее пределами. Данное направление включает обеспечение защиты наиболее уязвимых мест, где могут произойти террористические акты. Это направление касается, прежде всего, защиты ключевых служб, транспорта и многолюдных мест. Оно предполагает активное взаимодействие с частным сектором, уменьшение риска от террористических атак посредством использования новейших достижений технического прогресса, а также осуществление мер, направленных на защиту людей.
Содержание направления «подготовленность» заключается в том, что Великобритания должна быть подготовлена, насколько это возможно, к последствиям террористических атак. Основными элементами данного направления являются:
1) идентификация потенциальных рисков Великобритании, где возможны проявления терроризма и определение мест его ударов;
2) создание необходимых условий для ответа на любые террористические атаки;
3) постоянное эволюционирование антитеррористической системы и тестирование ее готовности, предполагающее постоянное улучшение ответных действий на инциденты и извлечение уроков из произошедших инцидентов1.
В стратегии каждое из направлений подробно описывается с приведением реальных примеров из жизни. Кроме того, в каждом направлении закладывается основа для реальных действий правительственных органов, а также анализируется прошлый опыт и совершенные действия правительственными органами.
Как видно из изложенного, можно отметить некоторые положительные моменты, которые, несомненно, могут быть внедрены из английского антитеррористического опыта в казахстанскую практику. Это такие, как превентивный характер английского законодательства, наличие тщательно разработанных программных документов и законов прямого действия и т.д.
В отечественном законодательстве отсутствует открытый программный документ, который ус-
танавливал бы организационно-правовые принципы, определял основные элементы и контуры системы противодействия терроризму, а также направления борьбы с терроризмом. Разработка такой стратегии в немалой степени способствовала бы совершенствованию отечественного законодательства. При разработке подобной стратегии отдельный блок вопросов следует посвятить вопросам борьбы с международным терроризмом, учесть региональные аспекты, воздействие нелегальной миграции на распространение терроризма.
Положительной чертой в законодательстве Великобритании следует отметить и наличие в нем целого комплекса норм, которые придают борьбе с терроризмом превентивный характер. В частности, в антитеррористическом законодательстве устанавливаются ряд новых ограничений, таких как, распространение террористических публикаций, а также запрет публиковать утверждения, которые могут быть расценены как прямая или косвенная поддержка или подталкивать к совершению терактов, подготовке или подстрекательства к терактам или нападениям.
Следует также отметить, что в английском законодательстве в качестве одного из направлений борьбы с терроризмом выделяется противодействие экстремизму, представляющего реальную угрозу национальной и международной безопасности, являясь одной из глобальных проблем, которая стоит перед всем человечеством. Экстремизм имеет своей целью породить у членов мирового сообщества сомнения в возможности поддержания стабильности в мире, основанном на принципах демократии, верховенства закона, уважении прав и свобод человека и гражданина2. В связи с этим в законодательстве Великобритании четко прослеживается подход, базирующийся на утверждении, что терроризм является одной из форм проявления экстремизма. Данное направление необходимо активно внедрять и в Казахстане на комплексной и системной основе, поскольку предотвращение актов экстремизма является лучшим показателем эффективности системы противодействия терроризма.
Еще одним из моментов английского опыта, который можно было бы внедрить в отечественную систему противодействия терроризму, является системный, комплексный, объективный и постоянный анализ и сопоставление текущего законодательства и сложившейся ситуации, а также периодическая практика пересмотра законо-
1 Там же, Р. 2.
2 Правовое противодействие экстремизму / Под ред. В.П. Кашепова. - М., 2008. - 256 с.
дательных норм. В части периодического пересмотра антитеррористических законов следует отметить, что законы в Англии принимаются на определенный период, после которого осуществляется оценка эффективности правоприменения. Благодаря этому, антитеррористическое законодательство Англии представляет собой динамично развивающуюся систему, могущую оперативно реагировать на появление новых вызовов и угроз со стороны терроризма.
Позитивной стороной английского законодательства является и то, что понятие терроризма в нем более расширено, а также имеется самостоятельный перечень террористических преступлений. В этом контексте важно отметить, что подобная детализация и конкретизация является важной и необходимой, поскольку четкий перечень преступлений относящихся к террористическим в казахстанском законодательстве отсутствует. В то же время, п. 2 статьи 15 Конституции Республики Казахстан устанавливает, что «смертная казнь устанавливается законом как исключительная мера наказания за террористические преступления, сопряженные с гибелью людей . „.»1.
Уже давно назрел вопрос о создании и выделении антитеррористического законодательства
как самостоятельной подотрасли или комплекса норм уголовного законодательства. Именно выделение антитеррористического законодательства в самостоятельную подотрасль позволило бы конкретизировать и криминализировать общественно-опасные организационные действия, входящие в общую систему терроризма. В частности, к ним может быть отнесен комплекс организационных действий, прямо не связанных с отдельными актами терроризма и имеющих значение нэобходимых элементов для создания и функционирования структур террористической направленности, для осуществления террористической деятельности в целом2. Кроме того, наличие единого антитеррористического законодательства позволило бы ввести унифицированные методы и подходы при выработке единообразной, комплексной и системной политики и совершенствовать практику в области борьбы с терроризмом.
Таким образом, учитывая значимость и актуальность проблем противодействия терроризму, необходимость в их комплексном и системном решении, представляется возможным предложить дальнейшее совершенствование законодательства в рамках антитеррористического законодательства, представляющую самостоятельную подотрасль отечественного законодательства.
В статье автор рассматривает некоторыге аспекты! британского законодательства в сфере борьбыг с терроризмом.
Бул бапта автор терроризммен курес саласыгндагыг британдыгц зацнаманыщ кейбгр аспектшрт царастыградыг.
In this article author considers some aspects of the British legislation in the spheu of the stzuggle against teriorism.
1 Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 // База данных «Закон» вер. 5.0 - РЦПИМинистерства Юстиции РК.
2 Авдеев Ю.И., Гуськов А. Я. Практика терроризма в начале XXI века и проблемыг совершенствования антитеррористического законодательства // Законодательное обеспечение борьбыг с терроризмом: Сб. док. и материалов. - М., 2003. - С. 54
