CC BY
155
УДК 34 ББК 67
© Ешинимаева-Шагдарова Е.Т.
БРЕКЗИТ:
ВОЗМОЖНЫЕ ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА ВЕЛИКОБРИТАНИИ
И СЕВЕРНОЙ ИРЛАНДИИ
ЕЛЕНА ТИМУРОВНА ЕШИНИМАЕВА-ШАГДАРОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного права и конституционного судопроизводства Юридического института Российского Университета дружбы народов.
Научная специальность 12.00.15 — Гражданский процесс;
арбитражный процесс.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. 29 марта 2017 г. премьер-министр Великобритании Тереза Мэй, сославшись на ст. 50 Договора о ЕС, подписала уведомление властей Европейского союза о начале процедуры выхода Соединенного Королевства из ЕС. В соответствии с п.3 ст. 50 указанного Договора, переговоры о выходе Соединенного Королевства из Европейского союза продлятся около двух лет и, таким образом, государство может покинуть Союз 29 марта 2019 г.
На сегодняшний день достигнут «достаточный прогресс для перехода ко второму этапу», согласованы первоначальные руководящие принципы для подготовки проекта официального Соглашения о выходе. Второй этап будет посвящен разработке и ратификации Соглашения о выходе, переговорам о переходных договоренностях и достижению общего понимания рамок будущих отношений Союза и Соединенного Королевства.
В статье рассмотрены возможные последствия Брекзита для законодательства Соединенного Королевства, который, по видимости, пройдет далеко не так легко и безболезненно для Соединенного Королевства.
Ключевые слова: брекзит, правовые последствия, Европейский Совет, Договоры Европейского Союза, Законодательные акты, Канадский вариант, исключительная компетенция.
Annotation. 29.03.2017 British Prime Minister Theresa May, referring to article 50 of the EU Treaty, signed a notification to the authorities of the European Union about beginning of exit procedure of the United Kingdom from the EU. According to item 3 of Art. 50 of the Treaty, negotiations on exit of the UK from the UK within the next two years and the state can leave the Union on 29.03.2009.
To date, "sufficient progress towards the second phase" has been made, and initial guidelines for the preparation of a draft formal withdrawal Agreement have been agreed. The second phase will focus on the drafting and ratification of the withdrawal Agreement, the negotiation of transitional arrangements and the achievement of a common understanding of the framework for future relations between the Union and the United Kingdom.
The article discusses the possible consequences of Brexit for the legislation of the UK, which, apparently, will be not so easy and painless for the UK.
Keywords: brexit, legal consequences, European Council, European Union Treaties, Legislative acts, Canadian version, exclusive competence.
Для цитирования: Ешинимаева-Шагдарова Е.Т. Брекзит: возможные правовые последствия для законодательства Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Вестник московского университета МВД России. 2018;(2):211-4.
Выход Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии из Европейского союза (сокр. Brexit — от сочетания слов англ. Britain — Британия и англ. Exit — выход) стал реальностью после референдума о членстве Великобритании в ЕС, который состоялся в Великобритании и Гибралтаре 23.06.2016 г. Во
время референдума за выход высказалось 51,9% проголосовавших, соответственно за продолжение членства в ЕС выступило 48,1% избирателей [6].
29.03.2017 г. Премьер-министр Великобритании Т. Мэй, в соответствии со ст. 50 Договора о Европейском союзе (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.)1
подписала уведомление властей Европейского союза о начале процедуры выхода Соединенного Королевства из состава ЕС [1]. В соответствии с п.3 ст. 50 указанного Договора, переговоры о выходе Соединенного Королевства из Европейского союза продлятся около двух лет и, таким образом, государство может покинуть объединение 29.03.2019 г. Однако по соглашению сторон этот срок может быть продлен.
В сентябре 2017 г. Парламент Великобритании принял во втором чтении «Билль об отмене законов ЕС» [3] — законопроект, который предусматривает формальную отмену норм права ЕС с одновременным полным или частичным их переносом в британское национальное законодательство. Таким образом часть норм права ЕС сохранят свое действие на территории Соединенного Королевства, но уже в качестве британских законодательных актов. Однако, из заключений предварительного отчета конституционного комитета Палаты лордов, опубликованного 07.09.2017 г. [7], следует, что данный билль имеет целый ряд грубых изъянов и неточностей, которые противоречат как букве закона, так и принципу разделения верховной и территориальных властей в Великобритании [5].
За всю историю существования Европейского Союза прецедента по выходу из его состава не было2. В результате пока нет четкого понимания, как и на каких условиях выйдет Великобритания. В соответствии с п.2 ст. 50 Договора о ЕС (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.), Союз, после получения уведомления о решении о выходе из состава, Союз проводит переговоры и заключает с данным государством соглашение, которое определяет порядок выхода последнего с учетом основ его будущих взаимоотношений с Союзом. Соглашение от имени Союза заключает Совет, постановляя квалифицированным большинством, после одобрения Европейского парламента. Если переговоры не будут завершены в течение двух лет после уведомления о выходе, договоры ЕС перестанут применяться, если только этот двухлетний период не будет продлен по единогласному согласию Совета и Великобритании [1].
Соглашение о выходе должно быть одобрено Европейским парламентом и согласовано как Советом (усиленным квалифицированным большинством или 20 из 27 государств-членов), так и Соединенным Королевством, и представляется маловероятным, что первоначальный двухлетний период будет достаточным. Если бы двухлетний период истекал без продления до заключения соглашения о выходе, это повлекло бы за собой сложные вопросы, связанные с коллизией законов. Ситуация представляется еще более неопределенной, поскольку в соответствии с п.4 ст. 50 Договора о Европейском Союзе член Европейского совета или Совета, представляющий выходящее из него государство-член, не участвует в обсуждениях в Европейском Совете или Совете или в решениях, касающихся его. Иными словами, большая часть переговоров об условиях выхода Соединенного Королевства из ЕС между государствами-членами ЕС будет проходить без участия Соединенного Королевства [11].
Положения ст. 50 указанного Договора не проверены на практике и вызывают, на наш взгляд, значительную степень неопределенности. Например, нет требования уведомлять в течение определенного пе-
риода о принятии решения об уходе. Несмотря на растущее давление со стороны ЕС на ст. 50, некоторые из ведущих участников дискуссии утверждали, что ст. 50 не должна «запускаться в действие» до завершения процесса переговоров и, возможно, заключения торговых соглашений. Другие предложили, чтобы первый референдум был всего лишь толчком для переговоров, по которым затем должно быть проведен повторный референдум. Аналитики предполагают, что многое в этом вопросе будет зависеть от того, кто станет следующим премьером-министром Великобритании [9].
Проведенный анализ существующих отношений между ЕС и странами, не входящими в ЕС, позволяет выделить следующие варианты, один из которых может сформировать основу для продолжения отношений Великобритании с ЕС после выхода из его со-става[11; 9]:
«Норвежский вариант» — присоединение к ЕАСТ и ЕЭЗ: Соединенное Королевство может подать заявку на вступление в Европейскую ассоциацию свободной торговли (ЕАСТ), а затем в Европейскую экономическую зону (ЕЭЗ). Будучи членом ЕЭЗ, оно сможет участвовать в Едином рынке (независимо от общей сельскохозяйственной политики и общей Рыбохозяй-ственной политики ЕС), и, соответственно, сможет продолжать пользоваться четырьмя свободами. При этом варианте Соединенное Королевство не будет подпадать под юрисдикцию Суда ЕС (однако подпадет под юрисдикцию суда ЕАСТ), не будет иметь права голоса в законотворчестве ЕС, и ограничится уменьшенным взносом в бюджет ЕС;
«Швейцарский вариант»: Швейцария является членом ЕАСТ, но проголосовала за то, чтобы не вступать ЕЭЗ, после чего она заключила ряд двусторонних соглашений с ЕС, чтобы получить некоторый доступ к Единому рынку. Швейцария зависит от свободы товаров и людей, но не от услуг и капитала. Она не подпадает под юрисдикцию Суда ЕС, но подпадает под юрисдикцию суда ЕАСТ, делает меньший вклад в ЕС, чем государства, входящие в ЕЭЗ и не имеет права голоса в законотворчестве ЕС. Однако, ЕС уже заявил, что Швейцарская модель не имеет долговечности и ожидает, что Швейцария в конечном итоге должна будет присоединиться к ЕЭЗ, чтобы иметь постоянный доступ к внутреннему рынку.
«Турецкий вариант» — Таможенный союз: Турция принадлежит к Таможенному союзу с ЕС. Это дает ей беспошлинный доступ к единому рынку товаров (но не услуг) без квот; не пользуется правом четырех свобод; не имеет права голоса в законотворчестве ЕС; не подпадает под юрисдикцию Суда ЕС; не вносит вклада в бюджет ЕС. Вместе с тем Турции необходимо согласовать свои собственные законы с законами ЕС в некоторых областях, включая защиту прав потребителей, конкуренцию и интеллектуальную собственность. Она также ограничена в своей способности заключать торговые соглашения с третьими странами без одобрения ЕС и должна принять единый тариф в соответствии с ЕС на товары третьих стран.
«Канадский вариант»: заключение Соглашения о свободной торговле. Канада является одной из немногих стран, которые провели переговоры о заключении подобного соглашения с Европейским Союзом.
На переговоры ушло 10 лет. Необходимо отметить, что Соглашения о свободной торговле, как правило, ограничиваются товарами.
«Вариант для остального мира» — ВТО: Соединенное Королевство уже является членом Всемирной торговой организации (ВТО). В случае выбора данной модели взаимоотношений, оно не будет подпадать под действие законодательства ЕС и четырех свобод, не будет вносить вклад в бюджет ЕС. Однако на него будут распространяться торговые тарифы и стандарты ЕС, например, стандарты на продукцию, с тем чтобы Соединенное Королевство могло вести торговлю с ЕС. Выгода от торговли в рамках ВТО распространяются главным образом на товары.
Довольно трудно в данный момент сказать, какой из этих вариантов (если таковые имеются) будет преобладать в случае с Соединенным Королевством. Степень, в которой оно останется связанной с ЕС, несомненно, повлияет на то, в какой степени Королевство обязано будет продолжать соблюдать законодательство ЕС. Даже несмотря на то, что членство в ВТО приведет к меньшему требованию соблюдения, чем членство в ЕАОС, например, с практической точки зрения, Великобритания, вероятно, вынуждено будет продолжать соблюдать многие законы ЕС.
Вне всякого сомнения, влияние Брекзита на систему права Соединенного Королевства будет огромным во многих областях, независимо от формы выхода из ЕС [11].
Представляется довольно сложной возможность точно определить, какое количество британского законодательства было принято в результате требований ЕС; оценки того, насколько законодательство ЕС повлияло на британское законодательство за 1993-2014 гг., варьируются от 13% до 62% [9]. Несомненно, как минимум еще одно Соглашение, обязательное для Соединенного Королевства, будет подписано с ЕС, для сохранения торговых и иных отношений. Ответ на эти вопросы будет частично зависеть от того, какой маршрут выезда займет Великобритания.
Правовые последствия выхода из состава ЕС для законодательства Соединенного Королевства с одной стороны, как будто очевидны. Де-юре при заключении соглашения о выходе или истечении двухлетнего периода (в случае, если он не будет продлен), Соединенное Королевство больше не будет подпадать под действие договоров Европейского Союза, если условия соглашения о выходе или любого иного (например, в случае входа в Европейскую экономическую зону) не диктуют иного.
По общему правилу Договоры Европейского Союза устанавливают конституционную основу ЕС и являются высшим уровнем законодательства ЕС. Они создают Единый рынок, основанный на четырех основополагающих свободах: передвижения людей, услуг, товаров и капитала. Инкорпорация Договоров ЕС во внутреннее законодательство Соединенного Королевства осуществляется на основании Акта Великобритании о Европейских сообществах 1972 г. [4], который обеспечивает законодательную основу для включения законодательства ЕС во внутреннее законодательство и дает преимущественную силу обязательным положениям законодательства ЕС по сравнению с законода-
тельством Великобритании.
ЕС вправе принимать законы только в определенных областях. Он не имеет права по своему усмотрению принимать юридически обязательные акты, которые требуют от государств-членов гармонизации их законов в таких областях, как здравоохранение, культура, промышленность, образование и туризм. В соответствии со ст. 3 Договора о ЕС (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.) Союз обладает исключительной компетенцией в таких областях, как таможенный союз, установление правил конкуренции, денежная политика, сохранение морских биологических ресурсов и общая торговая политика. Другие области имеют общую компетенцию, обозначающую, что государства-члены осуществляют свою компетенцию в той мере, в какой Союз не воспользовался своей компетенцией. К ним относятся внутренний рынок, социальная политика, сельское хозяйство, защита прав потребителей, транспорт, окружающая среда, энергетика. Великобритания имеет различные варианты отказа, в том числе в отношении законов о свободе, безопасности и справедливости [9].
Европейские договоры, а также правила ЕС, которые не сохранятся национальным законодательством Соединенного Королевства, также больше не будут иметь силу. Поскольку нет необходимости вводить им-плементационное законодательство для правил ЕС, в теории, они просто перестанут применяться; но многие из них имеют соответствующее местное законодательство, касающееся последствий нормативных актов, и будет сложно сразу определить, какие правовые нормы Европейского Союза останутся в силе.
Что касается директив по осуществлению законодательства, то ситуация в отношении того, что все еще действует, скорее всего, будет менее сложной, поскольку они реализуются в законах Соединенного Королевства, которые остаются в силе до тех пор, пока они не будут отменены или заменены.
Относительно решений Суда Европейского Союза, представляется, что в зависимости от того, в какой мере решения Суда ЕС были отражены в последующем законодательстве Великобритании (включая судебные решения), они также будут продолжать применяться.
Хочется особо отметить тот факт, что далеко не так легко и безболезненно произойдет выход для Соединенного Королевства. Сторонники Брекзита уверены, что выход из ЕС позволит резко сократить бюрократию и вернуть суверенитет Соединенного Королевства. Однако, как представляется, в краткосрочной и среднесрочной перспективе, выход Великобритании из ЕС может вызвать крайне сложные правовые последствия, и сомнения, не в последнюю очередь с точки зрения права. Споры вокруг суверенитета не так просты, как кажется на первый взгляд.
Европейский Совет 15.12.2017 г. согласно ст. 50 Договора о ЕС принял решение о достижении достаточного прогресса в переговорах с Соединенным Королевством для перехода к их второй фазе. В тексте решения содержится важная ссылка на Ирландию: «В ходе второго этапа переговоров с учетом конкретного характера вопросов, касающихся острова Ирландия, работа над подробными договоренностями, необходимыми для осуществления принципов и обязательств,
изложенных в совместном докладе, должна продолжаться в совершенно ином русле, некоторые из которых будут отражены в соглашении о выходе, а другие-в рамках будущих отношений» [2].
Совершенно очевидно, что помимо вопроса о государственной границе Соединенного Королевства между Ирландией и Северной Ирландией [12], Брекзит поставит очень остро вопросы о государственной границе в Британских заморских территориях и Гибралтаре [10, с. 4]. В случае выхода Великобритании из ЕС 29.03.2019 г., поддержки со стороны ЕС-27 в международных спорах Соединенного Королевства уже, на наш взгляд, не будет. Несомненно, «вспомнится» Ан-гилья и «забытая» граница Великобритании с ЕС [10], Фолклендские острова и их экономика ставятся под угрозу, а вопрос по их статусу по-прежнему вызывает озабоченность. Как будут решаться актуальнейшие вопросы с «символическим» Гибралтаром и границей с Испанией, а также проблема Британских Военных заморских территорий? Будет ли Испания требовать возвращения Гибралтара уже 30.03.2019 г., и если да, то как отреагирует ЕС-27?
В настоящее время нет никаких признаков последовательной политики, разрабатываемой правительством Соединенного Королевства для заморских территорий. С таким количеством других вопросов, которые, вероятно, будут доминировать в дебатах в течение 2018 г/, заморские территории, вполне возможно, будут в значительной степени потеряны.
По нашему мнению, к 2020 г. вряд ли удастся провести пересмотр всего законодательства, поскольку это будет очень трудоемкой и обременительной задачей [11]. Таким образом, существует вероятность того, что многие законы ЕС будут сохранены как часть законодательства Соединенного Королевства после выхода, и процесс их пересмотра, вероятно, будет продолжаться в течение нескольких лет после Брекзита.
1 Договор о Европейском союзе (англ. Treaty on European Union, TEU) - один из двух основных договоров Европейского союза, образующий основу законодательства ЕС, устанавливая общие принципы реализации целей, для которых создан ЕС, управления его центральными институтами, а также правил внешней политики и политики безопасности. Текущая версия Договора о ЕС вступила в силу в 2009 г. после вступления в силу Лиссабонского договора. В первоначальной же версии этот документ был подписан как Маастрихтский договор в 1992 г. В дальнейшем изменения в текст Договора вносились Амстердамским договором 1997 г., Ниццким договором 2001 г. и Лиссабонским договором 2007 г. Вторым основополагающим нормативным актом ЕС является Договор о функционировании Европейского союза ^n^T'eaty on the Functioning of the European Union, TFEU), первоначальная версия которого была подписана в 1957 г. как Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (англ. Treaty establishing the European Economic Community, EEC Treaty), или Римский договор. В дальнейшем изменения в текст Договора вносились Маастрихтским договором 1992 г., который образовал ЕС, а также переименовал До-
говор в Договор об учреждении Европейского сообщества (англ. Treaty establishing the European Community, TEC) и изменил нумерацию статей. Лиссабонским договором 2007 г. Договор TEC переименовался в Договор о функционировании Европейского союза и также изменил нумерацию статей.
2 Гренландия покинула ЕЭС в 1985 г. после трехлетних переговоров, Алжир вышел в 1962 г. после получения независимости от Франции.
Литература
1. Договор о Европейском Союзе (Маастрихт, 7 февраля 1992 г.) (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.) //Система ГАРАНТ: http:// base.garant.ru/2566557/#ixzz56TGgGnkJ
2. Брекзит: Европейская Комиссия предлагает Европейскому Совету считать достигнутый прогресс существенным (Статья 50). Bruxelles, 08/12/2017// https://eeas.europa.eu/headquarters/ headquarters-Homepage/37031
3. Британский парламент во втором чтении принял «Билль об отмене законов ЕС»// https://ria. ru/world/20170912/1503449655.html
4. European Communities Act 1972// https://www. legislation.gov.uk/ukpga/1972/68/contents
5. House of Lords — Third Report — Delegated Powers and Regulatory Reform Committee// https://publications.parliament.uk/pa/ld201719/ ldselect/lddelreg/22/2202.htm
6. Official result of the EU Referendum is declared by Electoral Commission in Manchester. 24 Jun 2016// https://www.electoralcommission. org.uk/i-am-a/journalist/electoral-commission-media-centre/news-releases-referendums/ official-result-of-the-eu-referendum-is-declared-by-electoral-commission-in-manchester
7. Select Committee on the Constitution European Union (Withdrawal) Bill: Interim Report// House of Lords. 2017.1.09//https:// publications.parliament.uk/pa/ld201719/ldselect/ ldconst/19/19.pdf
8. Brexit & British Politics: Geoff.Evans & Anaad Menan, Cambridge, 2017.
9. Brexit — the potential impact on the UK's legal system//https://www.taylorwessing.com/ download/article-brexit-uk-legal-system.html
10. Charles Crawley. Colonies in Conflict: the History of the British Overseas Territories. Newcastle-upon-Tyne, 2015
11. Leaving the EU : the legal implications // https://www.traverssmith.com/assets/pdf/legal-briefings/Brexit_-_post_leave_vote_briefing.pdf
12. Tony Connelly. Brexit & Ireland: the dangers, the opportunities and the Irish response. Penguin Ireland 2017.
