CC BY
190УДК 343.979:343.352
АХМЕТОВА Н.А., ФРОЛОВ С.А. БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная политика, взятка, кормление, мздоимство, лихоимство, уголовная ответственность, смертная казнь.
В статье рассматриваются антикоррупционные мероприятия, проводившиеся в российском государстве в исторической ретроспективе, а также анализируются положения действующего антикоррупционного законодательства. Показано, что с момента появления государства коррупция стала одной из наиболее опасных его болезней, а борьба с коррупцией превратилась в важнейшую задачу оздоровления государственного аппарата. Авторы обосновывают необходимость использования положительного исторического опыта при разработке и корректировке современных антикоррупционных мероприятий.
AKHMETOVА, N.A., FROLOV, S.A.
FIGHTING AGAINST CORRUPTION: PAST AND PRESENT
Keywords: corruption, anti-corruption policy, a bribe, feeding, bribery, extortion, criminal liability, the death penalty.
In the article discusses the anti-corruption events carried out in the Russian state in historical perspective, and analyzes the provisions of current anti-corruption legislation. It is shown that since the introduction of the state the corruption has become one of the most dangerous of his disease, and the fight against corruption has become a major task of improvement of the state apparatus. The authors justify the need of positive historical experience in the development and adjustment of contemporary anti-corruption events.
В научно-исследовательской литературе неоднократно упоминается о том, что коррупция появляется вместе с возникновением института государства. Социально-негативное явление коррупции сопровождает человечество всю его историю, вынуждая принимать разнообразные меры к предупреждению коррупционных проявлений и борьбе с ними. Шарль Луи Монтескье писал, «что опыт веков доказывает склонность всякого человека, обладающего властью, злоупотреблять ею» [5, с. 289].
О коррупции в России можно говорить, начиная с IX-X веков, когда возникает институт «кормления». Кормление - способ обеспечения довольствием должностных лиц великими и удельными князьями, по которому княжеская администрация содержалась за счет местного населения в течение периода службы. При такой системе оплаты труда чиновник обладал огромными полномочиями, а население должно было «кормить» представителя власти. Кроме того, население не скупилось на подарки и подношения, которые в последующем «делились» между представителями князя. Так возникала система взяточничества.
Существование коррупции порождало необходимость борьбы с ней. Рассмотрим, какие мероприятия в данном направлении проводились в истории Российского государства.
Как отмечает А.И. Мизерий: «первую попытку законодательного ограничения коррупционных действий предпринял Иван III» [4, с. 187]. В последующем, в соответствии с Судной грамотой, принятой в царствование Ивана IV Грозного в 1561 году, за получение судебными чиновниками взятки уже устанавливалась санкция в виде смертной казни [7, с. 201]. Хронологически следующим нормативным актом, в котором затрагивались вопросы противодействия коррупции, стало Соборное уложение 1649 года. Статьи 5 и 7 Соборного уложения предусматривали уголовную ответственность за получение взятки должностными лицами органов судебной системы, а статья 6
расширила круг субъектов, подлежащих ответственности за принятие вознаграждения. При Петре I, неуклонный рост чиновничьего аппарата с неизбежностью сопровождался ростом коррупции. В то же время, правление первого российского императора отличалось целенаправленной и активной политикой борьбы с коррумпированностью бюрократического аппарата.
Особенности антикоррупционной политики Петра I проявились в следующем:
Во-первых, был установлен новый порядок прохождения государственной службы для воевод, согласно которому они не могли находиться на должности воеводы на одном месте более двух лет;
Во-вторых, был регламентирован порядок продления срока исполнения должностных полномочий воевод только при условии наличия письменной просьбы жителей города об этом;
В-третьих, за дачу взятки устанавливалась уголовная ответственность. Указ от 23 августа 1713 года гласил: «Для предотвращения впредь подобных явлений велю как взявших деньги, так и давших положить на плаху, и от плахи подняв, бить кнутом без пощады и сослать на каторги в Азов с женами и детьми и объявить во все города, села и волости: кто сделает это впредь, тому быть в смертной казни без пощады» [6, с. 183].
В-четвертых, была введена уголовная ответственность за пособничество в совершении корыстного злоупотребления по службе и за недонесение о совершении такого преступления. То есть были криминализированы также действия соучастников преступления.
Однако, несмотря на достаточно прогрессивные меры борьбы с коррупцией, при Петре I уровень взяточничества не только не снизился, но и существенно увеличился. Ключевский В.О. отмечал, что «при Петре I казнокрадство и взяточничество достигли размеров, каких не было прежде - разве только после» [3, с. 184].
Следующей вехой в истории противодействия коррупции стало правление Екатерины II. Императрица направляла свою политику в уголовно-правовой сфере в целом, в том числе и в области борьбы с коррупцией, прежде всего, на обеспечение принципа неотвратимости наказания. Возможно, поэтому в период ее правления ужесточения наказаний за коррупционные преступления не наблюдалось [1, с. 44-46].
В 1845 г. было принято Уложение о наказаниях уголовных и исполнительных, которое включало в себя специальную главу - «О мздоимстве и лихоимстве» [7, с. 390396]. Данная глава состояла из тринадцати статей и включала в себя нормы об ответственности за взяточничество и другие формы проявления коррупции. Согласно Уложению, мздоимство наказывалось денежным взысканием, равным двум размерам принятой взятки (ст. 401 Уложения). Подарок, согласно данной норме, мог выражаться не только в деньгах, но и в «вещах или в чем бы то ни было ином». Чиновнику, принявшему подарок «без желания на то», предоставлялся трехдневный срок для того, чтобы вернуть взятку. Кроме того, предусматривалась ответственность за получение подарков через других лиц, а также за получение их женой, детьми, родственниками или какими-либо другими близкими лицами.
В отличие от мздоимства, лихоимство (то есть получение взятки за нарушение служебных обязанностей) каралось в соответствии со статьей 402 Уложения. За такое преступление предусматривались следующие наказания:
- потеря всех прав и преимуществ;
- ссылка в Томскую или Тобольскую губернии;
- заключение от одного года до трех лет;
- сечение розгами от 70 до 80 ударов;
- арестантские роты на срок от двух до шести лет.
В случае деятельного раскаяния допускалось применение более мягкого наказания в виде строгого выговора или освобождения от занимаемой должности.
В статье 405 Уложения перечисляются формы и способы дачи и получения взятки:
1) получение и дача взятки через посредников, в том числе и родственников,
2) передача и получение заранее обещанного вознаграждения должностному лицу за совершение действия или бездействия по службе,
3) передача и получение заранее неоговоренного вознаграждения должностным лицом за действие или бездействие по службе,
4) передача вознаграждения в виде проигрыша, мены, продажи или другой какой-либо мнимо законной сделки.
Кроме известных форм коррупции - мздоимства, лихоимства и вымогательства, - в Уложение были введены новые составы коррупционных преступлений:
1) незаконный сбор денег на подарки и угощения чиновников и иных лиц, то есть вышестоящего руководства со стороны должностных лиц волостного и сельского управлений, а также писарей и их помощников (ст. 408);
2) содействие мздоимству и лихоимству, соучастие в вымогательстве взятки (ст. 409);
3) дача взятки крестьянином должностному лицу от имени общины (ст. 411).
Ответственность за дачу не предусмотренного законом вознаграждения
должностному лицу органов государственной власти и управления предусматривалась в трех статьях уложения (ст. 411, 412, и 413).
Таким образом, антикоррупционные нормы Уложения о наказаниях уголовных и исполнительных содержали уже развернутый перечень таких преступлений, их форм и способов совершения, соучастников, а также достаточно совершенную, и в то же время жестокую, систему санкций.
Император Александр II Освободитель, проводя антикоррупционную политику, в 1862 году издал Указ «Об изыскании причин и представлении средств к искоренению сей язвы», который содержал следующие вопросы, подлежащие исследованию:
«1. В чем заключаются причины, по силе коих пагубное лихоимство или взятки в Империи не только существуют, но даже распространяются между теми самыми, которые бы гнушаться ими и всемерно пресекать их долженствовали?
2. Достаточны ли существующие доселе законы о лихоимстве ... и не служат ли даже покровом лихоимцам, когда как приниматель и дающий равному подвергаются наказанию?
3. Какие вообще к истреблению язвы сей должно принять меры, дабы не могла она вредить ни правосудию, ни Государственному устройству, ниже скорому течению в отправлении дела?» [1, с. 64; 4, с. 186].
Сенатом был создан специальный Комитет по изучению коррупции. В ходе проделанный работы по изучению коррупции Комитет указал на следующие причины распространения коррупции:
1) несовершенство законов;
2) низкая материальная и финансовая обеспеченность государственных служащих;
3) несоразмерность преступлений и наказания.
Обращение к истории борьбы с коррупцией в советский период позволяет назвать следующие особенности:
1) Советские власти не признавали термин «коррупция», заменяя его словами «взяточничество», «попустительство», «злоупотребление служебным положением» и т.п. Тем самым, происходило как бы отрицание существования коррупции в государстве.
2) Советское «правосознание» объясняло коррупцию как «социальное явление, порожденное условиями эксплуататорского общества». Советский же административно-управленческий аппарат представлялся как «аппарат нового типа», свободный от такого негативного явления, как коррупция.
3) Коррупция часто выступала в качестве единственно возможного способа внедрения рыночных отношений в плановую экономик [4, с. 187 -188].
Борьба с коррупцией в современных условиях вышла на принципиально новый уровень, и представляет собой самостоятельное направление деятельности государства.
К настоящему времени в Российской Федерации уже создана обширная антикоррупционная нормативная база. Так, были разработаны и приняты: Федеральный закон «О противодействии коррупции» [11], Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [10], Федеральный закон «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» [8], Федеральный закон «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» [9] и другие.
В представленном перечне антикоррупционных нормативно-правовых актов важная организующая роль принадлежит Федеральному закону «О противодействии коррупции». Он определяет основные понятия, используемые при характеристике антикоррупционной деятельности, такие как «коррупция», «противодействие коррупции», конкретизирует содержание отдельных мер противодействия коррупции, а также устанавливает компетенцию органов государственной власти в борьбе с коррупцией.
Таким образом, следует заключить, что рассмотрение процесса борьбы с коррупцией в исторической ретроспективе представляется необходимым для использования опыта, доказавшего свою эффективность, а также корректировки современных антикоррупционных мероприятий и программ.
Литература и источники
1. Анциферов К. Взяточничество в истории русского законодательства (до периода сводов)// Журнал гражданского и уголовного права. Кн.2. - СПб, 1884.
2. Волженкин Б.В. Ответственность за взяточничество по российскому уголовному законодательству второй половины XIX начала ХХ в. // Правоведение. -1991. - №2. -С.60-68.
3. Ключевский В.О. Терминология русской истории. - М.: Правда, 1989. - Т.4.
4. Мизерий А.И. История борьбы с коррупцией в России. - М., 1998.
5. Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. - М.: Политиздат, 1955. - 800 с.
6. Рабинович Н.О. О наказуемости взяточничества // Право. - 1916. - № 11.
7. Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.2. / Под общ. ред. А.И. Чистякова. - М.: Юрид. лит., 1985. - 432 с.
8. Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-Ф3 «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» // СПС КонсультантПлюс. 2016.
8. Федеральный закон от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» // СПС КонсультантПлюс. 2016.
9. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СПС КонсультантПлюс. 2016.
10. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СПС КонсультантПлюс. 2016.
АХМЕТОВА НАИЛЯ АХМЕТОВНА - кандидат социологических наук, доцент, кафедра конституционного и муниципального права, Волгоградский государственный университет.
ФРОЛОВ СЕРГЕЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ - кандидат юридических наук, доцент, кафедра конституционного и муниципального права, Волгоградский государственный университет. АКИМЕТОУА, NAILYA A. - Ph.D. in Sociology, Associate Professor, Department of Constitutional and Municipal Law, Volgograd State University (akhmetova.na@mail.ru).
FROLOV, SERGEY A. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Constitutional and Municipal Law, Volgograd State University (s.frolov@mail.ru).
УДК 342.553:352(475)
МИХЕЕВА Т.Н.
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ - КЛЮЧЕВОЙ ЭЛЕМЕНТ ПРИНЦИПА ГЛАСНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ1
Ключевые слова: местное самоуправление, общественный контроль, гласность, субъекты контроля, объекты контроля.
В статье анализируется институт общественного контроля применительно к самостоятельному уровню публичной власти - местному самоуправлению. При этом общественный контроль одновременно рассматривается и как элемент принципа гласности местного самоуправления. Выявлены недостатки правового регулирования общественного контроля, высказаны предложения по их устранению, которые значительно расширят рамки гласности в муниципальном образовании.
MIKHEEVA, T.N.
PUBLIC CONTROL - KEY ELEMENT OF THE PRINCIPLE OF PUBLICITY OF LOCAL SELF-
GOVERNMENT
Keywords: local self-government, public control, publicity, subjects of control, objects of control.
In the article analyzes the institute of public control in relation to the independent level of public authorities-local self-government. At that, social control simultaneously considered and as an element of the principle of publicity of local self-government. It is identified shortcomings of the legal regulation of social control, made suggestions on its removal, which greatly expand the scope of publicity in the municipality.
Общественный контроль, получивший свое правовое оформление сравнительно недавно - с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [1], применительно к сфере местного самоуправления выступает как самостоятельный институт, с одной стороны, и как один из элементов принципа гласности местного самоуправления - с другой. В. Е. Герасимова, И.Л. Ландау, говоря о конституционной сущности данного института, видят в нем высокий демократический потенциал, связь с конституционным правом на участие гражданина в управлении делами государства [2].
Вместе с тем, исследователи фундаментальных основ местного самоуправления рассматривают общественный контроль и несколько с других позиций. Так, Д.С. Михеев, характеризуя систему принципов организации местной власти, отмечает, что, с учетом современных тенденций развития местного самоуправления, в ней все более отчетливо заявляет о себе принцип гласности. Автор называет элементами данного принципа открытость и публичность деятельности органов местного самоуправления; доступ населения к информации о деятельности местного самоуправления; выявление и учет мнения населения при принятии решений органами местного самоуправления; возможность населения влиять на выработку решений органов местного самоуправления;
1 Публикация подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 15-33-01364).
