CC BY
311УДК 35.085
Ксения Анатольевна Сиротина
аспирант Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета, г. Стерлитамак. E-mail: [email protected]
БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ: ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
В статье проведен анализ правовых средств борьбы с коррупцией в Российской Федерации, к которым относятся нормативно-правовые акты самой Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и акты, принятые на местном уровне. Борьба с коррупцией в системе государственной службы, является одним из приоритетных направлений государственной политики. Наиболее актуальной и важной задачей развития современного государства является разработка правовых средств противодействия коррупции в системе государственной службы, достигшей в настоящее время больших размеров. По мнению автора, для борьбы с коррупцией в Российской Федерации необходимо использование зарубежного опыта. Особо ценен в этом плане опыт США и Канады, так как именно в этих государствах разработаны наиболее эффективные административно-правовые средства противодействия коррупции, о чем свидетельствует низкий уровень коррупции в системе государственной службы данных государств.
Ключевые слова: коррупция, закон, ответственность, государственная служба, противодействие коррупции.
Коррупция в современном мире - одна из наиболее острых проблем социальной действительности. С этим явлением сталкивается подавляющее большинство государств: важно сказать, что коррупция стала привычным явлением как для развитых демократических государств, так и иных, в которых ее последствия оказываются наиболее заметными. Поэтому была принята Конвенция Совета Европы, согласно которой под коррупцией понимают использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера), либо предоставление названым лицам таких имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера) [Конвенция Совета Европы...].
Коррупция влечет определенные негативные последствия. Во-первых, это проявляется в экономической сфере: расширяется теневая экономика, что приводит к уменьшению налоговых поступлений и сокращению бюджета; нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки; неэффективно используются бюджетные средства, в частности при распределении государственных заказов и кредитов; повышаются цены на товары и услуги за счет коррупционных «накладных расходов». Во-вторых, увеличивается и закрепляется резкое имущественное неравенство, бедность
большей части страны. В-третьих, укрепляется организованная преступность. В-четвертых, уменьшается доверие граждан к власти, растет ее отчуждение от общества и граждане разочаровываются в ценностях демократии. И самое главное - падает престиж страны на международной арене, растет угроза ее экономической и политической изоляции.
По некоторым оценкам, в России сложилась самовоспроводящаяся коррупционная система, в которую вовлечено около двух с половиной миллионов человек. Более 60% респондентов социологических опросов относят коррупцию к проблемам, представляющим угрозу национальной безопасности России, свыше 80% согласны с утверждением о том, что Россия может быть причислена к числу коррумпированных государств. Согласно данным Международного Центра антикоррупционных исследо-ваний и инициатив, по индексу коррупции в 2011 г. Россия находится на 143-м месте в мире из 182 возможных [Петрова: 2012].
Понятие коррупции дано в ст. 1 Федерального закона Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [Федеральный закон № 273-Ф3: 2008], где под ней понимается:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.
На современном этапе развития демократического государства с коррупцией борются различными юридическими средствами. Так, например в ст. 6 ФЗ «О противодействии коррупции» перечислены основные меры по профилактике коррупции.
Борьба с коррупцией в системе государственной службы, является одним из приоритетных направлений государственной политики. Наиболее актуальной и важной задачей развития современного государства является разработка правовых средств противодействия коррупции в системе государственной службы, достигшей в настоящее время больших размеров.
В этой связи разработка и реализация единой антикоррупционной политики в системе государственной службы становится настоятельной необходимостью.
В свою очередь, антикоррупционная политика заключается в раз-работке и осуществлении разносторонних и последовательных мер госу-дарства и общества по устранению (минимизации) причин и условий, по-рождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни.
Актуальность данной проблемы была одной из тем, рассмотренных на заседании Совета по противодействию коррупции, созданном в мае 2008 г. Так, Д.А. Медведев заявил, что «коррупция в нашей стране приобрела не просто масштабные формы, масштабный характер, она стала привычным, обыденным явлением, которое характеризует саму жизнь в нашем обществе». Речь идет даже не только о банальных взятках независимо от их размера, но
по сути о тяжелой болезни, которая разъедает нашу экономику и разлагает все общество. «Для свободного, демократического и справедливого общества враг номер один - это коррупция» [Агеев: 2009, с. 25].
А в Послании Федеральному Собранию в 2008 г. Д.А. Медведев отметил, что «государственный аппарат у нас в стране - это и самый большой работодатель, самый активный издатель, самый лучший продюсер, сам себе суд, сам себе партия и сам себе в конечном счете народ. Такая система абсолютно неэффективна и создает только одно - коррупцию. Она порождает массовый правовой нигилизм, она вступает в противоречие с Конституцией, тормозит развитие институтов инновационной экономики и демократии» [Агеев: 2009, с. 25]. Коррупции в большей степени подвержен государственный аппарат, коррупция подразумевает прежде всего свое присутствие в сфере государственной службы.
В июле 2008 г. Д.А. Медведев подписал Национальный план по противодействию коррупции. Принятые правовые и организационные решения способствовали укреплению желания государства осуществлять жесткие меры для противодействия коррупции на всех уровнях власти и управления.
В развитие Национального плана противодействия коррупции принят ряд законов. Основополагающими являются федеральные законы о противодействии коррупции, об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых и проектов нормативных правовых актов. В связи с принятием этих нормативных правовых актов внесены изменения и дополнения в десятки законодательных актов [Марьян: 2010].
Указом от 13.04.2010 г. № 460 были утверждены Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 гг.
Согласно Указу, необходима консолидация усилий федеральных органов государственной власти, иных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции.
Следует отметить, что важнейшими задачами при реализации государственной антикоррупционной политики являются коренной перелом общественного сознания и формирование в обществе атмосферы жесткого неприятия коррупции. Решение этих задач обеспечивается прежде всего путем повышения правовой культуры общества, достижения максимальной прозрачности процедур предоставления государственных услуг, а также постоянной адресной профилактической работой во всех государственных органах. Не менее важны также более эффективное осуществление кадровой политики, реформирование законодательства о государственной службе и т.п. Меры, закрепленные в рассматриваемых в данном параграфе актах, должны способствовать решению актуальных задач противодействия коррупции. Необходимо обеспечить эффективный правовой и организационный механизмы реализации данных мер, внести соответствующие изменения и дополнения в законодательство. Только при этом условии, антикоррупционная политика нашего государства будет эффективной.
В субъектах Российской Федерации разработаны свои нормативно-правовые акты по борьбе с коррупцией. Например, в Республике Башкортостан принят Закон от 13 июля 2009 года № 145-з «О противодействии
коррупции в Республике Башкортостан», в ст. 4 которого перечислены меры по противодействию коррупции [Закон Республики Башкортостан № 145-з: 2009].
В муниципалитетах проблеме коррупции уделяется также пристальное внимание: принимаются соответствующие муниципально-правовые акты, создаются такие структуры, как антикоррупционные комиссии. В г Стерли-тамак Республики Башкортостан антикоррупционная комиссия создана на основании Постановления главы администрации городского округа город Стерлитамак № 785 от 22 мая 2008 г. Председателем комиссии является глава администрации, его заместителями - руководители по кадровым и социальным вопросам. Исполнение обязанностей по обеспечению деятельности антикоррупционной комиссии возложены на управляющего делами администрации. В состав комиссии вошли представители правоохранительных органов и территориальных отделов федеральных надзорных служб. Данная комиссия занимается профилактикой коррупции. Ежегодно утверждается план работы антикоррупционной комиссии, ежеквартально проводятся ее заседания.
Для создания современных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ, по верному замечанию А.В. Куракина, необходимо использовать зарубежный опыт [Куракин: 2008, с. 37].
В настоящее время в некоторых зарубежных государствах удалось создать такие административно-правовые средства, которые позволили снизить коррупцию до уровня, не представляющего серьезной опасности для государства и общества. Можно отметить, что многие государства сформировали идентичные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции, которые не зависят от национальной специфики.
Так, в США в целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы принят ряд нормативных правовых актов: Закон «Об этике в правительственных учреждениях», принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих.
В других государствах также имеются административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Так, в Германии принят Закон «О государственных служащих», Федеральный закон «О дисциплинарном режиме государственной службы», Закон «О федеральных кадрах», Закон «О борьбе с коррупцией», во Франции принят Генеральный статус государственной службы.
Говоря об опыте Великобритании в создании и развитии административно-правовых средств, необходимо отметить, что в этой стране порядок приема на государственную службу определяется «Руководством по приему на государственную службу», административно-правовая защита обеспечивается нормами «Положения о служебной защите государственных служащих». В механизме административно-правового регулирования государственной службы Великобритании важное место отводится этическим стандартам. Кодекс чести чиновников занимает важное место в английской гражданской службе.
Интересным представляется и опыт Испании, где в целях создания механизма реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы образована специализированная прокуратура. Она осуществляет борьбу с экономически-
ми преступлениями, связанными с коррупцией государственных служащих. Основным направлением деятельности данной прокуратуры является пресечение преступлений в сфере экономики и коррупции.
В Сингапуре созданы Агентство по борьбе с коррупцией, директор которого подчиняется премьер-министру, а также Бюро по расследованию случаев коррупции в системе государственной службы; действуют принципы ме-ритократии, конкурсного отбора госслужащих, строгой дисциплины, высокой зарплаты госслужащих, строгого надзора за соблюдением высоких этических стандартов, а также серьезные меры уголовного наказания за коррупционные действия [Овечко: 2011, с. 17].
Наиболее полезным для Российской Федерации представляется опыт США и Канады. Именно в этих государствах разработаны эффективные административно-правовые средства противодействия коррупции, о чем свидетельствует низкий уровень коррупции в системе государственной службы данных государств.
К числу эффективных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы США и Канады относятся такие средства:
- установление запретов на участие должностных лиц в официальных мероприятиях, в отношении которых у этих лиц имеется прямая или косвенная личная заинтересованность;
- установление запретов на участие государственных служащих в мероприятиях, являющихся предметом заинтересованности со стороны физических или юридических лиц, с которыми эти служащие имеют деловые контакты;
- установление запретов на деятельность бывших государственных служащих, если они представляют личные или корпоративные коммерческие интересы в том органе, в котором они раньше работали;
- установление запретов для государственных служащих на получение подарков и других имущественных благ и преимуществ;
- установление запретов на неправомерное использование государственного имущества и ресурсов в личных и корпоративных интересах и другие [Колчеманов: 2009, с. 27].
Принятие в этих странах специальных законов, своего рода этических кодексов или кодексов чести чиновников, является также эффективным средством. Необходимо отметить и достойную оплату труда государственных служащих в данных государствах.
Нельзя не сказать и об ответственности. В уголовных кодексах некоторых государств содержится так называемая «презумпция виновности». Под презумпцией виновности следует понимать обязанность обвиняемого (подсудимого) в коррупции должностного лица доказать на следствии и в суде легальность и легитимность полученных (имеющихся) доходов и имущества. Так, Уголовный кодекс Норвегии (§ 34) устанавливает, что «любой доход, полученный в результате уголовно наказуемого деяния, должен быть изъят». Причем даже в том случае, когда «нарушитель закона не может быть наказан, поскольку был невменяем или вина не была доказана» [Лут: 2010, с. 10].
Рассмотрев опыт в борьбе с коррупцией зарубежных государств, в частности США и Канады, можно увидеть много общего с законодательством о государственной службе Российской Федерации. Но несмотря на это в Рос-
сии уровень коррупции в системе государственной службы намного выше. Обусловлено это менее эффективным механизмом реализации, гораздо более мягкими мерами ответственности и т.п. Целесообразно было бы и в России создать специальный орган по борьбе с коррупцией в системе государственной службы, как например в Сингапуре или Испании, и принять кодекс поведения государственных должностных лиц, ужесточить меры ответственности. Конечно, нельзя слепо заимствовать нормы права зарубежных государств, не учитывая особенностей соей правовой системы и общественного менталитета, но в целом опыт зарубежных государств при правильном его использовании может внести большой вклад в борьбу с коррупцией в нашей стране.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Агеев В.Н. Борьба с коррупцией в сфере государственной службы как приоритетное направление государственной политики // Следователь. 2009. № 9. С. 25-28.
2. Колчеманов Д.Н. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы США и Канады // Адм. и муницип. право. 2009. № 6. С. 39-46.
3. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173) [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/ (дата обращения: 22.07.2014).
4. Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечение коррупции в системе государственной службы зарубежных государств // Адм. и муницип. право. 2008. № 10. С. 36-44.
5. Лут С.С. Некоторые вопросы, касающиеся совершенствования антикоррупционного законодательства России // Рос. следователь. 2010. № 22. С. 9-13.
6. Марьян А.В. К вопросу о совершенствовании административно-правового механизма противодействия коррупции в системе государственной службы // Адм. и муницип. право. 2010. № 3. С. 74-75.
7. Овечко В.В. Меры противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Военно-юрид. журн. 2011. С. 17-18.
8. Петрова Ю. На взятки чиновникам застройщики закладывают от 20% до 50% стоимости проекта [Электронный ресурс]. URL: http://www.vedomosti.ru/realty/ news/2012/03/27/1568087 (дата обращения: 09.07.2014).
9. Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1. Ст. 6228.
10. Закон Республик Башкортостан от 13 июля 2009 года № 145-з «О противодействии коррупции в Республике Башкортостан» [Электронный ресурс]. URL: http://mziorb. ru/protivodejstvie_korrupcii/normativnopravye_i_inye_akty_v_sfere_protivodejstviya_ korrupcii/dejstvuyuwie_zakony_respubliki_bashkortostan/ (дата обращения: 10.07.2014).
REFERENCES
Ageev V.N. Bor'ba s korruptsiey v sfere gosudarstvennoy sluzhby kak prioritetnoe napravlenie gosudarstvennoy politiki, Sledovatel', 2009, no. 9, pp. 25-28. (in Russ.).
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 25 dekabrya 2008 goda № 273-FZ «O protivodeystvii korruptsii», Sobranie zakonodatel'stva Ros. Federatsii, 2008, no. 52, pt. 1, art. 6228. (in Russ.).
Kolchemanov D.N. Preduprezhdenie i presechenie korruptsii v sisteme gosudarstvennoy sluzhby SShA i Kanady, Adm. i munitsip. pravo, 2009, no. 6, pp. 39-46. (in Russ.).
Konventsiya Soveta Evropy ob ugolovnoy otvetstvennosti za korruptsiyu (ETS№ 173), available at: http://docs.cntd.ru/document/ (accessed 22 July 2014). (in Russ.).
Kurakin A.V. Administrativno-pravovye sredstva preduprezhdeniya i presechenie korruptsii v sisteme gosudarstvennoy sluzhby zarubezhnykh gosudarstv, Adm. i munitsip. pravo, 2008, no. 10, pp. 36-44. (in Russ.).
Lut S.S. Nekotorye voprosy, kasayushchiesya sovershenstvovaniya antikorruptsionnogo zakonodatel'stva Rossii, Ros. sledovatel', 2010, no. 22, pp. 9-13. (in Russ.).
Mar'yan A.V. K voprosu o sovershenstvovanii administrativno-pravovogo mekhanizma protivodeystviya korruptsii v sisteme gosudarstvennoy sluzhby, Adm. i munitsip. pravo, 2010, no. 3, pp. 74-75. (in Russ.).
Ovechko V.V. Mery protivodeystviya korruptsii v sisteme gosudarstvennoy sluzhby Rossiyskoy Federatsii, Voenno-yurid. zhurn., 2011, pp. 17-18. (in Russ.).
Petrova Yu. Na vzyatki chinovnikam zastroyshchiki zakladyvayut ot 20% do 50% stoimosti proekta, available at: http://www.vedomosti.ru/realty/news/2012/03/27/1568087 (accessed 09 July 2014). (in Russ.).
Zakon Respublik Bashkortostan ot 13 iyulya 2009 goda № 145-z «O protivodeystvii korruptsii v Respublike Bashkortostan», available at: http://mziorb.ru/protivodejstvie_ korrupcii/normativnopravye_i_inye_akty_v_sfere_protivodejstviya_korrupcii/ dejstvuyuwie_zakony_respubliki_bashkortostan/ (accessed 10 July 2014). (in Russ.).
Ksenia A. Sirotina, Postgraduate student, Sterlitamak branch of Bashkir State University. Sterlitamak. E-mail: [email protected]
FIGHT AGAINST CORRUPTION IN PUBLIC SERVICE: LEGAL MEANS AND FOREIGN EXPERIENCE
Abstract. The article analyzes the legal tools of combating corruption in the Rus-sian Federation, which include legal acts of the Russian Federation and subjects of the Russian Federation adopted on the local level. The fight against corruption in public service is one of the priorities of the state policy. is the development of legal tools for combating corruption in public service, which nowadays grows extensively. According to the author, the fight against corruption in the Russian Federation requires the usage of the foreign experience. In this regard, the experience of the U.S. and Canada is particu-larly valuable, because the most effective administrative and legal means of combating corruption are developed there, as it is evidenced by the low level of corruption in their public service.
Keywords: corruption, law, responsibility, public service, fight against corruption.
