CC BY
92
БОЛЬШОЙ КАВКАЗ В РОССИЙСКО-АМЕРИКАНСКИХ ОТНОШЕНИЯХ: ОСНОВНЫЕ ТРЕНДЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
Максим СУЧКОВ
кандидат политических наук, доцент кафедры международных отношений, мировой экономики и международного права Пятигорского государственного лингвистического университета (Пятигорск, Российская Федерация)
АННОТАЦИЯ
Анализируется динамика российско-американских отношений в регионе Большого Кавказа на протяжении более чем двадцати лет; выявляются основные тренды их раз-
вития, оценивается степень конфронтации и возможность кооперации по ключевым региональным вопросам между Россией и США в контексте последних событий.
(Г „ ^
КЛЮЧЕВЫЕ США, Россия, Большой Кавказ, геополитика, СЛОВА: интересы.
\ У
Введение
На протяжении более чем двух десятилетий, прошедших с момента распада СССР, противоречия между Россией и США на Большом Кавказе (БК) зачастую отражают общую динамику их двусторонних отношений. С одной стороны, американская внешняя политика на Кавказе заставляла Москву разрабатывать собственную стратегию в постепенно уходившем из-под ее влияния регионе. С другой — спектр проблем региона затрагивает сразу несколько предметных областей, от геополитики Южного Кавказа (ЮК) до вопросов, связанных с правами человека и антитеррористическими операциями на Северном Кавказе (СК).
Зачастую многие региональные инициативы американского руководства оцениваются Россией как вызов ее собственным национальным интересам и безопасности. Война в Южной Осетии 2008 года постепенно уходит в историю, но на тот момент она явилась наиболее кризисной вехой в российско-американских отношениях. Их «перезагрузка» отодвинула кавказский контекст на второй план; стороны молчаливо согласились на то, чтобы на неопределенный период оставить этот регион «в покое». Вероятнее всего, тогда, в конце 2000-х годов, наметилась попытка «разморозить» один из конфликтов, тлеющих на Южном Кавказе — в Нагорном Карабахе, Абхазии и Южной Осетии.
Однако новый виток конфронтации между Москвой и Вашингтоном, на этот раз в связи с событиями в Украине, вышел далеко за пределы этой страны, причем и не только в предметном (санкции, запрет на импорт продукции и пр.), но и географическом измерении. В этой связи можно уверенно предположить, что рецидив острой фазы российско-американского противостояния в Кавказском регионе сегодня не так уж маловероятен.
Конфронтационный контекст российско-американских отношений на Большом Кавказе
Внешняя политика США на постсоветском пространстве в целом и в регионе Кавказа в частности стала сильной «головной болью» для российских дипломатов и политиков и одной из наиболее обсуждаемых тем в экспертном сообществе. После почти 70-летнего перерыва образовавшийся на Кавказе геополитический вакуум стали заполнять как традиционные региональные игроки, так и внерегиональные акторы; между тем наибольшим раздражителем для российских внешнеполитических стратегов было, пожалуй, проникновение в него США.
Думается, что это можно объяснить по меньшей мере тремя причинами.
■ Во-первых, в отношениях Москвы и Вашингтона по-прежнему сильна «инерция великодержавного противостояния». Одним из объектов их неуступчивого соперничества выступает южнокавказский фронтир; успешная инициатива одного государства воспринимается другим как вызов. Проекты, предлагаемые региону Россией и США, нередко носят взаимоисключающий характер; эти страны не остаются в стороне и от
некоторых конфликтов («Южный поток» vs. «Набукко», ОДКБ vs. ГУАМ, Грузия vs. Южная Осетия/Абхазия и т.д.).
■ Во-вторых, «игра с нулевой суммой» носит достаточно острый характер. Россия изначально постулировала постсоветское пространство в качестве зоны своих «жизненно важных интересов». В этом контексте Кавказ как целое выступает для России наиболее чувствительной зоной с точки зрения безопасности: любые дестабилизаци-онные процессы, происходящие на ЮК, проецируются на СК, и наоборот. Пользуясь метафорой У. Черчилля, Кавказ можно назвать весьма уязвимым «мягким подбрюшьем» России. Сегодня, когда транснациональные риски заметно возросли, необходимость его защиты приобретает для российского политического и экспертного истеблишмента особую актуальность.
■ В-третьих, на протяжении 20 лет, прошедших после распада СССР, динамика многих региональных процессов на ЮК формировалась при прямом или косвенном участии США. В этой связи возможность встраивания Кавказа в другие геополитические конструкты (Большую Центральную Азию или Большой Ближний Восток) несет в себе потенциальные дополнительные вызовы и угрозы для российской внешней политики в сопредельных регионах.
Так или иначе, но даже спустя два десятилетия сложно говорить о кардинальных переменах в отношениях России и США в регионе.
США по-прежнему участвуют (хотя уже не так интенсивно, как в 1990-х и середине 2000-х гг.) во всех крупных региональных политических, экономических и военных проектах. При этом, несмотря на то что США утверждают, будто их региональные приоритеты носят экономический характер (реже говорят о политических приоритетах), большинство американских внешнеполитических акций непосредственно сопряжены с интересами безопасности, что вызывает беспокойство у российских дипломатов и разработчиков внешней политики1.
Как будет показано ниже, региональная стратегия США на Кавказе после распада СССР пережила три крупных этапа, которые очень приблизительно можно сопоставить во времени с правлением администраций Б. Клинтона, Дж. Буша-младшего и Барака Обамы. На каждом из этапов эта стратегия во многом определялась ориентирами глобальной политики Соединенных Штатов.
Три этапа региональной внешней политики США
и реакция России
Признав 25 декабря 1991 года независимость бывших советских республик, Соединенные Штаты одними из первых установили дипломатические отношения с тремя новообразованными государствами Закавказья: 7 января 1992 года с Арменией (посольство США открылось в Ереване в феврале),19 февраля 1992 года — с Азербайджаном (посольство США открылось в Баку в марте)2, 24 марта — с Грузией (посольство США открылось в Тбилиси в апреле).
На данном этапе участие США в делах региона мотивировалось прежде всего следующими императивами:
1 См.: CoppietersB. A Regional Security System for the Caucasus // Caucasus Regional Studies, 2000, Vol. 5, Issue 1&2.
2 Свое посольство в Вашингтоне Азербайджан открыл за несколько дней до этого — 6 марта 1992 года.
■ желанием обезопасить себя от новых угроз во вступающем в период государственного строительства регионе3 и не допустить возможность возникновения на постсоветском пространстве «государств-изгоев»;
■ стремлением обеспечить безопасность начинающихся энергопроектов;
■ необходимостью наладить военное сотрудничество с новыми независимыми государствами (ННГ), параллельно ограничив влияние на них со стороны России и других недружественных США держав4.
Этот этап органично встраивался в клинтоновскую «стратегию расширения», определявшую в тот период глобальную повестку дня США. Среди прочего она подразумевала включение в сферу американского влияния стран Восточной Европы и бывшего СССР путем расширения НАТО и существенное ограничение влияния России на Кавказе и в Центральной Азии (ЦА)5.
В целом, на протяжении 8 лет (с 1993 г.) формировался солидный фундамент дальнейшего взаимодействия между США и республиками ЮК по ряду ключевых направлений; это был важный, относительно целостный этап американской политики в регионе. Вместе с тем многие сферы сотрудничества находились еще в процессе становления; некоторые инициативы Вашингтона были не всегда последовательны, а его внешнеполитические интересы не оформились окончательно. Особенно это касалось политики в отношении Армении и Азербайджана в контексте карабахского конфликта, о чем ярко свидетельствует принятие резонансной 907-й поправки и менее известных поправки Уилсона6 и поправки Портера7.
На этом этапе Вашингтон институциализировал свои интересы и присутствие в регионе: в Совете национальной безопасности США был создан спецотдел8 и целевая рабочая группа, а в 1998 году — введен пост специального советника президента и госсекретаря по вопросам энергетики Каспийского региона, который занял Р. Морнингстар9.
Принято считать, что в период администрации Клинтона доминантой американской политики на ЮК были экономические интересы10. Некоторые исследователи отмечают, что они были обусловлены тремя целями:
3 Об этом подробнее см.: Истомин И.А. Закавказье в глобальной стратегии США. В кн.: Ситуационные анализы. Вып. 2. Учеб. пособ. Моск. гос. ин-т. междунар. отношений (ун-т) МИД России; каф. ПАМП. М.: МГИМО-Уни-верситет, 2012. С. 134—154.
4 Prospects for Prosperity in the Caspian Basin: Twenty Years of Diplomatic Relations with the U.S. // CSIS Conference. Washington D.C., 27 March 2012.
5 Подробнее о формировании внешней политики США на постсоветском пространстве см.: Goldgeier J., McFaulM. Power and Purpose. U.S. Policy toward Russia after the Cold War. Washington D.C.: Brookings Institution Press, 2003. 467 pp.
6 Принятая в январе 1996 года поправка разрешала оказывать прямую помощь Азербайджану, если помощь по линии американских неправительственных организаций (НПО) окажется, по мнению Белого дома, недостаточной.
7 Принятая в 1997 году Палатой представителей поправка предусматривала оказание помощи Азербайджану и Нагорному Карабаху в пропорции 7:1, что фактически означало признание Соединенными Штатами Карабаха отдельной от Азербайджана территорией. Последовавшая резко негативная реакция Баку на волне развития энергопроектов была поддержана Белым домом и Госдепартаментом. Текст поправки был изменен в Сенате на «Азербайджан, включая Нагорный Карабах», в то время как формула «7:1» была вовсе упразднена.
8 См.: Secretary of State Warren Christopher's Message to State Department Employees and Implementation Directives on Reorganization. Department of State Reorganization. U.S. Department of State Dispatch. Washington D.C., Department of State, 5 February 1993. P. 27—35.
9 В апреле 2009 года президент Обама назначил Морнингстара специальным посланником Госсекретаря США по евразийской энергетике, а в 2012 году утвердил его на пост посла США в Азербайджане.
10 Об этом подробнее см.: Twenty Years of Independence in the South Caucasus // CSIS Conference. Washington D.C., 15 September 2011 [http://csis.org/event/twenty-years-independence-south-caucasus].
■ использование добычи и транспорта энергоресурсов для укрепления независимости государств региона;
■ поддержка корпоративных американских интересов;
■ усиление роли каспийских ресурсов как важной части «неближневосточных» углеводородов; это послужило толчком к зарождению идеи «множества трубопроводов»11.
Так, подписанный в 1994 году «контракт века» по разработке месторождений азербайджанской нефти предоставлял четырем американским компаниям («Эксон Мобил», «Шеврон», «Дэвон Энерджи» и «Амерада Хесс») почти 40%-ю долю участия12. В первые же дни после его подписания была создана Азербайджанская международная операционная компания (АМОК). Крупнейшим экономическим проектом на ЮК при участии США стало сооружение трубопровода Баку — Тбилиси — Джейхан (БТД) — второго по длине (после «Дружбы») трубопровода в мире (1 773 км) стоимостью почти 4 млрд долл.13
В активной «нефтяной дипломатии» США российские политики и эксперты усматривали не столько стремление американцев укрепить позиции своего бизнеса в ключевом сегменте Евразии, сколько их попытку оперативно заполнить образовавшийся на ЮК «вакуум доминирующей силы». Многие были убеждены, что намеченные Вашингтоном задачи были, по сути, призваны способствовать ослаблению в регионе позиций России, что у отдельных экспертов получило название стратегии «нового сдерживания» в эпоху после окончания холодной войны14.
Озабоченность российской стороны подкреплялась насыщенной повесткой дня сотрудничества закавказских республик по линии НАТО, выполнению которой Вашингтон придает серьезное значение. В Кремле опасались, что НАТО, с одной стороны, может стать дополнительным фактором «легитимации» американского присутствия в регионе, а с другой — ключевым механизмом евро-атлантической интеграции постсоветских стран.
Эти опасения усилились, когда вслед за первым, «подготовительным этапом» 1990-х годов наступил второй — «активная фаза» первой половины 2000-х годов. События 11 сентября 2001 года известным образом трансформировали американскую внешнеполитическую стратегию. Это не могло не отразиться на ориентирах США в регионе Кавказа, геополитическая значимость которого возросла. Новой вехой в истории региона стала его трансформация в один из ключевых евразийских плацдармов для проведения операций в Афганистане и Ираке с одновременным наращиванием оперативных возможностей Вооруженных сил США на Большом Ближнем Востоке15.
Американские республиканцы значительно расширили и укрепили созданную в период восьмилетнего правления демократов стратегическую базу для сотрудничества с закавказскими государствами. Помимо традиционных гарантий безопасности союзникам, в том числе через наращивание военного сотрудничества16, обновленная система военно-политиче-
11 Cornell S. US Engagement in the Caucasus: Changing Gears // Helsinki Monitor, 2005, No. 2. P. 112.
12 См.: Барабанов О.Н. Политика США в Центральной Азии и Закавказье / Южный фланг СНГ. Центральная Азия — Каспий — Кавказ: Возможности и вызовы для России / Под ред. М.М. Наринского, А.В. Мальгина. МГИМО (У) МИД России; ИНО-Центр. М.: Логос, 2003. С. 336—350.
13 Подробно об участии США в проекте см.: Гегелашвили Н.А. Политика Вашингтона в государствах Южного Кавказа и Центральной Азии // США*Канада: экономика, политика, культура, 2007, № 5. С. 35—52.
14 См., например:Жильцов С.С., ЗоннИ.С., УшковА.М. Геополитика Каспийского региона. М.: Международные отношения, 2003. С. 223; Фененко А.В. Трансформация сдерживания // Россия в глобальной политике, ноябрь — декабрь 2009, Т. 7, № 6. С. 77—98.
15 Подробно о роли Кавказа для американской внешней политики после терактов 11 сентября 2001 года см.: Nation C. Russia, the United States and the Caucasus. Washington D.C.: US Army War College, The Strategic Studies Institute, February 2007. 40 pp.
16 См.: The National Security Strategy of the United States of America. Washington, D.C.: The White House, September 2002. 31 pp.
ских документов придавала Вооруженным силам США концептуально новую роль — способствовать продвижению демократии17. Российское руководство усмотрело в этом опасность широкой интерпретации данной концепции в целях «вовлечения» США в различные регионы.
Согласно новым американским доктринам, наиболее вероятные акции на кавказском направлении могли выглядеть как «обеспечение доступа к ключевым регионам и линиям коммуникации, укрепление союзов и партнерских связей или создание благоприятных условий обеспечения безопасности»18. Базовым механизмом их осуществления должна была стать «активная, многослойная (эшелонированная) оборона, предполагающая захват Соединенными Штатами стратегической инициативы в регионах боевых действий»19 (по системе A3D)20. Так, в Национальной военной стратегии указывалось, что «первая линия обороны проходит за пределами континентальной части США и должна включать совместные военные мероприятия с союзниками для решения задач как можно ближе к источнику угрозы»21.
Новый импульс американской политике в регионе придал приход к власти в Грузии в январе 2004 года команды М. Саакашвили. Главный «внешнеполитический успех Дж. Буша-младшего», воплотившийся, по мнению некоторых аналитиков, в «революции роз»22, максимизировал преимущества существовавших военных договоренностей, открывал новые сферы кооперации и расширял возможности наращивания военного потенциала США на ЮК23.
Большинство российских экспертов видели в этой революции очередную реализацию положений доктрины республиканцев; они интерпретировали ее, в лучшем случае, как «инспирированную Вашингтоном попытку заменить влияние Москвы в ближнем зарубежье гегемонией Запада»24. В то же самое время, некоторые из них считали ее генеральной репетицией смены режима в самой России.
Вклад США в «революцию роз» состоял не только и даже не столько в финансовом обеспечении отдельных групп и личностей, которое, кстати, было весьма существенным. Атмосферу, необходимую для массовой поддержки свержения правительства Э. Шеварднадзе, удалось создать посредством организованных грузинскими и американскими НПО многочисленных программ по поддержке демократии и академических обменов для молодых лидеров, а также оказания помощи прозападным структурам гражданского общества25.
Несомненными преимуществами политики, проводимой США в регионе, были богатый арсенал внешнеполитических инструментов и диверсифицированных методов «мягкого влияния». Как ни парадоксально, но, несмотря на географическую близость и совместный истори-
17 Об этом подробнее см.: ФененкоА.В. Современные военно-политические концепции США // Международные процессы, 2009, Т. 7, № 1. С. 66—83.
18 См.: The National Defense Strategy of the United States of America. Washington, D.C.: Department of Defense, March 2005. P. 6—7.
19 Ibid. P. 9.
20 Обеспечение [захвата позиции], лишение противника возможности (и мотивации) к сопротивлению, сдерживание, уничтожение (A3D: Assuring, Dissuading, Deterring and Defeating).
21 См.: The National Military Strategy of the United States of America. A Strategy for Today a Vision for Tomorrow. Washington D.C.: Joint Chiefs of Staff, 2004. P. 2.
22 См., например: Asmus R. A Little War that Shook the World: Georgia, Russia, and the Future of the West. N.Y.: Palrgave Macmillan, 2010. 254 pp.
23 См.: King Ch. A Rose among Thorns: Georgia Makes Good // Foreign Affairs, March/April 2004, Vol. 83, No. 2. P. 13—18.
24 Тренин Д.В. Post-Imperium: евразийская история. М.: Моск. Центр Карнеги. Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2012. С. 112—113.
25 Подробно об организации «революции роз» см.: Mitchell L. Uncertain Democracy: U.S. Foreign Policy and Georgia's Rose Revolution. Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 2009. 180 pp.
ческий опыт с закавказскими республиками, Россия мало что может противопоставить этому «влиянию»26.
В частности, еще в период пребывания у власти администрации Б. Клинтона одним из ключевых американских институтов в регионе стало Агентство США по международному развитию (ЮСАИД). Около 20 его программ было нацелено на регулирование кризисных ситуаций и вооруженных конфликтов, а также на рост экономики стран Кавказа и открытие рынков для американских товаров (см. таблицу).
Неотъемлемым элементом политических процессов на Кавказе стали также многочисленные американские НПО и НКО, являющиеся важными элементами системы публичной дипломатии США. «Множители дипломатии», как в свое время выразился советник президента США по национальной безопасности А. Лейк, призваны, наряду с обменными программами, формировать определенные коды восприятия американской политики у молодых республиканских элит27. С начала 2000-х годов «целевой группой» профессиональных обменных программ в Азербайджане были банкиры и предприниматели, а в Грузии и Армении — юристы (включая адвокатов и судей) и лидеры политических партий. Основную массу участников программ во всех трех республиках составляли активисты гражданских организаций и студенты, причем Армении и Грузии выделяли большее количество мест28.
Таким образом, к середине 2000-х годов присутствие США на ЮК стало не просто свершившимся фактом, но фактором, задающим тон геополитической динамике региона29. Если при демократе Б. Клинтоне фактически была создана «институциональная база» американской политики в регионе, то на втором этапе, при республиканце Дж. Буше-мл. в «солнечном сплетении Евразии» сформировался ее концептуальный фундамент.
Кооперация с Грузией рассматривалась США как образец сотрудничества в военной области между американцами и их союзниками, особенно с точки зрения «противодействия терроризму и обеспечения мира и стабильности»30.
Примером сотрудничества американо-азербайджанских военных и невоенных ведомств, а также частных фирм в проекте конструирования на Каспии нового элемента региональной безопасности стала запущенная осенью 2003 года инициатива Европейского командования США «Каспийский страж»31.
Наращивание отношений между США и Азербайджаном диктовалось возросшей геостратегической значимостью последнего, позволявшей рассчитывать на успешную реализацию американских интересов сразу по нескольким направлениям. Азербайджан выступал важным элементом в «стратегии окружения» Тегерана, когда обострившиеся противоречия США с Ираном в очередной раз актуализировали вопрос о применении Вашингтоном военной операции против этой страны. Что касается военных кампаний в зоне Персидского залива и Афганистане, то они не только грозили американской экономике сбоями в поставках углеводородов, но и предельно осложнили отношения США с мусульманским миром. Именно поэтому США обратили геополитические взоры на светский нефтедобывающий Азербайджан.
26 Об этом подробнее см.: Епифанцев А.А. Россия в Закавказье: что не так? // Россия в глобальной политике, [http://www.globalaffairs.ru/number/Rossiya-v-Zakavkaze-chto-ne-tak-15287], 3 августа 2011.
27 Об этом подробнее см.: Фоминых А. «Мягкая мощь» обменных программ // Международные процессы, январь — апрель 2008, Т. 6, № 1. С. 76—85.
28 См.: US Department of State, Bureau of European and Eurasian Affairs. U.S. Government Assistance to and Cooperative Activities with Eurasia [http://www.state.gov/p/eur/rls/rpt/23602.htm], January 2003.
29 См.: Мурадян И.М. Политика США и проблемы безопасности региона Южного Кавказа. Ереван: Антарес, 2000. 195 с.
30 Jones J.L. Written Statement before the Senate Armed Forces Committee. 7 March 2006. Washington D.C.: Senate Armed Services Committee, 2006. P. 29.
31 См.: Abdullayeva S., Shulman V. U.S., Azerbaijan Begin 10-Day Taval Exercise // Itar-TASS News Service, 26 January 2004.
Таблица
Суммарные расходы по основным программам помощи ННГ с 1992 года по 1999 год (млн долл. ; данные округлены до 10 тыс. долл.)
J «Акт в поддержку свободы» Армения Азербайджан I Грузия J
Y Агентство США ^ ^ по международному развитию (ЮСАИД) ^
Специальные инициативы для ННГ (гуманитарные и пр.) 222,37 53,90 81,54
Программы по повышению энергоэффективности и реформированию рынков 55,37 0,08 16,71
Технологии и политика в области охраны окружающей среды 0,53 — 0,64
Программы по улучшению здравоохранения 6,83 0,47 3,73
Программы по развитию частного сектора 29,47 — 22,94
Программы по реструктуризации пищевых цепей 1,07 0,41 3,68
Демократические реформы 16,09 2,30 9,13
Программы по реформированию жилищного сектора 9,44 — —
Программы по реструктуризации экономики и реформам финансового сектора 22,93 — 6,60
Фонд «Евразия» 10,48 0,60 3,69
Фонды предприятий 2,54 2,47 2,47
Обмены и подготовка 10,22 2,03 3,27
^ Другие программы Агентства США j по международному развитию
Гуманитарная помощь Армении (155-0001) 10,78 — —
Президентская инициатива в области здравоохранения(156-0001) 5,00 — —
Программа «От фермера к фермеру» и финансирование Отдела помощи жертвам бедствий, произошедших за рубежом 1,29 — 0,32
Перевод средств через другие программы Агентства 2,14 — 0,35
Общая сумма программ Агентства (USAID): 406,54 62,24 155,06
S \ M c m o 4 h u k: US Department of State, Cumulative Funds Budgeted for Major NIS Assistance Programs by Country (FY 1992—1999) [http://www.state.gov/documents/organization/2378.pdf], 1 30 September 1999. J
В России все эти инициативы воспринимались очень болезненно. Военно-морские учения виделись ею не иначе как вызов своим национальным интересам на Каспии, а антироссийская направленность, все больше вырисовывавшаяся во многих совместных инициативах Тбилиси и Вашингтона, толкала Москву на поиск контрмер.
Вполне очевидно, что в тот период минимизация российского присутствия на ЮК отвечала интересам правящих элит Грузии и США. Однако если в 1990-х годах Россия мало что могла противопоставить американской активности в регионе, то администрация В. Путина заняла более жесткую позицию по защите зоны «жизненно важных интересов» своей страны и демонстрировала готовность отстаивать их до конца32.
Данная позиция подкреплялась принципиальными факторами: речь идет в первую очередь о внутриполитическом измерении, сопряженном с финальным этапом второй чеченской кампании и попытками нормализации ситуации на СК. Российское руководство крайне негативно реагировало на любую критику с американской стороны или происки Запада в этом направлении. Следует отметить, что северокавказский «срез» и по сей день является одним из самых драматичных и малоизученных феноменов в российско-американских отношениях.
Со времен первой чеченской кампании политика России на СК рассматривалась большинством американских аналитиков, журналистов и правозащитников сквозь призму непропорционального применения силы и повсеместного нарушения прав человека. С одной стороны, для их комментариев зачастую были характерны некорректные исторические аналогии с политикой Российской империи в период Кавказской войны 1829—1864 годов33. С другой — было немало тех, кто считал, что Россия камуфлирует подавление свободы под контртеррористические операции и борьбу с экстремизмом.
Таким образом, в рассматриваемый период сформировались два конфликтных «наррати-ва»: Россия настаивала на ведении борьбы с «джихадистами и экстремистами», а в США и на Западе «джихадистам и экстремистам» пытались придать статус «борцов за свободу» или «повстанцев», чья деятельность якобы являлась ответной «реакцией на неоколониальную политику Москвы».
Надежда на более конструктивный диалог между двумя державами зародилась после терактов 11 сентября 2001 года. Тогда России на короткое время удалось убедить администрацию США в общности стоящих перед обеими странами вызовов в лице исламского фундаментализма и международного терроризма. Однако вторжение США в Ирак и череда «цветных революций» значительно ухудшили атмосферу двусторонних отношений; их кризис стал еще одним фактором, усилившим позиции кремлевских «ястребов» из ближайшего окружения В. Путина и «силовиков» Дж. Буша-младшего. Таким образом, вновь возобладавшие императивы геополитического доминирования закрыли «окно возможностей» сотрудничества против экстремизма еще почти на 10 лет.
Пожалуй, главным итогом процессов, происходивших на Кавказе на этом этапе, стало превращение региона из окраины границ НАТО в его ключевую транзитную зону; главную заслугу в формировании этого тренда США приписывали исключительно себе. Кавказ, который еще в начале 1990-х годов называли «солнечным сплетением Евразии», к 2008 году стал одним из принципиальных элементов любого «геополитического конструкта»; складывающаяся в этом регионе ситуация волнообразно распространяется на прилегающие к нему территории и государства. Этому не в последнюю очередь способствовало, наряду с историческим соседством с крупными региональными игроками, и встраивание государств Кавказа в военно-
32 Об этом подробнее см.: Stent A. The Limits of Partnership: U.S.-Russian Relations in the Twenty-First Century. Princeton University Press, 2014. 360 pp.
33 См.: Applebaum A. Ethnic Cleansing, Russian Style // The Weekly Standard, 20 December 1999 [http://www.an neapplebaum.com/1999/12/20/ethnic-cleansing-russian-style/].
политическую систему США (в том числе через институты НАТО) и в систему энергобезопасности Европы. Кроме того, в указанный период США оказывали всем трем закавказским республикам серьезную экономическую и военную помощь34.
В результате югоосетинского конфликта и без того непростые на тот момент российско-американские отношения35 достигли своей низшей отметки (с момента распада СССР); Москва и Вашингтон оказались на грани новой «холодной войны»36.
Де-факто признание Россией Южной Осетии и последовавшая за этим качественная перестановка сил37 в регионе внесли свои коррективы в реализацию американской стратегии на ЮК. Коррективы эти были столь значительны, что позволяют говорить о новом, третьем этапе развития кавказской стратегии Соединенных Штатов. В частности, несмотря на то что общие внешнеполитические установки США в регионе сохранились, в структуру распределения пакетов помощи были внесены определенные коррективы. В 2009 году расходы США на безопасность Азербайджанской Республики упали до 22%38 от общей суммы расходов правительства США на помощь Азербайджану (в 2008 г. они составляли 26%39). В том же году в Армении этот показатель увеличился до 22%40 (с 17% в 2008 г.41), а средства на поддержку институтов госуправления сократились с 33 до 21%.
Сильнее всего пересмотр объемов американской помощи коснулся Грузии; если в 2008 году расходы на ее безопасность достигли максимальной отметки в 34%42, то в 2009 году они сократились до 7%. При этом приоритет стал отдаваться восстановлению разрушенной в ходе войны инфраструктуры и экономики, на что было выделено 67%43.
В американских политических кругах и экспертно-академическом сообществе существовали весьма неоднозначные мнения о том, какой должна была быть политика Соединенных
34 См.: United States Department of State, Office of the Coordinator of U.S. Assistance to Europe and Eurasia, Foreign Operations Appropriated Assistance: Armenia [http://www.state.gov/p/eur/rls/fs/140589.htm], December 2009.
35 См., например: Рогов С.М. Возможна ли новая «холодная война» между Россией и США? // Россия и Америка в XXI веке, 2007, № 3 [http://www.rusus.ru/?act=read&id=60].
36 См., например: Косолапов Н.А. Пороговый уровень и вероятность конфликта США с Россией // Международные процессы, 2008, Т. 6, № 3. С. 15—25; Шумилин А.И. Влияние Юго-осетинского кризиса на отношения между США и Россией: американские экспертные оценки // Россия и Америка в XXI веке, 2008, № 3 [http://www.msus. ru/?act=read&id=94].
37 См., например: Барановский В.Г. Международная безопасность после кавказского кризиса // Мировая экономика и международные отношения, 2009, № 4. С. 8—12; Пядышева Е.Б. Пять дней, которые изменили мир // Международная жизнь, 2008, № 11. С. 20—32; Силаев Н.Ю. Итоги августовской войны для Кавказа // Центральная Азия и Кавказ, 2009, № 3 (69). С. 7—19.
38 См.: US Department of State, Bureau of European and Eurasian Affairs. U.S. Government Assistance to and Cooperative Activities with Eurasia. FY 2009 Foreign Operations Appropriated Assistance: Azerbaijan [http://www.state.gov/p/eur/ rls/rpt/eurasiafy09/136823.htm].
39 См.: US Department of State, Bureau of European and Eurasian Affairs. U.S. Government Assistance to and Cooperative Activities with Eurasia. FY 2008 Foreign Operations Appropriated Assistance: Azerbaijan [http://www.state.gov/p/eur/ rls/rpt/eurasiafy08/117312.htm].
40 См.: US Department of State, Bureau of European and Eurasian Affairs. U.S. Government Assistance to and Cooperative Activities with Eurasia. FY 2009 Foreign Operations Appropriated Assistance: Armenia [http://www.state.gov/p/eur/ rls/rpt/eurasiafy09/136822.htm].
41 См.: US Department of State, Bureau of European and Eurasian Affairs. U.S. Government Assistance to and Cooperative Activities with Eurasia. FY 2008 Foreign Operations Appropriated Assistance: Armenia [http://www.state.gov/p/eur/ rls/rpt/eurasiafy08/117311.htm].
42 См.: US Department of State, Bureau of European and Eurasian Affairs. U.S. Government Assistance to and Cooperative Activities with Eurasia. FY 2008 Foreign Operations Appropriated Assistance: Georgia [http://www.state.gov/p/eur/ rls/rpt/eurasiafy08/117314.htm].
43 См.: US Department of State, Bureau of European and Eurasian Affairs. U.S. Government Assistance to and Cooperative Activities with Eurasia. FY 2009 Foreign Operations Appropriated Assistance: Georgia [http://www.state.gov/p/eur/ rls/rpt/eurasiafy09/136825.htm].
Штатов в мире44 и на Южном Кавказе в ближайшие четыре года правления новой, демократической администрации. Поскольку избранная Б. Обамой «стратегия вовлечения» предполагала меньшую декларативность, то поначалу идеологизированная риторика уступила место праг-магическому расчету.
На новом этапе американская стратегия в Грузии фокусировалась на 5 основных направлениях: послевоенная помощь (1,2 млрд долл.); реализация Хартии о стратегическом партнерстве; реинтеграция Абхазии и Южной Осетии45; развитие демократических институтов и обновленный план по вступлению в НАТО46. К тому же администрация демократов, казалось, выразила молчаливое согласие с инициативностью, проявляемой Россией в карабахском урегулировании.
Между тем совершенно очевидно, что разногласия между Вашингтоном и Москвой в регионе остались за рамками «перезагрузки». Вместе с тем примечательно, что параллельно с некоторым отходом от «публичности» на ЮК Вашингтон сигнализировал о своей большей заинтересованности в сотрудничестве по проблемам религиозного экстремизма на СК.
Северный Кавказ и борьба с терроризмом как новая тема двусторонней повестки
Инициатива по включению «Кавказского эмирата» в список террористических организаций (годом раньше в этот список попал его тогдашний лидер Д. Умаров)47, выдвинутая правительством США 26 мая 2011 года, в Москве была встречена с осторожным оптимизмом. Следует признать, что в настоящее время в США более адекватно, чем в 1990-х годах, понимают происходящее в этом российском регионе. Однако многие американские дипломаты и эксперты по-прежнему оперируют термином «чеченский конфликт», отказываются признавать изменение «националистической повестки» на «глобально-джихадистскую»48 и отрицают идеологическую, финансовую и оперативную связь «Кавказского эмирата» с «Аль-Каидой»49.
Данная аргументация призвана убедить американский политический истеблишмент в необходимости придания сотрудничеству с Россией избирательного характера, что существенно осложняет прогресс в двусторонней повестке дня.
Тремя основными вопросами, в понимании которых эксперты в США расходятся со своими российскими коллегами, являются следующие:
■ связь террористов на СК с глобальным джихадистским движением;
■ иерархическая целостность, структурная и политико-военная организация «Кавказского эмирата»;
44 См.: Шаклеина Т.А. «Порядок после Грузии» или «порядок при Обаме» // Международные процессы, 2008, Т. 6, № 3. С. 4—14.
45 Об этом подробнее см.: Charap S., Welt C. A More Proactive U.S. Approach to the Georgia Conflicts. Washington D.C.: Center for American Progress, February 2011. 70 pp.
46 См.:MitchellL., CooleyA. After the August War: A New Strategy for U.S. Engagement with Georgia // The Harri-man Review, Columbia University, May 2010, Vol. 17, No. 3—4.
47 См.: Маркедонов С. «Эмират» посчитали // ПОЛИТКОМ^ [http://www.politcom.ru/12029.html], 30 May 2011.
48 Об этом подробнее см.: Markedonov S. Radical Islam in the North Caucasus: Evolving Threats, Challenges and Prospects. A Report of the CSIS Russia and Eurasia Program. Washington D.C., 2010. 13 pp.
49 Среди таких работ стоит выделить: Williams B.G. Allah's Foot Soldiers: An Assessment of the Role of Foreign Fighters and Al-Qaida in the Chechen Insurgency. В кн.: Ethno-nationalism, Islam and the State in the Caucasus: Post-Soviet Disorder / Ed. by M. Gammer. Routledge University Press, 2007. P. 156—178.
■ взаимовлияние культурных традиций и местных особенностей и салафитской (в официальной российской интерпретации — джихадистской) идеологии50.
Разумеется, экспертные оценки российских специалистов также неоднородны. Вместе с тем, различаясь в предлагаемых рецептах противодействия экстремизму, практически все они сходятся во мнении относительно природы и целей терроризма на территории СКФО и осуждают его методы. Отсутствие подобного «академического единства» в США затрудняет выработку общей позиции по этому вопросу. Кроме того, эти «лакуны» задают экспертному дискурсу контрпартнерскую тональность и негативным образом сказываются на двусторонних политических решениях.
Вместе с тем Россию беспокоит тот факт, что в настоящее время по меньшей мере пять базирующихся в США исламистских организаций спонсируют террористов на СК (в их числе «Nation of Islam» и «Haqqani Sufi Order of America»)51. В данной связи следует также добавить, что владельцами /¿»-адресов, используемых сайтом «Kavkaz-Center» — информационным рупором «Кавказского эмирата», — являются американские компании «CloudFlare» и «Staminus Communications».
Учитывая опыт двух стран52, можно смело утверждать, что борьба с терроризмом и экстремизмом могла бы стать продуктивным направлением в российско-американских отношениях. Так, опрос на сайте аналитического портала «Al-Monitor» продемонстрировал, что 58,5% согласны с тем, что «США и Россия должны координировать свои ответные стратегии в отношении Исламского Государства (Ирака и Сирии) и Кавказского Эмирата, соответственно»; в то же время 31,5% с этим не согласны, а 10% не определились по этому вопросу53.
«Разворот к Азии», турбулентные события затянувшейся «арабской весны» и внутриполитические проблемы США требовали больших ресурсов. В связи с этим в американской внешней политике снизилась приоритетность кавказского вектора и значительно утихли публичные дискуссии вокруг региона.
Внимание американского политико-экспертного сообщества к популярным некогда темам Кавказа и Чечни вновь актуализировалось после взрывов, прозвучавших 15 апреля 2013 года во время проведения марафона в Бостоне, однако избавиться от рецидивов некорректного понимания ситуации в регионе ему так и не удалось. Тем не менее это событие, как и теракты 11 сентября, открыло новое «окно возможностей» для совместной борьбы двух стран с терроризмом54. Впрочем, использовать его так и не смогли: помешали очередной виток двусторонних стратегических разногласий (сирийский конфликт), публичные демарши (дело Сноудена) и общее «истощение» повестки дня «перезагрузки».
Помимо этого существует еще одна проблема, возникшая в преддверии Олимпиады в Сочи55: речь идет о «черкесском вопросе», вносящем в российско-американские отношения элемент деструктивности. Хотя данная проблема никогда не выносилась на высший уровень,
50 Об этом подробнее см.: Hahn G. Getting the Caucasus Emirate Right. В кн.: A Report of the CSIS Russia and Eurasia Program. Washington D.C., August 2011. P. 1.
51 См.: Атлас социально-политических проблем, угроз и рисков Юга России. Т. V. Северный Кавказ: проблемы и перспективы развития. Специальный выпуск / Под. ред. Г.Г. Матишова, Л.В. Батиева, И.В. Пащенко, И.В. Романова. Ростов-на-Дону: Изд-во ЮНЦ РАН, 2011. С. 129.
52 О проблеме исламистских структур в Соединенных Штатах см.: Истомин И.А. Политическая пропаганда радикальных исламистских организаций в США // Вестник МГИМО-Университета, 2012, № 6. С. 94—103.
53 См.: SuchkovM. Islamic State Gains Victory for Chechen Jihadists // Al-Monitor, 17 July 2014 [http://www.al-monitor.com/pulse/originals/2014/07/islamic-state-chechen-caucasus-emirate.html].
54 См.: TreninD. Boston Common // Foreign Policy, 19 April 2013 [http://www.foreignpolicy.com/articles/2013/04/19/ boston_common_us_russia_cooperation].
55 См.: MalashenkoA. Controversy and Concern Over the Sochi Olympics // Carnegie Moscow Center, 10 April 2013 [http://carnegie.ru/publications/?fa=51456#].
в экспертной среде (особенно консервативной ее части) она методично муссируется на протяжении как минимум пяти лет. В результате эта малозаметная в общем дискурсе двусторонних отношений тема породила «войну конференций и публикаций», заполняющих информационное пространство и оказывающих давление на принимающие решения властные структуры и лица.
Отметим, что значимость этой темы для двусторонней повестки дня и широкой аудитории постепенно девальвировали успех сочинской зимней 0лимпиады-2014 и украинский кризис.
Перспективы российско-американских отношений на Кавказе: постафганское урегулирование и влияние украинского кризиса
До начала эскалации событий в Украине прогнозные оценки относительно перспектив становления нового, четвертого этапа американской внешней политики в регионе Кавказа фокусировались в основном на афганском контексте. Это вполне объяснимо, если учесть, что с выводом коалиционных войск из Афганистана геополитическая и логистическая значимость «кавказского коридора» для США вновь актуализируется56. Более того, сторонники геополитических теорий полагают, что в контексте продолжающейся радикальной трансформации Ближнего Востока США, утратив ключевые позиции, могут вернуться к поиску геополитических точек опоры в сопредельных регионах, и прежде всего на ЮК.
В этой связи можно ожидать обострения российско-американских отношений в традиционно конкурентной сфере энергетики. Это касается как Баку — Тбилиси — Джейхан и «На-букко», так и относительно новых энергопроектов (Трансадриатический газопровод)57. Кроме того, развертывание на Кавказе (включая Каспийский бассейн и Черное море) военной инфраструктуры может еще больше подстегнуть соперничество в регионе между Москвой и Вашингтоном. В то же самое время вовлечение новых акторов (как государственных, так и негосударственных)58, скорее всего, негативно скажется на региональных процессах.
С другой стороны, на данном этапе существует и ряд потенциальных возможностей для двусторонней кооперации, одна из которых связана с вышеупомянутым кавказским сегментом Северного маршрута. При наличии политической воли его логистический потенциал мог бы в значительной степени способствовать совместному устранению общих угроз постафганского урегулирования59.
Наиболее проблемной сферой, которая тем не менее имеет шанс стать позитивным прецедентом сотрудничества, является борьба с терроризмом. Поскольку повышение ее эффективности зависит от координации международного противодействия попыткам радикальных
56 См.: Kuchins A. Why Washington Needs to Integrate the New Silk Road with the Pivot to Asia // Asia Policy, July 2013, No. 16. P. 175—178.
57 Старший директор «Бритиш петролеум» Г. Сондерс считает, что следующая «Большая игра в Каспийском регионе будет разворачиваться именно вокруг газовых проектов».
58 Особую активность в этом отношении проявляет в последние годы Израиль.
59 Подробно об этих угрозах см.: СушенцовА.А. Формирование международного режима противодействия угрозам, исходящим из Афганистана // Ситуационные анализы, Выпуск 3 / Отв. ред. Т.А. Шаклеина. М.: МГИМО (У) МИД России, 2013.
исламистов рекрутировать в свои ряды новых сторонников, имеет смысл направить основной удар против экстремистской идеологии, в том числе посредством блокирования пропагандирующих радикализм информационных ресурсов.
Эти и другие потенциальные возможности для сотрудничества ставят перед Москвой определенные задачи, при решении которых должны быть учтены концептуальные проблемы в ее отношениях с Вашингтоном. России необходимо первым делом определить степень собственного участия в стратегии «Великого шелкового пути»60 до того, как она начнет реализо-вываться. Иначе она в лучшем случае будет осуществляться без России, а в худшем — в противовес ее инициативам на постсоветском пространстве61.
Очевидно, что в ближайшей перспективе весьма негативный отпечаток на двусторонние отношения США и России в регионе Кавказа наложат украинские события; это еще более усугубит атмосферу взаимного недоверия между двумя странами.
Дальнейшее нарастание разногласий, взаимный обмен санкциями и информационное противоборство вряд ли помогут находить точки соприкосновения, а тем более продвигать какие-либо совместные инициативы.
Вместе с тем уже сейчас достаточно ясно просматриваются перспективы российско-американского взаимодействия, связанные с обострением ситуации в Нагорном Карабахе, хотя векторы интересов двух стран в решении этой проблемы не всегда совпадают62. Несмотря на это, представляется, что в данном случае Москва и Вашингтон более склонны к компромиссу, чем в вопросах абхазского и югоосетинского урегулирования. Однако в действиях и заявлениях российских и американских политиков явно прослеживается конфронтационная линия, что значительно сужает количество вариантов взаимовыгодного сотрудничества.
Для описания ситуации на Большом Кавказе некоторые западные исследователи предлагают термин «взаимная небезопасность»63, подразумевающий, что ни один актор не может чувствовать себя в безопасности, создавая угрозу для других.
Проблема постсоветского пространства как объекта влияния для Москвы и Вашингтона в значительной степени бескомпромиссна; об этом свидетельствует российско-американское противостояние в украинском вопросе.
Вся история взаимоотношений России и США в регионе Кавказа позволяет сделать вывод, что шансов на сотрудничество здесь у них даже меньше, чем в ЦА. Несмотря на это, надо понимать, что ключ к преодолению пресловутой «взаимной небезопасности» следует искать в реализации уже имеющихся возможностей.
60 Подробнее о ранних этапах становления проекта см.: Чернявский С. «Великий шелковый путь» и интересы России // Мировая экономика и международные отношения, 1999, .№ 6. С. 95—98.
61 Реанимированная идея 1990-х годов о формировании на пространстве Евразии нового Великого шелкового пути только в последние месяцы активно разрабатывается минимум тремя институтами. Помимо «Программы исследований Великого шелкового пути» в Институте Центральной Азии и Кавказа при Университете Джонса Хоп-кинса (с 2002 г.) это «Новый проект Великого шелкового пути» в Евразийском центре при Атлантическом совете (с 2013 г.) и «Ключевые исследования Великого шелкового пути» в Джорджтаунском университете (рассчитана на 2014—2015 гг.).
62 См.: Cohen A. Armenia and Azerbaijan: On the Brink of War? // National Interest, 8 August 2014 [http://nationalin terest.org/feature/armenia-azerbaijan-the-brink-war-11035?page=2].
63 Waal Th. de. The Search for Security in the Caucasus // Keynote presentation, the Rose Roth Conference, Tbilisi. 29 April 2013 [http ://m. ceip. org/2013/04/29/search-for-security-in-caucasus/g2t2].
