CC BY
219
РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
БОЛЬШАЯ ЮЖНАЯ АЗИЯ: НОВЫЙ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОД США К ЦЕНТРАЛЬНОЙ И ЮЖНОЙ АЗИИ — ЭВОЛЮЦИЯ И ПРИЧИНЫ ПОЯВЛЕНИЯ
Атаджан ЯЗМУРАДОВ
стажер Женевского центра политики безопасности (Женева, Швейцария)
В в е д е н и е
Вплоть до недавнего времени администрация США, следуя сложившейся практике, рассматривала Центральную Азию как отдельный регион, связанный со странами СНГ и включающий в себя пять бывших республик СССР: Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан. Однако в конце 2005 года Соединенные Штаты изменили подход к ЦА как к региону. В новом подходе, осуществляемом Госдепартаментом США и основанном на принципиально новой региональной концепции, Центральная Азия связывается с Южной, образуя, таким образом, единый с ней регион, названный нами Большая Южная Азия.
В данной работе мы исследуем эволюцию этого подхода с момента его появления на официальном уровне. Кроме того, мы проанализируем проект Большая Центральная Азия Института стран Центральной Азии и Кавказа при Высшей школе международных исследований им. Пола Нище Университета Джонса Хопкинса, послуживший базой для нового подхода администрации США. Затем мы сравним проект администрации США с проектом Института стран Центральной Азии и Кавказа и на базе этого сравнения сделаем некоторые выводы.
Мы также исследуем значимость Центральной Азии для США в контексте, связанном с новым региональным подходом.
Кроме того, мы проведем анализ причин появления этого подхода, ставшего фундаментальной основой проекта Большая
Южная Азия, а также целей, которые США намерены достичь в результате реализации указанного проекта.
Новый подход Вашингтона к Центральной и Южной Азии
На официальном уровне новый подход США к Центральной Азии и Афганистану впервые был обозначен в октябре 2005 года и впоследствии неоднократно упоминался в заявлениях представителей Госдепартамента Соединенных Штатов. Он нашел свое отражение в пресс-релизе Белого дома по итогам визита президента США Дж. Буша в Пакистан в начале марта 2006 года, а также в Национальной стратегии безопасности Соединенных Штатов, опубликованной в середине марта 2006 года. В соответствии с этим новым подходом была осуществлена структурная реформа Госдепартамента США и начата реализация новой программы «Инициатива по интеграции инфраструктуры в Центральной Азии».
Новый подход США к региону впервые был озвучен в ходе визита Госсекретаря США Кондолизы Райс в Центральную Азию в октябре 2005 года. Выступая 13 октября в Евразийском национальном университете Казахстана, она, в частности, заявила: «Афганистан нуждается в полномасштабном участии всего региона, для того чтобы преодолеть те лишения, которые тираны, экстремисты, полевые командиры, а также гражданская война создали за несколько десятилетий. Безопасный и процветающий Афганистан, скрепляющий Центральную Азию и соединяющий ее с Южной Азией, крайне важен для будущего экономического успеха»1.
Чуть позже посол Ричард Баучер, номинированный на пост помощника Госсекретаря США по делам Южной и Центральной Азии и выступавший в связи с этим 16 февраля 2006 года перед членами сенатского Комитета США по международным отношениям, использовал аналогичные определения. «Афганистан, расположенный в центре этого региона (объединяющего Южную и Центральную Азию. — А.Я.), может стать мостом, соединяющим Южную и Центральную Азию, а не преградой, их разделяющей»2, при том, что «Южная и Центральная Азия неразрывно связаны»3.
Схожая терминология прослеживается в информационном сообщении Белого дома по итогам визита Дж. Буша в Пакистан в начале марта 2006 года. В данном документе сказано, что Дж. Буш и Первез Мушарраф в ходе своей встречи отметили, что они «настроены на то, чтобы совместно работать с Афганистаном с целью превращения Пакистана и Афганистана в мост, соединяющий экономические потенциалы Южной Азии и Центральной Азии»4.
1 См.: Remarks at Eurasian National University, речь Государственного секретаря США Кондолизы Райс в Евразийском национальном университете имени Л.Н. Гумилева 13 октября 2005 г. [http://www. state.gov/secretary/rm/2005/54913.htm], 3 июня 2006.
2 См.: Pursuing Peace, Freedom and Prosperity in South and Central Asia, выступление посла Ричарда Ваучера перед членами Комитета сената США по международным отношениям, 16 февраля 2006 г. [http:// www.state.gov/p/sca/rls/rm/2006/61317.htm], 3 июня 2006.
3 Ibidem.
4 См.: Joint Statement on United States-Pakistan Strategic Partnership, пресс-релиз Белого дома, 4 марта 2006 г. [http://www.whitehouse.gov/news/releases/2006/03/20060304-1.html?pagewanted=all&position=], 3 июня 2006 г.
В конечном счете данный подход США к Центральной Азии был закреплен в Национальной стратегии безопасности Соединенных Штатов, опубликованной в середине марта 2006 года. В одной из глав этого документа, посвященного регионам и отдельным странам, ЦА входит в раздел «Южная и Центральная Азия». В этом разделе, в частности, сказано, что «Южная и Центральная Азия являются регионом чрезвычайной стратегической важности, куда американские интересы и ценности вовлечены как никогда ра-нее»5. При этом предполагается, что отношения США «со странами Южной Азии могут стать базой для более глубокого вовлечения в дела Центральной Азии»6, а «Афганистан примет на себя историческую роль моста между Южной и Центральной Азией, соединяя два этих важных региона»7.
Таким образом, в соответствии с этим подходом, озвученным сначала главой Госдепартамента США К. Райс, а затем президентом США Дж. Бушем и закрепленным в Национальной стратегии безопасности Соединенных Штатов Америки, Центральная и Южная Азия позиционируются как элементы единого региона, связанные между собой и с Афганистаном.
В то же время в Центральной Азии Вашингтон лоббирует идею об Афганистане как части этого региона. «Когда я была в Центральной Азии, меня поразило, что такие страны, как Кыргызстан, Казахстан и даже Таджикистан, настроены видеть Афганистан как часть региона «Центральная Азия»8, — заявила К. Райс 5 января 2005 года в Вашингтоне. Очевидно, что идея принадлежности Афганистана к ЦА, укоренившись в сознании правящих элит региона, призвана содействовать реализации новой региональной политики США.
Представления Вашингтона о том, каким образом Афганистан сможет выполнить функцию моста между Центральной и Южной Азией, мы можем получить из уже упомянутой нами речи К. Райс от 13 октября 2005 года. Тогда она, в частности, заявила, что «США со всей решимостью намерены помочь Казахстану и его центральноазиатским соседям интегрироваться в глобальную экономику»9, в связи с чем они «уже усиленно работают с партнерами в Афганистане и Таджикистане в вопросе реконструкции дорог и мостов, что необходимо для оживления региональной и глобальной торговли»10.
А 27 октября 2005 года Дэниел Фрид, заместитель Государственного секретаря по вопросам Европы и Евразии, выступая в подкомитете по Ближнему Востоку и Центральной Азии Комитета по международным делам Палаты представителей Конгресса США заявил: «Региональное экономическое развитие является одним из наших основных приоритетов в Центральной Азии. Мы углубляем нашу поддержку ее странам в расширении региональной торговли и инвестиций. Торговые связи древнего Шелкового пути должны быть возрождены, для того чтобы обеспечить Центральной Азии больший доступ к мировой экономике через Южную Азию и Европу»11.
Реализации этих планов призвана способствовать Инициатива по интеграции инфраструктуры в Центральной Азии, инициированная США в октябре 2005 года. Данную
5 The National Security Strategy of the United States of America, March 2006. P. 39.
6 Ibid. P. 39—40.
7 Ibid. P. 40.
8 См.: Central Asia Now «Arc of Opportunity», «Not Crisis», Rice Says, Вашингтонский файл, 6 января 2006 г. [http://usinfo.state.gov/xarchives/display.html?p=washfile-english&y=2006&m=January&x=20060106145107 mvyelwarc0.2283594&t=xarchives/xarchitem.html], 3 июня 2006 г.
9 См.: «Remarks at Eurasian National University».
10 Ibidem.
11 См.: A Strategy for Central Asia, выступление заместителя Государственного секретаря по вопросам Европы и Евразии Дэниела Фрида перед членами подкомитета по Ближнему Востоку и Центральной Азии Комитета по международным делам Палаты представителей Конгресса США [http://www.state.gov/p/eur/rls/ rm/55766.htm], 3 июня 2006.
инициативу, нацеленную на Афганистан, Т аджикистан, Казахстан и Кыргызстан (ее бюджет составляет 1 млн долл.), осуществляет Агентство по торговле и развитию США. К тому же проект может быть расширен за счет других стран региона. Его авторами определены следующие основные задачи: «связать Афганистан с другими странами мира, реконструировать и построить объекты инфраструктуры, соединяющие Центральную и Южную Азию, а также повысить стабильность региона за счет расширения контактов между людьми»12.
В соответствии с Инициативой, первостепенное внимание будет уделено автотрассе Алматы — Бишкек — Душанбе — Кабул — Карачи, начинающейся в Алматы, пересекающей Кыргызстан, Таджикистан, Афганистан и заканчивающейся у пакистанского порта Карачи13. Кроме того, предусматривается развитие энергетических систем для передачи электроэнергии из Центральной Азии в Афганистан и Пакистан14, а также будет осуществляться поиск других перспективных направлений содействия развитию региональной инфраструктуры.
Таким образом, становится очевидно, что в Вашингтоне намерены реализовывать идею превращения Афганистана в связующее звено между Центральной и Южной Азией с целью их интеграции в рамках единого региона. При этом средством реализации этой идеи должно послужить содействие США в создании транспортных и энергетических коридоров, проходящих через Афганистан и связывающих Центральную и Южную Азию.
В общем контексте данного вопроса следует отметить реформу структуры Г осдепар-тамента США, проведенную в начале 2006 года. В результате этого преобразования Центральная Азия перешла из-под юрисдикции отдела Бюро Госдепартамента США по вопросам Европы и Евразии, образованного на базе Бюро по вопросам Южной Азии.
Комментируя (5 января 2006 г.) данную реформу, К. Райс заявила: «Одна из вещей, которые мы сделали в Государственном департаменте, — передислокация нами республик Центральной Азии из Европейского бюро (что являлось следствием их пребывания в составе Советского Союза) в бюро Южной Азии, которое отвечает за Афганистан, Индию и Пакистан»15. «Это показывает, что мы пытаемся сделать, а именно — думать об этом регионе как о нуждающемся в интеграции, и это будет крайне важной целью для нас»16, — подчеркнула она.
Очевидно, что данная реформа Госдепартамента США осуществлена в соответствии с новым подходом Вашингтона к Центральной и Южной Азии и Афганистану. Этот шаг нацелен на повышение эффективности работы Госдепа, — в частности, для содействия интеграции Центральной и Южной Азии и развитию Афганистана как связующего звена между этими двумя регионами.
Проект Большая Центральная Азия
Прослеживается связь между новым подходом США к Центральной Азии, инициированным Госдепартаментом США, и рабочим проектом «Партнерство по сотрудниче-
12 См.: Central and South Asia Economic Integration, презентация представителя делегации США при ОБСЕ, 14-й экономический форум ОБСЕ, 23 января 2006 г. [http://www.osce.org/documents/eea/2006/01/ 17816_en.pdf] 3 июня 2006.
13 Ibidem.
14 Ibidem.
15 См.: Central Asia Now «Arc of Opportunity», «Not Crisis», Rice Says.
16 Ibidem.
ству и развитию Большой Центральной Азии», опубликованным в марте 2005 года Институтом Центральной Азии и Кавказа при Высшей школе международных исследований им. Пола Нитце Университета Джонса Хопкинса. Следует также отметить, что в журнале «Форин аффэрс» за июль — август 2005 года была напечатана статья главы Института Центральной Азии и Кавказа Фредерика Стара «Партнерство для Центральной Азии», содержащая основные моменты данного проекта.
Ф. Стар подвергает осторожной критике существовавший на тот момент региональный подход администрации США к Центральной Азии и Афганистану, а также связанную с ним региональную политику. Так, автор отмечает, что представления правительства США о географическом делении мешают лицам, ответственным за принятие решений, осознать, что Афганистан, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан составляют единый регион17. Это, в свою очередь, по его мнению, «не позволяет выработать внутренне скоординированную политику в отношении Центральной Азии»18.
В итоге автор выдвигает альтернативный проект, разработанный Институтом Центральной Азии и Кавказа, предлагающий новый региональный подход к Центральной Азии, Афганистану и Южной Азии. Основа упомянутого проекта — концепция нового региона Большая Центральная Азия, связанного с Южной Азией. Новый регион образуется в результате включения Афганистана в состав Центральной Азии, состоящей из пяти центральноазиатских стран (Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан), и позиционируется как естественно связанный с Южной Азией.
При этом в своей работе автор подчеркивает, что одним из основных приоритетов политики США в регионе должно стать содействие развитию экономического сотрудничества между Афганистаном и его соседями. Как полагает Ф. Старр, Афганистан — в силу своего географического положения — является естественным коридором для стран Центральной Азии к теплым морям. В связи с этим в Афганистане должен быть сделан особый акцент на развитии транспортной инфраструктуры, особенно железных дорог, а также транзитных газо- и нефтепроводов. В свою очередь, развитие торговли и транзита будет способствовать экономическому росту и стабилизации региона, что позволит решить ряд проблем не только Афганистана и пяти республик ЦА, но и некоторых других государств-соседей.
Для успешной реализации новой политики интеграции региона и преодоления существующих пробелов в координации автор предлагает создать региональный институт Партнерство по сотрудничеству и развитию Большой Центральной Азии (далее — ПБЦА), имеющий статус форума. По мнению Ф. Стара, ПБЦА целесообразно задействовать в следующих сферах: безопасность, управление, демократизация, экономика, транспорт и торговля, сельское хозяйство, борьба с наркотиками, а также религия, культура и образование19. Однако основной задачей ПБЦА должно, несомненно, стать содействие экономической интеграции Афганистана с его соседями.
Автор изначально позиционирует ПБЦА как открытый проект, в котором могут принять участие не только США, государства Центральной Азии и Афганистан, но и члены антитеррористической коалиции в этой стране, и такие региональные игроки, как Индия, Пакистан и Турция, а также Россия и Китай. Автор особо подчеркивает, что данный проект не направлен против интересов РФ или КНР, и пытается подчеркнуть пользу, которую может принести этим державам реализация данного проекта.
17 Cm.: Starr S.F. A Partnership for Central Asia // Foreign Affairs, July-August 2005.
18 Ibidem.
19 Cm.: Starr S.F. A «Greater Central Asia Partnership» for Afghanistan and Its Neighbors // Silk Road Paper, March 2005. P. 27—34.
В отношении Индии и Турции Ф. Стар заявляет, что, они, как и США, являются странами, способными стать «неофициальными гарантами суверенитета и стабильности в регионе»20. Ф. Старр рассматривает положительно и участие Пакистана в ПБЦА, несмотря на то что «его территория до сих пор используется террористами для осуществления рейдов в соседний Афганистан, а режим Мушаррафа не является образцовой моделью демократии»21. Представляется логичным, что намерение привлечь Пакистан, Индию и Турцию в дела региона в рамках ПБЦА было нацелено на то, чтобы США приобрели союзников в реализации данного проекта.
Большая Южная Азия вместо Большой Центральной Азии
Очевидно, что новый подход Соединенных Штатов в отношении Центральной и Южной Азии и Афганистана был сформирован на базе проекта Института Центральной Азии и Кавказа при Высшей школе международных исследований им. Пола Нитце Университета Джонса Хопкинса. В данном подходе администрация США сохранила основное ядро проекта Института. Однако при этом она видоизменила первоначальный проект, внеся в него ряд корректив, в том числе одну, имеющую концептуальное значение.
Объединяющим моментом в проекте Института Центральной Азии и Кавказа и новом региональном подходе администрации США является особый акцент на региональную экономическую интеграцию Центральной и Южной Азии посредством развития транспортных и энергетических коридоров, проходящих через Афганистан.
Для содействия достижению этой цели Институт Центральной Азии и Кавказа предложил создать консультационный региональный форум «Партнерство по сотрудничеству и развитию Большой Центральной Азии», в задачи которого должны войти планирование, координация и реализация ряда программ в различных сферах — от безопасности до сферы образования. Однако важнейшей целью форума должно стать содействие экономической интеграции.
Администрация США не стала создавать подобного регионального многофункционального института. Вместо этого Вашингтон предложил Инициативу по интеграции инфраструктуры в Центральной Азии, нацеленную на поддержку экономического сотрудничества Центральной и Южной Азии, а также на развитие Афганистана путем содействия региональным проектам в сфере энергетики, транспорта и коммуникаций. В связи с этим можно говорить, что данная Инициатива в некотором смысле представляет собой значительно «облегченный» вариант форума ПБЦА, нацеленный на содействие выполнению одной из его основных задач.
Наблюдается прямая параллель между реформированием структуры Госдепартамента США, осуществленным администрацией Соединенных Штатов в рамках ее нового подхода к региону, и той частью работы Института Центральной Азии и Кавказа, в которой проводится аналогия между структурами Министерства обороны США и Госдепар-тамента22, а также даются рекомендации по созданию нового поста заместителя Госсекретаря по вопросам Большой Центральной Азии23. Следует также отметить взаимосвязь
20 Starr S.F. A Partnership for Central Asia.
21 Ibidem.
22 Cm.: Starr S.F. A «Greater Central Asia Partnership» for Afghanistan and Its Neighbors. P. 13.
23 Ibid. P. 36.
такой «ключевой» рекомендации Института, как необходимость «организовать визит президента или Госсекретаря США для инициирования ПБЦА»24 и визита Госсекретаря США К. Райс в Центральную Азию в октябре 2005 года.
При этом необходимо подчеркнуть, что ряд предложений и рекомендаций Института Центральной Азии и Кавказа не нашел своего отражения в новой политике США в регионе. Уже упомянутая идея форума ПБЦА не была реализована в полной мере. Такие предложения Института, определенные в качестве «ключевых», как расширение полномочий посла Соединенных Штатов в Кабуле для координации деятельности ПБЦА в регионе, расширение полномочий главного представителя Министерства обороны в Афганистане или создание в Кабуле поста координатора по вопросам правоохранительных органов и борьбы с наркотиками, не были воплощены в жизнь Вашингтоном25.
Наконец, следует сказать несколько слов о важнейшем концептуальном отличии нового регионального подхода США от проекта Института. Если последний фокусируется на создании Большой Центральной Азии, связанной с Южной Азией, в новом подходе США Центральная и Южная Азия рассматриваются как единый взаимосвязанный регион. Другими словами, Институт предлагает концепцию нового региона Большая Центральная Азия, связанного с Южной Азией, а Белый дом идет в этом направлении дальше и выдвигает концепцию нового единого региона Южной и Центральной Азии с Афганистаном, выступающим в качестве связующего звена.
Формулировка, которую администрация США начала использовать в настоящее время, — «Южная и Центральная Азия» напоминает формулировку «Центральная Азия и Кавказ». Во многом схожи и причины появления на свет данных понятий. Однако по ряду факторов — таких, как численность населения, ВВП и т.д., — Центральную Азию и Кавказ можно назвать относительно равными регионами. В итоге в случае концептуального «слияния» двух регионов мы получаем относительно равный «союз». В то же время ЦА с совокупным населением в 60 млн чел. и ВВП, составляющим 0,23 трлн долл. соответственно определенно не равна Южной Азии, где в одной лишь Индии ныне проживает 1 млрд чел, а ВВП составляет 3,6 трлн долл.26 В итоге в случае «слияния» Южной и Центральной Азии мы получаем, скорее, «поглощение» Южной Азией Центральной Азии.
Именно из-за этого концептуального отличия и связанных с ним обстоятельств, проект администрации США мы назвали проектом Большая Южная Азия, в отличие от названия Большая Центральная Азия проекта Института стран Центральной Азии и Кавказа.
По нашему мнению, администрация США внесла изменения в первоначальный проект, предложенный Ф. Старом, по нескольким причинам. Концепция региона Большая Южная Азия выглядит привлекательнее и способна привлечь больше сторонников (как в самих США, так и на международном уровне), нежели идея Большой Центральной Азии. В то же время идею связанности Афганистана и Центральной Азии (ключевую в проекте Большая Центральная Азия) администрация США может продолжать использовать на локальном уровне — в Центральной Азии.
Относительно «технических» изменений мы предполагаем, что при формировании своего подхода администрация Белого дома учла нынешнюю расстановку сил в регионе, в частности усиление здесь позиций России и Китая, способных помешать реализа-
24 Ibidem.
25 Ibidem.
26 См.: The World Factbook, публикация Центрального разведывательного управления США [http:// www.cia.gov/cia/publications/factbook/], 3 июня 2006.
ции всего проекта. В итоге был выбран более «скрытый» и менее конфронтационный подход — без создания региональной организации.
И, наконец, следует сказать несколько слов о самой слабой стороне проекта Большая Южная Азия. С нашей точки зрения, таковой является нестабильность в его ключевом звене — Афганистане. Возможные атаки на объекты инфраструктуры — трубопроводы и энергетические линии, а также подрывы мостов и минирование дорог способны серьезно воспрепятствовать реализации проекта, даже привести к его провалу. Подобную аргументацию использовал политолог из Кыргызстана Александр Князев, критикуя ПБЦА в своей статье «Ситуация в Афганистане и проект Большой Центральной Азии»27.
Значимость Центральной Азии для США
США являются ключевой мировой державой, намеренной и далее сохранять подобный статус, а также главным мировым потребителем и импортером энергоресурсов, страны же Центральной Азии относятся скорее к «малым» государствам, часть из которых — производители и экспортеры нефти и газа. С нашей точки зрения, именно этими основными факторами обусловлен подход Соединенных Штатов к данному региону.
Вопрос энергоресурсов республик ЦА был и остается ключевым для Белого дома. Другим важным аспектом является значение региона в общем контексте стратегии США, нацеленной на сохранение своего статуса «единственной сверхдержавы». Вместе с тем следует отметить, что Центральная Азия находилась скорее на периферии интересов США, хотя их внимание к этому региону постепенно возрастало.
Однако террористический акт 11 сентября 2001 года и последующие военные операции Соединенных Штатов в Афганистане привели к кардинальному изменению ситуации. Значимость Центральной Азии для США значительно возросла; здесь у Вашингтона появились — вдобавок к уже существовавшим — новые приоритеты. Ключевым среди них стала в первую очередь необходимость обеспечения поддержки государствами ЦА военной кампании США в Афганистане, а впоследствии — содействие американскому военному присутствию и стабилизации ситуации в этой стране.
Соединенные Штаты являются ведущей индустриальной державой и главным импортером нефти. Учитывая то, что на долю США приходится четверть всего мирового потребления нефти, а также то, что эта страна импортирует около 60% данного энергоресурса, обеспечение его бесперебойных поставок в необходимых количествах и по приемлемым ценам — одна из самых важных задач, которые должно решать правительство Америки. В этой связи интересен тот факт, что на фоне ежегодного потребления приблизительно в 7,5 млрд баррелей нефти28 в 2004 году доказанные запасы этого ресурса в самих США составляли 21,3 млрд баррелей29.
27 Князев А. Ситуация в Афганистане и проект Большой Центральной Азии. В сб.: Новая большая игра в Большой Центральной Азии / Под ред. Н. Омарова. Бишкек: МИСИ, 2005.
28 Подсчитано на основе данных «World Oil Balance, 2001—2005», публикация администрации энергетической информации Департамента энергетики США, последнее обновление в июне 2006 года [http:// www.eia.doe.gov/emeu/ipsr/t21.xls], 3 июня 2006.
29 См.: Crude Oil Proved Reserves, Reserves Changes, and Production, публикация администрации энергетической информации Департамента энергетики США, последнее обновление 15 марта 2006 года [http:// tonto.eia.doe.gov/dnav/pet/pet_crd_pres_dcu_NUS_a.htm], 3 июня 2006.
Исходя из того, что доказанные запасы нефти в Каспийском регионе разнятся от источника к источнику, администрация энергетической информации Департамента энергетики США оценивает нефтяные запасы этого региона в диапазоне от 17 млрд до 44 млрд баррелей30. В итоге мы можем видеть, что доказанные запасы нефти Каспийского бассейна в худшем случае приближаются к объемам доказанных запасов США, в лучшем — превосходят их почти в два раза.
То, что Соединенные Штаты были во многом заинтересованы именно в энергоресурсах региона, в некоторой степени отражает тот факт, что в Национальной стратегии безопасности США, опубликованной в 2002 году, Центральная Азия упоминается только один раз и лишь в контексте, связанном с энергетической безопасностью. «Мы укрепим нашу энергетическую безопасность и общее процветание мировой экономики путем работы с нашими союзниками, торговыми партнерами и производителями энергии для того, чтобы расширить источники и виды поставок энергии в мире, особенно в западном полушарии, Африке, Центральной Азии и Каспийском регионе»31, — отмечено в документе. Сходную формулировку мы можем найти в Национальной энергетической политике США, опубликованной в мае 2001 года32.
Однако интерес США к ЦА был обусловлен не только геоэкономическими, но и геополитическими причинами. С геополитической точки зрения географическое положение Центральной Азии, находящейся в центре Евразии, можно рассматривать как чрезвычайно важное для США — страны, позиционирующей себя в качестве глобального гегемона. Один из классиков геополитики Хэлфорд Маккиндер придерживался позиции, сводившейся к тому, что «хартленд», частью которого является Центральная Азия, — ключевой регион с точки зрения достижения глобального доминирования. По его мнению, тот, кто управляет «хартлендом», командует «миром-островом» (Евразия и Африка), а кто правит «мировым островом», тот правит миром33.
При этом, даже если не поддерживать теорию о ключевом значении «хартленда», Центральная Азия является стратегическим регионом, позволяющим оказывать влияние на две великие державы, интересы которых зачастую пересекаются с интересами США, — Россию и Китай. Кроме того, ЦА граничит с антиамерикански настроенным Ираном, причисленным президентом США Дж. Бушем к «оси зла» и являющимся первым в списке кандидатов на военный удар со стороны Вашингтона.
С нашей точки зрения, во многом именно в этом контексте следует понимать политику США, нацеленную, с одной стороны, на содействие «независимости» стран региона (понимаемой как «независимость» от России, Китая и Ирана), с другой — на укрепление сотрудничества этих стран как с самими США, так и с государствами Запада.
Террористические акты 11 сентября 2001 года и последующие военные операции США в Афганистане, осуществленные в конце того же года, внесли изменения в приоритеты Вашингтона в Центральной Азии и существенно увеличили для него значимость региона. Вопросы энергоресурсов и содействия «независимости» стран региона по-прежнему оставались приоритетными, но к ним добавилось еще несколько, что в первую очередь связано с географическим положением ЦА, граничащей с Афганистаном.
В начале военной интервенции в Афганистан США нуждались в военных базах вне пределов этой страны, откуда они могли бы наносить удары по сторонникам движения
30 См.: Country Analysis Briefing: Caspian Sea, публикация Администрации энергетической информации Департамента энергетики США, последнее обновление в сентябре 2005 года [http://www.eia.doe.gov/ emeu/cabs/Caspian/Full.html], 3 июня 2006.
31 The National Security Strategy of the United States of America, September 2002. P. 19.
32 См.: National Energy Policy, May 2001. P. 8-13.
33 См.: Нартов Н.А. Геополитика. М., 1999. С. 55.
«Талибан» и беспрепятственно обеспечивать военные поставки. После проведенных переговоров США получили в Узбекистане доступ к бывшей советской военной базе Карши — Ханабад, а в Кыргызстане к гражданскому аэропорту Манас. В обмен на это руководство указанных стран рассчитывало получить поддержку со стороны Вашингтона для своих режимов, а также приток американских инвестиций.
Военная кампания, успешно проведенная против движения «Талибан», уменьшила для США необходимость в военных базах на территории региона, так как теперь Вашингтон мог создавать подобные объекты непосредственно в Афганистане. Однако, в связи с тем что общая ситуация в последнем была и остается далекой от идеальной, дислокация военной авиации в Узбекистане и Кыргызстане представлялась более приемлемой с точки зрения обеспечения их безопасности. При этом оставался и другой компонент, о котором США открыто не заявляли, но тем не менее учитывали как они сами, так и Россия и Китай: геополитическое значение военных баз в контексте всего региона и его «соседей».
В итоге США, первоначально заявлявшие о временном характере своих военных баз в Центральной Азии, постепенно стали делать акцент на долгосрочном присутствии в регионе34. Однако подобные намерения официального Вашингтона вызвали недовольство как в России, так и в Китае, которые рассматривали постоянные военные базы Соединенных Штатов в ЦА как направленные в первую очередь на снижение влияния Пекина и Москвы в упомянутом регионе35. Ответная реакция РФ и КНР на действия США в регионе последовала в середине 2005 года, и мы ее рассмотрим далее.
События 11 сентября 2001 года предоставили США уникальную возможность военно-политического проникновения в геополитическое «сердце» Евразии. Постепенная нормализация обстановки в Афганистане послужит свидетельством силы и эффективности действий Вашингтона, который получит опорную точку для контроля над регионом и потенциального влияния на Россию, Китай и Иран. Однако в случае неудачи в Афганистане США рискуют не только уменьшением своего влияния на регион, но и «потерей лица» и снижением имиджа, а следовательно, и влияния в мире. В этом смысле важность Центральной Азии для США в том, что этот регион может сыграть важную роль в реализации как первого, так и второго сценария.
Причины появления нового регионального подхода США и его цели
С нашей точки зрения, можно выделить две основные причины, вызвавшие появление нового регионального подхода США к Центральной Азии. Одна из них связана с изменениями во внутренней политике Соединенных Штатов, обусловленными развитием событий в Ираке и Афганистане. Вторая причина — геополитические изменения в ЦА, которые привели к ослаблению позиций США в этом регионе. Таким образом, внутренний и внешний кризис способствовали тому, что администрация Белого дома приняла на вооружение проект Большая Южная Азия, во многом опирающийся на проект Большая Центральная Азия Института Центральной Азии и Кавказа.
34 См.: Blank St. US Strategic Priorities Shifting in Central Asia // Eurasianet, 25 марта 2005 [http:// www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav032504a.shtml], 3 июня 2006.
35 Ibidem.
Появившийся как ответ на внутренние и внешние вызовы, новый проект Большая Южная Азия призван помочь достижению ряда стратегических целей: содействие кампании США в Афганистане и усиление роли Вашингтона в регионе (и, косвенным образом, в мире). Наряду с этим можно выделить следующие тактические замыслы, призванные содействовать достижению стратегических целей: привлечение интереса к Афганистану в самих США, в странах Центральной Азии и в международном сообществе; содействие экономическому развитию Афганистана; противодействие (при поддержке Пакистана и Индии) усилению регионального влияния России и Китая.
В обществе и элите Соединенных Штатов нарастает противостояние военным действиям в Ираке и Афганистане. Свидетельством этого является тот факт, что в ежегодном обращении к нации в 2006 году президент США Дж. Буш в критическом контексте три раза упомянул слово «изоляционизм»36 и подчеркнул невозможность для Белого дома «отступления»37. Несмотря на то что внимание средств массовой информации и общественности было приковано к Ираку38, развитие событий в Афганистане оказало влияние на правящую элиту Америки. Со временем выяснилось, что поддержание стабильности в Афганистане требует значительного военного присутствия и связанных с этим людских потерь, а также существенных финансовых расходов. Так, военное присутствие в названной стране в 2004—2005 годах обошлось Вашингтону в 10 млрд долл., а общая невоенная помощь составила почти 2,6 млрд долл.39
На фоне наблюдающегося в последние годы бюджетного дефицита Соединенных Штатов, который, к примеру, в 2004 году составил 445 млрд долл.40, в Конгрессе страны заговорили о необходимости снижения расходов в Афганистане. В своей статье, опубликованной в журнале «Форин аффэрс» в середине 2005 года, Ф. Стар пишет: «Члены Конгресса уже сейчас настаивают на сокращении помощи США Афганистану, утверждая, что главная цель Соединенных Штатов — разгром движения «Талибан» — достигнута»41.
В то же время дела в Центральной Азии приняли для нынешней администрации США далеко не лучший оборот. Революционная волна, поднявшаяся в Грузии, прошлась по Украине, а в марте 2005 года докатилась до Кыргызстана, где произошла так называемая «революция тюльпанов». При этом — в силу принятой администрацией Дж. Буша политики поддержки «демократизации» — данная революционная «волна» ассоциировалась в регионе с Соединенными Штатами. В результате авторитарные правители Центральной Азии стали с опаской поглядывать на США и все больше и больше ориентироваться на сотрудничество с Россией и Китаем.
Андижанские события, произошедшие в мае 2005 года в Узбекистане, не только привели к многочисленным жертвам, но и вызвали смену внешнеполитического курса Ташкента, в связи с тем что Вашингтон был вынужден под давлением извне и изнутри выступить с критикой своего вчерашнего ключевого союзника в регионе. В некотором смысле указанные перипетии также послужили уроком для лидеров государств ЦА.
36 См.: State of the Union address by the President, ежегодное обращение к нации президента США,
31 января 2006 года [http://www.whitehouse.gov/stateoftheunion/2006], 3 июня 2006.
37 Ibidem.
38 См.: Rogers P. Iraq, Afghanistan and US Public Opinion // International Security Monthly Briefing, June
2005. P. 3.
39 См.: Starr S.F. A Partnership for Central Asia.
40 См.: Budget of the U.S. Government. Fiscal Year 2005. Mid-Session Review, публикация Управления Белого дома по бюджету и менеджменту. P. 1 [http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2005/05msr.pdf], 3 июня
2006.
41 Starr S.F. A Partnership for Central Asia.
В итоге отношение как России и Китая, так и руководителей стран Центральной Азии к политике США отражено в декларации, принятой главами государств-участ-ников Шанхайской организации сотрудничества (далее — ШОС) 5 июля 2005 года на саммите в Астане — столице Казахстана. В этом документе страны-члены ШОС заявили о необходимости того, чтобы участники «антитеррористической коалиции» (читай: США) определились «с конечными сроками»42 своего пребывания в Центральной Азии, то есть фактически заявили о необходимости вывести американские войска из Узбекистана и Кыргызстана. В этом документе главы государств-участников ШОС также высказали мнение, что «рациональный и справедливый миропорядок должен осуществляться без претензий на монополию и доминирование в международных де-
лах»43.
В данном контексте интересно отметить, что непосредственно перед саммитом ШОС председатель КНР Ху Цзиньтао посетил РФ с четырехдневным визитом (с 30 июня по 3 июля). В Москве Ху Цзиньтао и Владимир Путин подписали, в частности, Декларацию о международном порядке в XXI веке, в которой подчеркивается, что ни одно государство не должно доминировать в решении международных проблем44.
Вскоре после заявления в Астане Узбекистан, в связи с андижанскими событиями ранее поддержанный Россией и Китаем, уведомил США о выходе из договора, позволяющего Вашингтону дислоцировать свои войска на базе Карши — Ханабад. В результате этого Белый дом лишился одной из двух военных баз в ЦА, причем той, которую можно считать наиболее важной с точки зрения значимости для операций Соединенных Штатов в Афганистане.
В итоге всех этих событий значительно усилились позиции России и Китая в Центральной Азии (на фоне ослабления роли США в регионе). При этом уменьшение влияния Вашингтона в ЦА, что стало для нынешней администрации Белого дома не самым приятным сюрпризом, ослабляет влияние Соединенных Штатов и в Афганистане. Это происходит ввиду того, что сотрудничество со странами региона (во многом — в силу их географического положения) важно с точки зрения обеспечения дальнейшей стабилизации ситуации в Афганистане.
Как пишут Пал Дунай и Здзислав Лачовский, «повестка дня любой новой администрации будет определяться необходимостью стабилизировать Афганистан и Ирак»45. После завершения активной военной фазы в Афганистане возникла необходимость стабилизации обстановки. Но упомянутая «стабилизация» Афганистана требует содействия строительству здесь политических и гражданских институтов фактически «с нуля»: это связано с тем, что данную задачу предстоит решать в стране, где почти 30 лет шла непрерывная гражданская война.
То же можно сказать об экономике Афганистана, которая является одним из важнейших факторов в обеспечении стабилизации государства. Здесь существует чрезвычайно сложная проблема, также порожденная гражданской войной. В настоящее время основным источником доходов и наиболее значимым компонентом экономики страны служит производство наркотиков, обусловливающее наличие теневого рынка и чрезвычайно высокий уровень коррумпированности. На доходах от сбыта наркотиков зиждется независимость местных феодалов от официального Кабула; на
42 По итогам саммита ШОС была опубликована декларация глав государств-членов этой организации // Синьхуа, 5 июля 2005.
43 Там же.
44 См.: В Москве прошли переговоры президента России и председателя КНР // Радио «Свобода», 1 июля 2005 [http://www.svobodanews.ru/news.aspx?item=117891], 3 июня 2006.
45 Dunay P., Lachowski Z. Euro-Atlantic Security and Institutions // SIPRI Yearbook 2005. New York: Oxford University Press, 2005. P. 52.
них же (доходы) опираются боевики движения «Талибан», противостоящие правительству.
Однако коалиция в Афганистане, возглавляемая США, не может напрямую бороться с указанным злом, так как это вызовет сопротивление не только простого населения, которое живет на прибыль, получаемую от выращивания опиумного мака, но и местных лидеров, извлекающих доходы от его переработки и перепродажи. Кроме того, это вызовет недовольство и в самом госаппарате, а также в силовых структурах, получающих взятки от наркобаронов. В итоге активизация борьбы против наркотиков, направленная на развитие Афганистана, чревата немедленной дестабилизацией обстановки в стране.
Выходом из существующего положения могло бы стать изыскание экономических альтернатив опиумному маку и наркотикам как в сельском хозяйстве, так и в других секторах экономики. К сожалению, и до гражданской войны Афганистан не обладал развитыми инфраструктурой и промышленностью, а гражданская война привела к тому, что единственным «работающим» сектором страны осталось сельское хозяйство, находящееся на крайне низком уровне. Афганистан не имеет и больших запасов полезных ископаемых, за счет которых можно было бы значительно приумножить госбюджет и создать альтернативу черному рынку наркотиков.
Единственным преимуществом, которым Афганистан обладает в настоящее время, является его географическое положение между Южной и Центральной Азией. Проект Большая Южная Азия призван использовать данный потенциал и способствовать экономическому прогрессу страны путем содействия развитию ее инфраструктуры. Ожидается, что Афганистан, позиционированный как ключевое звено, связывающее Центральную и Южную Азию, привлечет к себе внимание международного сообщества.
С одной стороны, это должно помочь Вашингтону заручиться поддержкой его деятельности в Афганистане двух ключевых стран Южной Азии — Пакистана и Индии, которые способны, в случае своей заинтересованности, оказать названному государству значительную помощь. С другой стороны, проект Большая Южная Азия может содействовать росту внимания других развитых стран к Афганистану. Это означает увеличение прямой материальной и технической помощи, а также поддержку финансовых институтов: Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития, Азиатского банка развития и т.д. (когда возникнет необходимость в спонсировании проектов, направленных на прогресс региона Большая Южная Азия).
Проекты, позиционированные как направленные на региональное развитие, будут в том числе содействовать экономическому росту Афганистана, а следовательно, и дальнейшей стабилизации обстановки в данной стране, что позволит ей постепенно перейти на «самоокупаемость» в сферах обеспечения безопасности и функционирования государственных структур. Это, в свою очередь, позволит самим США облегчить бремя расходов и снизить уровень военного присутствия в Афганистане (при одновременном сохранении здесь своих позиций).
Переходя от Афганистана к Центральной Азии, следует особо подчеркнуть, что проект Большая Южная Азия нацелен на создание Южного энергетического и транспортного коридора, в результате чего «запертые» страны ЦА получат еще один выход на мировые энергетические и торговые рынки. В этом отношении проект Большая Южная Азия является аналогом проекта Вашингтона «Шелковый путь», инициированного в соответствии с решением Конгресса США в 1999 году и нацеленного на содействие реализации «Западного» энергетического и транспортного коридора, проходящего через государства Кавказа, а также связывающего страны Центральной Азии и Кавказа с Турцией и Европой.
В настоящее время энергетический аспект «Западного» коридора успешно реализуется в рамках недавно сданного в эксплуатацию нефтепровода Баку — Тбилиси — Джей-хан и строительства газопровода Баку — Тбилиси — Эрзерум, активно лоббируемых США. В этом отношении следует отметить, что в уже упомянутом нами документе «Национальная энергетическая политика», президенту США рекомендовано поддержать проект Баку — Тбилиси — Джейхан46. Транспортный аспект «Западного» коридора Европа начала разрабатывать через проект ТРАСЕКА еще до принятия США стратегии «Шелковый путь» и продолжает осуществлять в настоящее время.
Проект Соединенных Штатов «Шелковый путь», направленный на укрепление связей стран Центральной Азии и Кавказа с дружественными Вашингтону Турцией и Европой, способствует снижению зависимости этих государств от конкурентов Америки — России, Китая и Ирана. Таким образом, Шелковый путь является не только геоэкономи-ческим, но и геополитическим проектом. Проект Большая Южная Азия также нацелен на ослабление влияния в Центральной Азии России, Китая и Ирана, а кроме того, на укрепление региональных связей с союзниками США — Пакистаном и Индией.
Резюмируя, можно сказать, что проект Вашингтона явно ориентирован на укрепление позиций Соединенных Штатов в регионе Большая Южная Азия. В этом США рассчитывают опереться на Пакистан и Индию, а также надеются на ослабление влияния России, Китая и Ирана. Кроме того, проект Большая Южная Азия можно рассматривать как один из элементов общей стратегии США, направленной на сохранение их глобального доминирования.
3 а к л ю ч е н и е
В конце 2005 года Соединенные Штаты разработали новый региональный подход к Центральной и Южной Азии, принципы которого неоднократно озвучивали сотрудники Госдепартамента США, включая его главу К. Райс. Этот подход упоминался и в пресс-релизе Белого дома по итогам визита президента США Дж. Буша в Пакистан. Наконец, новая региональная концепция Вашингтона отражена в Национальной стратегии безопасности США, опубликованной в марте 2006 года (в соответствии с ней была реформирована структура Госдепартамента страны и инициирован новый проект с бюджетом около 1 млн долл.).
Ранее США рассматривали ЦА как отдельный регион, связанный с государствами СНГ. Основным отличием новой региональной концепции Соединенных Штатов является то, что в ней Центральная Азия объединена с Южной Азией в рамках нового единого региона, названного нами Большой Южной Азией. При этом Афганистан позиционируется как мост между Центральной и Южной Азией, по которому должны пройти транспортные и энергетические коридоры, содействующие объединению этих двух регионов в новый единый регион — Большую Южную Азию.
Новый региональный план, предлагаемый США, зародился на базе концепции Большая Центральная Азия Института стран Центральной Азии и Кавказа Университета Джонса Хопкинса, опубликованной в середине 2005 года. Сущность упомянутого плана — идея создания транспортных и энергетических коридоров, которые должны соединить Центральную и Южную Азию. Однако Институт предлагает концепцию Большой Центральной Азии, включающую в себя пять собственно центральноазиатских государств и Афганистан, — в отличие от «слияния» Центральной и Южной Азии, предлагаемого администрацией США.
46 См.: Кайопаї Епеод Роїісу, Мау 2001. Р. 8—13.
106
Появление у администрации Белого дома нового регионального подхода было обусловлено как внутренними, так и внешними факторами. При этом, по нашему мнению, роль «спускового крючка» в этом процессе сыграло серьезное ослабление позиций Соединенных Штатов в регионе, последовавшее за революцией в Кыргызстане и андижанскими событиями в Узбекистане. Основным внутренним фактором, «подготовившим» почву для новой концепции, стало недовольство в самих США результатами кампаний в Ираке и Афганистане, а также человеческими потерями и расходами, которые Белый дом несет в связи с действиями в данных странах.
В итоге новый региональный проект, предлагаемый Вашингтоном, должен стать ответом на упоминавшиеся нами ранее «вызовы», способствовать повышению в Соединенных Штатах интереса к Афганистану и явиться американской реакцией на региональные амбиции России и Китая. Вместе с тем его цель — привлечь благожелательное (насколько это возможно) внимание международного сообщества и стран Центральной Азии, содействовать обеспечению безопасности и экономического развития Афганистана, находящегося под «протекторатом» США. Таким образом, проект направлен на то, чтобы усилить для администрации США поддержку на трех уровнях: в самих Соединенных Штатах, в регионе Большой Южной Азии, в международном сообществе. Другими словами, этот проект должен способствовать укреплению позиций Вашингтона на региональном и глобальном уровнях.
