CC BY
160
УДК 72.008 БЕРДЮГИНА Ю. М.
Безопасность объектов культурного наследия как особого вида объектов капитального строительства: правовой аспект
В статье на основе анализа действующего законодательства Российской Федерации предпринята попытка исследовать здания объектов культурного наследия в качестве объектов капитального строительства и выявить требования, предъявляемые к безопасности объектов культурного наследия как объектов капитального строительства. Исследованы отдельные правовые коллизии, касающиеся вопросов сохранения объектов культурного наследия.
Ключевые слова: объект культурного наследия, безопасность, объект капитального строительства.
BERDIUGINA Y. M.
SECURITY OF CULTURAL HERITAGE AS A SPECIAL TYPE OF CAPITAL CONSTRUCTION PROJECTS: LEGAL ASPECT
In an article based on an analysis of the existing legislation of the Russian Federation have attempted to explore the buildings of cultural heritage a as the object of capital construction and to identify the requirements for the security of object of the cultural heritage as the object of capital construction. The article also explored some legal conflicts relating to the conservation of cultural heritage.
Keywords: object of the cultural heritage, the security, object of capital construction.
Бердюгина Юлия
Маликовна
кандидат юридических наук, зам. директора по науке и юридическим вопросам Филиала ФГБУ «ЦНИИП Минстроя России» УралНИИпроект
e-mail: [email protected]
В крупнейших городах объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) чаще всего представлены объектами недвижимости — зданиями, сооружениями. При этом в России исторически сложился подход к зданиям объектов культурного наследия как, в первую очередь, к музейным объектам. Он не учитывает нахождение объекта культурного наследия в активной городской среде и необходимость соблюдения требований к безопасности пребывания человека в объекте культурного наследия.
В связи с этим в данной статье предпринята попытка рассмотреть объект культурного наследия, прежде всего, как объект капитального строительства, выявить существующие требования к безопасности объектов культурного наследия и определить, есть ли необходимость в создании отдельных нормативных актов, регулирующих вопросы безопасности объектов культурного наследия.
Для того, чтобы понять, относится ли здание объекта культурного наследия с правовой точки зрения к объектам капитального строительства, обратимся к следующим положениям нормативно-правовых актов:
♦ п. 10 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, закрепляющему, что объект капитального строительства — это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее — объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек;
♦ п. 6 ч. 2 Федерального закона № 384-ФЗ от 30.12.2009 г. «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее по тексту — Технический регламент о безопасности зданий и сооружений), определяющему, что здание — результат строительства, представляющий собой объемную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части, включающую в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных;
♦ ст. 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)
60
© Бердюгина Ю. М., 2015
АКАДЕМИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК УРАЛНИИПРОЕКТ РААСН 4|2015
народов Российской Федерации» (далее по тексту — Федеральный закон № 73-Ф3), установившему, что памятники, являющиеся одним из видов объектов культурного наследия, — это, в том числе, отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями.
Из содержания перечисленных нормативно-правовых актов можно сделать вывод о том, что здания и сооружения объектов культурного наследия и формально-юридически, и фактически относятся к особому виду объектов капитального строительства, представляющих собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющихся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.
Исходя из положений о том, что здания объектов культурного наследия относятся к объектам капитального строительства, и из положений ст. 3 и 42 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений, можно сделать вывод о том, что во время проведения работ по сохранению здания объекта капитального строительства должны соблюдаться требования данного закона в целях обеспечения безопасного пребывания людей в таких объектах.
Технический регламент о безопасности зданий и сооружений устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), в том числе требования: механической и пожарной безопасности; безопасности при опасных природных процессах и явлениях и (или) техногенных воздействиях; безопасных для здоровья человека условий проживания и пребывания в зданиях и сооружениях; безопасности для пользователей зданиями и сооружениями; доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения; энергетической эффективности зданий и сооружений; безопасного
уровня воздействия зданий и сооружений на окружающую среду.
При этом существующие юридические коллизии между Федеральным законом № 73-Ф3 и Градостроительным кодексом РФ № 190-ФЗ от 29.12.2004 г. частично исключили здания объектов культурного наследия из сферы регулирования Технического регламента
0 безопасности зданий и сооружений: согласно ст. 45 Федерального закона № 73-Ф3 в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ проводятся те работы по сохранению объекта культурного наследия, при которых затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности. Соответственно, работы по сохранению объекта культурного наследия, при которых не затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности, не подпадают под действие Градостроительного кодекса РФ, хотя, например, здание объекта культурного наследия может быть деревянным и должно отвечать требованиям пожарной безопасности.
Если обратиться непосредственно к объекту культурного наследия, то структурно можно выделить два элемента, входящих в него:
1 Часть объекта культурного наследия, являющаяся предметом охраны (особенностями объекта, являющимися основанием для включения его в реестр и подлежащих обязательному сохранению). Сохранение данной части объекта культурного наследия предполагает невозможность изменений особенностей объекта, являющихся предметом охраны, и необходимость проведения именно реставрационных работ в целях сохранения данного предмета охраны, и соответственно, делает практически невозможным соблюдение требований технических регламентов о безопасности.
2 Часть объекта культурного наследия, не являющаяся предметом охраны и предполагающая возможность проведения обычных строительно-монтажных работ и даже возможность изменения площади объекта культурного наследия. Соответственно, в данном случае становится возможным соблюдение требований технических регламентов о безопасности.
То, что не всегда здание объекта культурного наследия в полном объеме становится предметом охраны (очень часто предметом охраны ста-
новятся отдельные элементы здания), также закладывает коллизию в регулирование вопросов безопасности объекта культурного наследия.
В настоящее время действует Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», утвержденный Постановлением Правительства РФ № 1521 от 26.12.2014 г.
«ГОСТ Р 55528-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Состав и содержание научно-проектной документации по сохранению объектов культурного наследия. Памятники истории и культуры. Общие требования», утвержденный Приказом Росстандарта № 593-ст от 28.08.2013 г., «ГОСТ Р 56254-2014. Национальный стандарт Российской Федерации. Технический надзор на объектах культурного наследия. Основные положения», утвержденный Приказом Росстандарта № 1803-ст от 26.11.2015 г., «ГОСТ Р 55567-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Порядок организации и ведения инженерно-технических исследований на объектах культурного наследия. Памятники истории и культуры. Общие требования», утвержденный Приказом Росстандарта № 665-ст от 28.08.2013 г., которыми руководствуются при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, в данный перечень не входят, что означает отсутствие обязательности их применения, а также отсутствие нормативно закрепленных требований к безопасности объектов культурного наследия.
В настоящее время ведется работа над проектом технического регламента «О безопасности объектов культурного наследия», который должен стать аналогом Технического регламента о безопасности зданий и сооружений в области сохранения объектов культурного наследия [7].
Принятие отдельного закона, посвященного безопасности объектов культурного наследия, представляется нецелесообразным, поскольку часть положений будет дублировать положения существующего Технического регламента о безопасности зданий и сооружений и в целом сохранится система противостоящих, не связанных между собой нормативных актов в сфере строительства и в области сохранения объектов культурного наследия.
Иллюстрация 1. Эскизный проект футбольного стадиона в Екатеринбурге. 2015 г. URL: http://sportin.su/press/multimedia/gallery.html?galAlbum=22
Кроме того, на сегодняшний день положениями Градостроительного кодекса РФ и Технического регламента о безопасности зданий и сооружений, а также подзаконными актами, принятыми в их развитие, определена система мероприятий, в результате выполнения которых будет достигаться соответствие объекта капитального строительства требованиям безопасности: унифицированный состав проектной документации, государственная экспертиза результатов инженерных изысканий и проектной документации; строительный контроль; государственный строительный надзор; ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию.
При этом нужно отметить, что орган власти для реализации своих полномочий по выдаче разрешения на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, на ввод объекта в эксплуатацию должен иметь сотрудников, обладающих специальным образованием, позволяющим хотя бы формально оценить правильность выполнения работ. В целях обеспечения безопасности граждан в ходе проведения работ по сохранению объекта культурного наследия и при использовании объекта должен осуществляться квалифицированный контроль и надзор. Однако не каждый орган охраны объектов культурного наследия имеет подобных специалистов.
В связи с этим включение процесса ведения всех работ по сохранению объектов культурного наследия в существующую систему ведения работ по реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства представляется более логичным.
Для включения зданий объектов культурного наследия как объектов капитального строительства в сложившуюся систему достижения соответствия объекта капитального строительства требованиям безопасности представляется достаточным
распространить требования Градостроительного кодекса РФ, Технического регламента о безопасности зданий и сооружений и Постановления Правительства РФ № 87 от 16.02.2008 г. «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» на здания объектов культурного наследия с внесением в данные нормативные акты изменений, касающихся особенностей таких объектов.
В контексте вопроса о соответствии объекта культурного наследия требованиям безопасности важным становится вопрос о том, наличие какого документа подтвердит качество строительно-монтажных работ, выполняемых организацией на объекте культурного наследия: лицензии на деятельность по сохранению объекта культурного наследия (лицензия, безусловно, важна при выполнении непосредственно реставрационных работ) — или свидетельства саморегулируемой организации на выполнение строительных работ, подтверждающего право организации выполнять строительно-монтажные работы (например, монтаж лифта для поднятия экспонатов в здании объекта культурного наследия, приспосабливаемого под музей). Необходимость иметь и лицензию на деятельность по сохранению объектов культурного наследия, и свидетельство саморегулируемой организации для проведения строительно-монтажных работ, например, устройства систем кондиционирования в здании объекта культурного наследия, усложняет процесс проведения работ по сохранению объектов и увеличивает стоимость подобных работ. Выходом из данной ситуации могло бы быть проведение требуемых строительно-монтажных работ (под ними не имеются в виду реставрационные работы) на основании свидетельства саморегулируемой организации, но под научным руководством лица (организации), имеющих лицензию на деятельность
по сохранению объектов культурного наследия.
Существующие на сегодняшний день юридические коллизии не позволяют в полной мере обеспечить единообразный подход в вопросах сохранения объектов культурного наследия, в частности, обеспечения достижения соответствия объекта культурного наследия требованиям безопасности.
Ярким примером этого может быть ситуация, сложившаяся в отношении объекта культурного наследия «Стадион «Центральный». Комплекс», расположенного по адресу: г. Екатеринбург, ул. Репина, 5, в связи с подготовкой стадиона к проведению в 2018 г. Чемпионата мира по футболу.
Поскольку стадион является объектом культурного наследия, то согласно п. 5.1 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, выдается разрешение на строительство.
Однако в связи с тем, что проводимые работы по сохранению и подготовке стадиона к проведению на нем матчей Чемпионата мира по футболу 2018 г. предполагают, по сути, новое строительство в рамках существующего объекта культурного наследия, то возникает вопрос о возможности выдачи органом охраны объектов культурного наследия разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (Иллюстрация 1).
В данной ситуации Правительство Свердловской области Постановлением №1043-ПП от 11.11.2015 г. «Об определении Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области исполнительным органом государственной власти Свердловской области, осуществляющим отдельные полномочия в сфере градостроительной деятельности, и внесении изменений в Постановление Правительства Свердловской области от 05.09.2012 г. № 963-ПП «Об утверждении Положения, структуры, предельного лимита штатной численности и фонда по должностным окладам в месяц Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской
области» определило Министерство строительства и развития инфраструктуры Свердловской области исполнительным органом государственной власти Свердловской области, осуществляющим полномочия по выдаче разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию стадионов для подготовки и проведения спортивных соревнований, включенных в Программу подготовки к проведению в 2018 г. в России Чемпионата мира по футболу, финансирование строительства и (или) реконструкции которых предусмотрено полностью или частично за счет средств федерального бюджета либо полностью за счет средств юридических лиц, и таким образом обеспечило соблюдение требований к безопасности объекта культурного наследия.
Привлечение органа власти, не уполномоченного на выдачу разрешений для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия, с одной стороны, противоречит федеральному законодательству, а с другой стороны, за счет компетенции такого органа власти позволяет обеспечить соблюдение требований по безопасности к стадиону, являющемуся объектом культурного наследия и приспосабливаемому к современному использованию.
Отметим, что ситуации, когда в ходе приспособления объекта культурного наследия появляется новый строительный объем, порой превышающий сам объект культурного наследия, нередки, и процесс ведения работ на подобных объектах также нормативно не урегулирован. На основании изложенного можно сделать вывод
0 том, что здания объектов культурного наследия — это особый вид объектов капитального строительства, и, следовательно, в целях обеспечения безопасности использующих их граждан необходимо распространить на них требования безопасности, предъявляемые в целом к объектам капитального строительства.
Существующая сложная и противоречивая система регулирования выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия не способствует увеличению реставрационных работ на зданиях объектов культурного наследия, соблюдению требований безопасности, предъявляемых к объектам капитального строительства, и нуждается в пересмотре.
Список использованной литературы
1 Долгов А. В. Методические рекомендации по оценке проектных решений реконструктивных дополнений на объектах культурного наследия (на правах рукописи). Екатеринбург : УралНИИпроект РААСН, 2008. С. 10-12.
2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) // СЗ РФ. 26.01.2009. № 4. Ст. 445.
3 Федеральный закон от № 73-Ф3 от 2 июня 2002 г. «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» // СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.
4 Градостроительный кодекс Российской Федерации № 190-ФЗ от 29 декабря 2004 г. // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть I). Ст. 16.
5 Федеральный закон № 384-ФЗ от 30.12.2009 г. «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» // СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 5.
6 Постановление Правительства Свердловской области № 1043-ПП от 11.11.2015 г. «Об определении Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области исполнительным органом государственной власти Свердловской области, осуществляющим отдельные полномочия в сфере градостроительной деятельности, и внесении изменений
в Постановление Правительства Свердловской области № 963-ПП от 05.09.2012 г. «Об утверждении Положения, структуры, предельного лимита штатной численности и фонда по должностным окладам в месяц Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области» // Областная газета. № 210. 14.11.2015 г.
7 URL: http://www.cnrpm.ru / index.php / component / k2 / item / 579-razrabotka-tekhnicheskogo-reglamenta-v-sfere-sokhraneniya-ob-ektov-kulturnogo-naslediya.
8 URL: http://www.cnrpm.ru / index.php / component / k2 / item / 579-razrabotka-tekhnicheskogo-reglamenta-v-sfere-sokhraneniya-ob-ektov-kulturnogo-naslediya.
9 URL: http://sportin.su/press/multimedia/gallery.html? galAlbum=22.
