CC BY
115
Административная ответственность за незаконную банковскую деятельность существует, но она реализуется только при занятии кредитной организацией производственной, торговой или страховой деятельностью либо при нарушении нормативов и иных требований Банка России. Сущность трудностей при квалификации заключается в том, чтобы правильно определить, какая норма подлежит применению, т.е. правильная квалификация правонарушений в сфере банковской деятельности невозможна без учета их специфики.
При квалификации проступка, предусмотренного ст. 15.26. КоАП (нарушение законодательства о банках и банковской деятельности), его сложно отграничить от таких составов правонарушений, как «осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)» (ст. 14.1), «нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ст. 14.25), «недобросовестная эмиссия ценных бумаг» (ст. 15.17), «нарушение валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования» (ст. 15.25), «нарушение сроков предоставления налоговой декларации» (ст. 15.5).
Проблемы квалификации правонарушений в сфере банковской деятельности в административном праве в настоящее время не решены. В значительной степени это связано с тем обстоятельством, что диспозиция данных норм имеет бланкетный характер. Это одна из основных причин проблемы квалификации правонарушений в сфере банковской деятельности. Бланкетный ха-
рактер требует обращения к нормам других отраслей права (банковскому, валютному, финансовому и т.д.) для оценки сущности административного правонарушения.
Анализ практики показал, что еще одной основной проблемой, возникающей при квалификации правонарушений в сфере банковской деятельности, является сложность определения основного термина «банковская деятельность», поскольку его легальное толкование в законе отсутствует. Следующая существенная проблема, возникающая при квалификации правонарушений в сфере банковской деятельности, — конкуренция административно-правовых норм.
Целесообразно использовать следующие частные правила, позволяющие в достаточной степени раскрыть особенности квалификации правонарушений в сфере банковской деятельности:
• конкретизация административно-правовых норм;
• признаки, характеризующие состав правонарушения;
• сравнительный анализ других нормативных правовых актов, относящихся к смежным нормам КоАП (бланкетный характер);
• совокупность правонарушений.
Правила могут эффективно использоваться при квалификации правонарушений в сфере банковской деятельности. Однако с учетом того, что применение практики квалификации правонарушений в сфере банковской деятельности, вероятно, долго будет вызывать трудности, желательно принятие Пленумом Верховного Суда РФ постановления о квалификации правонарушений в сфере банковской деятельности.
БАНКОВСКИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ:
ПРАВИЛА И ОСОБЕННОСТИ КВАЛИФИКАЦИИ
Н.К. ДЖАФАРОВ,
соискатель МосУ МВД России
Научные специальности: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право;
12.00.01 — теория и история права и государства, история учений о праве и государстве
E-mail: dnkrus@mail.ru
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Н.В. Михайлова;
Научный консультант: доктор юридических наук, доцент А.И. Стахов
Аннотация. Рассматриваются вопросы об административно-правовой квалификации нарушений законодательства о банках и банковской деятельности. Исследуются проблемы определения и применения правил квалификации, а также их специфики и особенностей.
Ключевые слова: административно-деликтное производство, нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, правила квалификации административных правонарушений.
BANKING VIOLATIONS: RULES AND CHARACTERISTICS OF QUALIFICATIONS
N.K. DJAFAROV,
competitor Mos U of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. The article deals with the legal and administrative skills violations of the law on banks and banking activities. The author explores the problems of definition and application of the rules of qualification, as well as their specificities and sensitivities and make appropriate conclusions.
Keywords: administrative tort production, violation of the law on banks and banking activity, the rules of qualification of administrative offenses.
Рассмотрение вопросов административно-правовой квалификации нарушений законодательства о банках и банковской деятельности предполагает исследование проблем определения и применения правил квалификации, а также их специфики и особенностей. К сожалению, законодатель остался равнодушным к этой сфере административно-деликтного производства, что обусловливает необходимость ее научно-теоретического обеспечения на основе нормативных предписаний административно-деликтного закона, так или иначе связанных с заявленной проблематикой. Анализ научной литературы по теме исследования свидетельствует о том, что отдельные правила квалификации обусловливают учет объективных и субъективных признаков деяния, а также определяющих (опосредующих) их объективных и субъективных признаков состава правонарушения. Следовательно, частные правила административно-правовой квалификации связаны прежде всего с исследованием специфики конструкции составов административных правонарушений, их установлением и оценкой.
Кроме того, своеобразие индивидуальных особенностей отдельных видов противоправных деяний является основанием для выделения специальных правил квалификации административных правонарушений, которые определяют специфику познавательно-оценочной деятельности правоприменителя в зависимости от условий совершения правонарушения, имеющих правовое значение. Так, если частные правила квалификации распространяются на случаи однократного совершения одного правонарушения, то специальные используются еще при однократном совершении нескольких правонарушений, неоднократном совершении однородного правонарушения, неоднократном совершении нескольких правонарушений1. Специальные правила квалификации определяют порядок оценки противоправности и наказуемости деяния при мало-
значительности административного правонарушения; при наличии обстоятельств, исключающих административную ответственность, и обстоятельств, освобождающих от ответственности; при квалификации деяний, совершенных отдельными категориями лиц (несовершеннолетние, должностные лица, юридические лица).
Виды правил административно-правовой квалификации — общие, частные и специальные. С позиции конструкции объективной стороны составы банковских правонарушений могут быть формальными, т.е. считаются оконченными с момента совершения противоправного действия (бездействия) (ч. 1 и 2 ст. 15.26 КоАП), и формально-материальными («составами угрозы»), т.е. считаются оконченными с момента создания реальных условий, угрожающих ценностям административно-правовой защиты (ч. 3 ст. 15.26).
Исследование банковского законодательства на предмет выявления составов административных правонарушений (нормативно предусмотренных нарушений законодательства о банках и банковской деятельности) свидетельствует об их разнообразии и многочисленности, постоянном обновлении и совершенствовании, что не позволяет однозначно сформулировать их исчерпывающий (закрытый) перечень. Особенностью квалификации административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 15.26 КоАП, является необходимость установления факта реальной угрозы интересам кредитора (вкладчика) вследствие нарушения кредитной организацией установленных Банком России обязательных нормативов и иных требований2. Этот признак состава правонарушения является оценочным, поскольку КоАП не содержит его описания. Должны быть разработаны и апробированы ориентиры, определяющие границы, в
1 Савельева В.С. Основы квалификации преступлений: учеб. пособие. М., 2006. С. 45.
2 Томилин О. О. Административная ответственность юридических лиц за правонарушения в финансовой сфере: автореф. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 11.
рамках которых субъект квалификации мог бы принимать решение о его наличии или об отсутствии.
При квалификации нарушений законодательства о банках и банковской деятельности уполномоченные субъекты должны устанавливать прежде всего соблюдение кредитной организацией установленного порядка государственной регистрации и выдачи лицензий на осуществление банковских операций. Вина кредитной организации в нарушении законодательства о банках и банковской деятельности определяется с учетом положений ч. 2 ст. 2.1 КоАП о том, что у нее имелись возможности соблюдения требований, за нарушение которых установлена административная ответственность, предусмотренная ст. 15.26, но ею не были приняты все зависящие от нее меры по их соблюдению. По справедливому утверждению М.А. Приданниковой, «банковская деятельность связана с определенным риском. Поэтому в каждом конкретном случае следует выяснять вопрос о том, не вышла ли кредитная организация за пределы допустимых рисков, установленных Банком России для данной кредитной организации»3.
Множественность административных правонарушений — это совершение одним лицом нескольких противоправных деяний, каждое из которых содержит признаки самостоятельного состава административного правонарушения. Административно-правовая наука выделяет такие виды множественности административных правонарушений, как повторность и совокупность.
Правила назначения административных наказаний за совершение нескольких административных правонарушений предусмотрены ст. 4.4 КоАП. При совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение. Если лицо совершило несколько административных правонарушений, дела о которых рассматриваются одним и тем же органом, должностным лицом, наказание назначается в пределах только одной санкции, предусматривающей более строгое наказание. За каждое административное правонарушение следует административное наказание. Если лицо совершило не одно, а несколько правонарушений (как разных, так и одинаковых), за каждое из них он отвечает отдельно, т.е. дела о них рассматриваются в разных производствах.
Общеправовую и теоретическую базу административно-правовой квалификации составляют следующие предписания КоАП:
• квалификации подлежит оконченное правонарушение, состав которого определен Особенной частью;
• наличие в деянии признаков малозначительности исключает возможность его квалификации;
• правонарушение квалифицируется по нормам закона, действующего во время и по месту совершения противоправного деяния;
• квалификация базируется на точно установленных обстоятельствах виновно совершенного правонарушения, доказанных по правилам, действующим во время производства по делу;
• субъектами квалификации выступают уполномоченные судьи, органы, должностные лица в рамках предусмотренной законом компетенции;
• итоговая оценка деяния подлежит выражению во вступившем в законную силу постановлении судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.
Отдельные правила квалификации обусловливают учет объективных и субъективных признаков деяния, а также определяющих (опосредующих) их объективных и субъективных признаков состава правонарушения (частные правила). Следовательно, частные правила административно-правовой квалификации связаны с исследованием специфики конструкции составов административных правонарушений, их установлением и оценкой.
Своеобразие индивидуальных особенностей отдельных видов противоправных деяний является основанием для выделения специальных правил квалификации, определяющих специфику познавательно-оценочной деятельности правоприменителя в зависимости от условий совершения правонарушения, имеющих правовое значение, а также порядок оценки противоправности и наказуемости деяния при малозначительности; при наличии обстоятельств, исключающих административную ответственность, и обстоятельств, освобождающих от ответственности; при квалификации деяний, совершенных отдельными категориями лиц.
Рассмотрение частных правил квалификации связано с исследованием проблем специфики и особенностей конструкции составов административных правонарушений. Нужно выделить следующие общие правила квалификации: по объекту, по объективной стороне, по субъекту, по субъективной стороне.
3 Приданникова М.А. Административная ответственность за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности // Административное право и процесс. 2005. № 4.
Поскольку в ст. 15.26 КоАП речь идет о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности, можно сделать вывод о том, что родовым объектом для правонарушений, посягающих на банковскую систему, является банковская деятельность. Вместе с тем анализ гл. 15 дает основание считать, что непосредственным объектом этого правонарушения являются не все банковские отношения, а лишь нормативно установленные основы порядка ее осуществления в их публично-правовом проявлении, а не во всем видовом разнообразии и многогранности сфер реализации.
С позиции конструкции объективной стороны составы банковских правонарушений могут быть формальными и формально-материальными («составами угрозы»).
Нарушение законодательства о банках и банковской деятельности образует собой состав оконченного административного правонарушения при совершении хотя бы одного из деяний (действия, бездействия), предусмотренного диспозицией ч. 1 и 2 ст. 15.26 КоАП, либо создании реальной угрозы интересам кредиторов (вкладчиков) вследствие нарушения кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований.
Допустимо и целесообразно выделить основные критерии определения противоправности и наказуемости деяний, подпадающих под признаки составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 15.26 КоАП, которыми следует руководствоваться правоприменительным субъектам их квалификации. В любом случае для квалификации состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 15.26, необходимо установление причинной связи между нарушением кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований и наступлением реальной угрозы интересам вкладчиков (кредиторов). Характер угрозы должен являться следствием именно нарушений соответствующих нормативов и обязательных требований, а не иных обстоятельств, событий или действий; угроза должна создавать опасность интересам вкладчиков и кредиторов, т.е. клиентам кредитной организации, а не ей самой; обстоятельства возникновения и существования угрозы должны явно указывать на ее наличный, реальный, а не мнимый характер.
Субъектом состава банковского правонарушения является кредитная организация. Вместе с тем, как
следует из положений ч. 3 ст. 2.1 КоАП, привлечение к административной ответственности кредитной организации не исключает назначения наказания за правонарушение виновному должностному лицу кредитной организации-нарушителя. И хотя ст. 15.26 не выделяет специальных субъектов состава банковского правонарушения, как следует из разъяснений Банка России, ими могут являться должностные лица кредитных организаций.
При квалификации нарушений законодательства о банках и банковской деятельности уполномоченные субъекты должны устанавливать соблюдение кредитной организацией установленного порядка государственной регистрации и выдачи лицензий на осуществление банковских операций. Вина кредитной организации в нарушении законодательства о банках и банковской деятельности определяется с учетом положений ч. 2 ст. 2.1 КоАП. Вместе с тем в каждом конкретном случае следует выяснять вопрос о том, не вышла ли кредитная организация за пределы допустимых рисков, установленных Банком России для данной кредитной организации.
Правоприменительная практика часто сталкивается с необходимостью квалификации нескольких правонарушений, совершенных одним лицом, что свидетельствует о причинении обществу большего вреда по сравнению с наступающим от совершения единичного нарушения. Естественно, такое противоправное поведение должно получить соответствующую правовую оценку и повлиять на выбор мер воздействия, применяемых к нарушителю. Учет объема и характера ответственности в таких случаях обеспечивается правилами квалификации множественности правонарушений.
Литература
1. Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Расширенный, с использованием материалов судебной практики; 2-е изд., испр. и доп. М., 2004.
2. Административная ответственность (часть Общая): учеб. пособие / Д.Н. Бахрах [и др.]; под ред. Д.Н. Бахраха. Екатеринбург, 2004.
3. Административное право России: курс лекций / К.С. Бельский [и др.]; под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007.
4. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. М., 2001.
5. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс; 2-е изд., доп. и перераб. М., 2005.
