CC BY
6Баланс интересов в налоговой политике нефтяного сектора: потребности государства и возможности недропользователей
Черняев Максим Васильевич
к.э.н., доцент кафедры Национальной экономики экономического факультета РУДН, [email protected]
Кириченко Ольга Сергеевна
к.э.н., доцент кафедры Финансового менеджмента экономического факультета РГУ нефти и газа им. Губкина, [email protected]
На протяжении нескольких последних лет государством как регулятором проводятся серьезные изменения в нефтяном секторе посредством перераспределения нагрузки между различными фискальными и налоговыми платежами, что, в свою очередь, требует вливания инвестиций со стороны компаний. Основой для подобных изменений является стабильность и последовательность в налоговой политике государства. В «Основных направлениях налоговой политики на 2016-2018 гг.» главным постулатом было сформулировано недопущение какого-либо увеличения налоговой нагрузки на экономику. И спустя один год в рамках проекта «Основные направления налоговой политики на 2017-2019 гг.» можно увидеть анонс изменений в части уточнения порядка расчета ставки налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в отношении нефти, а именно дополнение формулы ее расчета новым слагаемым, который увеличит размер ставки, но и это не является основным изменением. Вводится законодательная инициатива в виде налога на дополнительный доход (НДД). С учетом складывающейся ситуации, можно поставить вопрос, что в настоящее время является первостепенным: разработка новых налоговых механизмов или формирование обоснованного уровня налогообложения, не препятствующего развитию нефтяной отрасли.
Ключевые слова: нефтяная отрасль, налоговая политика, налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), налог на дополнительный доход (НДД).
Одним из основных источников пополнения доходной части бюджета являются нефтегазовые доходы (таблица 1).
В структуре нефтегазовых доходов больший удельный вес приходится на налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и вывозных таможенных пошлин на нефть.
От каких же факторов, прежде всего, зависит состояние и развитие нефтяной промышленности в России и в мире? На наш взгляд, одними из ключевых факторов, влияющих на развитие добычи нефти, являются инвестиции и изымаемая государством часть ренты. При этом в настоящее время с учетом высокой зависимости бюджета от поступлений от нефтяного сектора прослеживается связь между изменениями в налоговой политике и формированием портфеля инвестиций в новые проекты.
Процесс наполнения бюджета необходимыми доходами ярко показывает, что гармонизация между интересами государства и компаний в настоящий момент не является первоочередной. С каждым годом пакет изменений в налоговый кодекс диктуется потребностями Министерства финансов «залатать» спланированную им брешь в доходной составляющей бюджета. При этом о простоте и системности применения накопившихся изменений от начала зарождения НДПИ при налоговой реформе начала 2000-х годов говорить не приходится.
Рассмотрим текущую ситуацию в нефтяном секторе, результаты тех изменений, которые были приняты в налоговой политике и возможные последствия планируемых изменений.
Добыча нефти с конденсатом с 2008 года увеличилась к 2015 году более чем на 9 % [7]. Растущая добыча в 2015 г. была во многом обеспечена за счет капиталоемких инвестиций, вложенных в отрасль за предыдущие 5 лет, а основной объем российской нефти по-прежнему добывается на действующем фонде месторождений, средняя себестоимость добычи на которых не превышает $20/барр. [6]. При этом стоит отметить, что выработанность активных запасов достигла величины 65,5 %, трудноизвле-каемых - 23 %.
В «Энергетической стратегии России на период до 2035 года» говорится, что происходит увеличение себестоимости добычи вследствие преобладания трудноизв-лекаемых запасов нефти и высокой выработанности действующих месторождений, что усложняет удержание достигнутых уровней добычи нефти; ставятся цели по модернизации и развитию отрасли на базе передовых технологий преимущественно отечественного производства, обеспечивающие: увеличение проектного коэффициента извлечения нефти с 28 до 40 % (без учета разработки трудноизвлекаемых запасов); освоение трудноизвлекаемых ресурсов в объеме до 17 % от общего объема добычи нефти (в настоящее время - около 8 %), что естественно потребует инвестиционных вливаний в отрасль.
При этом на фоне негативной динамики мировых цен на нефть и в условиях действующих западных финансовых и технологических санкций, направленных именно на российский нефтяной сектор, в отрасли нарушен привычный инвестиционный механизм (получение кредитов западных банков под новые инвестиционные проекты) и ограничены технологические возможности ее развития.
Проведенный экспертами Фонда «Институт энергетики и финансов» и компании Vygon Consulting анализ показывает, что для поддержания достигнутого в последние годы уровня добычи (525 - 530 млн. т) даже в средне-, а уж тем более в долгосрочной перспективе необходима активная разработка трудноизвлекаемых запасов нефти и нефтяных ресурсов Арктического шельфа. А между тем поддержание стабильной добычи нефти в РФ на уровне 525 млн. т - это заявленная цель развития отрасли в «Энергетической стратегии России на период до 2035 г.», проект которой находится сегодня на рассмотрении Правительства России.
Кроме того, необходимы значительные инвестиции в геологоразведочные работы (ГРР) для обеспечения адекватного прироста запасов «черного золота». По оценкам
О
3
в
S
ff 2
см см
£
Б
а
2 ©
специалистов Фонда «Институт энергетики и финансов», более половины планируемых объемов добычи нефти до 2035 г. приходится на запасы, которые еще нужно перевести в категории ABC1 в ходе ГРР.
Из 526,7 млн. т жидких углеводородов, которые были добыты в 2014 г., более половины обеспечивалось за счет скважин, пробуренных до 2008 года, и с каждым годом их доля снижается, следовательно, поддержание необходимого объема добычи требует бурения новых скважин за счет вливания инвестиций (рисунок 1).
Ключевым внутренним вызовом развития российской нефтяной отрасли является ожидаемое качественное изменение структуры нефтедобычи в пользу значительно более дорогих проектов, развивать которые в условиях текущей конъюнктуры мировых цен на нефть и дефицита источников инвестиций будет очень сложно.
Еще одним внутренним вызовом развитию отрасли является проблема нефтепереработки, а именно улучшение ее качественных характеристик.
Всего за период с 2000 по 2014 гг. объем первичной нефтепереработки вырос на 65 %. При этом доля экспорта в поставках нефтепродуктов увеличилась с 38 % в 2000 г. до 61 % в 2014 г. [7].
С 1 января 2015 года стартовал «большой налоговый маневр», который должен был принести дополнительный доход за счет опережающего снижения ставок экспортной пошлины над ростом НДПИ.
Он был направлен на усовершенствование структуры внутреннего рынка нефти и нефтепродуктов, а также на модернизацию отечественной нефтеперерабатывающей отрасли, однако резкое снижение цен на нефть привело к заметному изменению намеченных пропорций распределения доходов между нефтяниками и бюджетом, добычей и переработкой, а также между самими компаниями.
Основные выводы материалов Минфина, посвященных результатам реализации налогового маневра, следующие [2]:
1. Налоговый маневр показал свою эффективность в 2015 г., решив ряд стратегических задач:
- поддержка бюджета на 217 млрд. руб. при падении цен на нефть;
- уменьшение бюджетных потерь в рамках ЕАЭС;
- сохранение положительной маржи российских НПЗ и обеспечение неэффективности «простой» переработки;
Таблица 1
Нефтегазовые и ненефтегазовые доходы федерального бюджета [4] Источник: составлено авторами по данным из «Основных направлений бюджетной политики на 2014-2015 гг.».
Рис. 1. Добыча нефти в 2008-2014 гг. [3]
Источник: данные представлены независимым национальным отраслевым консультантом по вопросам развития ТЭК России «Vygon Consulting».
- сохранение денежного потока нефтегазовых компаний;
- недопущение чрезмерного роста внутренних цен на нефтепродукты.
2. В 2015 г. налог на прибыль от нефтяной отрасли снизился незначительно (-3 %), что связано с кризисными явлениями в экономике и падением цен на нефть. Эффект «налогового маневра» минимальный, а для нефтепереработки даже положительный.
3. В 2017 г. Минфин России продолжит мониторинг реализации «налогового маневра» и анализ его эффективности.
4. При низких ценах на нефть Минфин России считает возможным продолжить «налоговый маневр» вплоть до обнуления экспортных пошлин при предоставлении компаниям компенсационных механизмов (в работе).
5. В текущих макроэкономических условиях Минфин России считает необходимым проработать вопрос дополнительного роста акцизов с 2017 г. при плановых темпах роста розничных цен не более чем индекс потребительских цен.
Обоснование Минфином адекватности нагрузки на нефтяную отрасль и возможности ее увеличения осуществляется при помощи следующей аргументации.
Операционная доходность нефтега-
зовых компаний относительно стабильна из-за девальвации рубля, а доходы бюджета снизились.
В Материалах приводятся данные по EBITDA Роснефть, ЛУКОЙЛ, Газпром нефть, Башнефть и Татнефть (Таблица 2).
Однако, как мы отмечали выше, воздействие действующей налоговой системы на отрасль определяется изменением инвестиционной активности нефтяных компаний. Рассмотрим эти изменения на данных отчетности по МСФО тех же компаний, что были приведены в материалах Минфина (Таблица 3).
Таким образом, масштабы инвестиционной деятельности в отрасли без учета обесценения рубля упали в 1,7 раза за два года, а с учетом снижения курса в 3,8 раза. То есть действующая налоговая система способствовала существенному снижению инвестиционной активности в отрасли.
В результате нефтепереработка осталась не модернизированной, а сам маневр вызывал все больше нареканий со стороны отрасли. В 2016 году схема маневра была изменена: отменено запланированное снижение вывозных пошлин на нефть и нефтепродукты, повышен сверх проектного уровня НДПИ на газ и акцизы на основные нефтепродукты.
Таблица 2
Показатели по компаниям
Источник: составлено авторами на основе данных Министерства Финансов РФ.
1 кв. 2 кв. 3 кн. 4 1 2 3 4
2014 2014 2014 кв. кв. кн. кв. кн.
201 201 201 201 201
4 5 5 5 5
EBITDA. 575 659 640 34 05 84 658 605
млрд.
руб.
Юралс, 106, 107, 101, 73,0 53,3 62.2 49,4 41,9
$/барр_ 5 7 1
Курс 35.0 35.0 36,2 47,4 62,2 52.7 63,0 66,0
руб./S
Таблица 3
Изменение чистых денежных средств, использованных в инвестиционной деятельности в % по: Роснефть, ЛУКОЙЛ, Газпром нефть, Башнефть и Татнефть Источник: составлено авторами на основе данных международных стандартов финансовой отчетности (МСФО) нефтяных компаний.
2015 к 2014 1 полугодие 2016 к 1 полугодию 2015 2016 к 2014. в предположении сохранения тенденций 1 полугодия на 2016 год
При измерении и рублях 88% 66% 58%
При измерении в долларах 56% 52 % 26%
Изменения, которые происходят по казалось бы принятым самим регулятором решениям, и непоследовательность наводят снова на сомнения в долгосрочной стабильности налоговой политики.
Согласно направлениям налоговой политики на 2017-2019 гг., в целях сокращения дефицита федерального бюджета предлагается увеличение налоговой нагрузки на нефтегазовую отрасль в период 2017-2019 гг. посредством уточнения порядка расчета ставки НДПИ в отношении нефти в части дополнения формулы ее расчета новым слагаемым, определенным на 2017 год в размере 306 рублей, на 2018 год - 357 рублей, на 2019 год - 428 рублей.
В то же время необходимо отметить, что такое увеличение налоговой нагрузки на нефтяную отрасль в долгосрочной перспективе резко повышает вероятность ускорения темпов падения добычи нефти в традиционных регионах нефтедобычи (Западная Сибирь, Республика Коми). При этом значительный объем запасов нефти в местах с развитой транспортной
инфраструктурой и готовой производственной базой может оказаться не вовлеченным в промышленный оборот.
В связи с этим прорабатывается альтернативный механизм обеспечения дополнительных доходов федерального бюджета, не предполагающий увеличения фискальной нагрузки на добычу нефти [5]. Так ли это?
При рассмотрении системы формирования рентных платежей отдельное внимание стоит уделить формированию льготирования нефтяных месторождений, где можно увидеть, что постоянно, так сказать в ручном режиме, предоставляется множество налоговых льгот с учетом геологических, географических условий. На льготы по НДПИ сейчас приходится уже около 28 % добычи, т.е. порядка 3 млн. барр. в день [10]. Параллельно с этим, как мы видим, изменяются в сторону увеличения базовые ставки по налогу. Следовательно, если идти по данному пути, то через какое-то время для каждого отдельного проекта будут рассматриваться свои льготы.
Следует отметить, что такая система не отличается прозрачностью и стабильностью и является также малопривлекательной для инвесторов, а значит, не является оптимальной.
Помимо рентной составляющей следует учитывать и другие особенности отрасли: длительный срок окупаемости инвестиций, вызванный временным разрывом между поиском нефти, работами по обустройству месторождения и началом ее промышленной добычи. Это нашло свое отражение в обычном сроке лицензий на поиск и добычу нефти - 25 лет. Высокий риск - велика вероятность не найти нефть, а также весьма вероятно изменение цен на нефть, и следовательно, выручки от нефтедобычи.
Для обеспечения стабильности доходов бюджета, а также поддержания уровня добычи и повышения привлекательности нефтяного сектора для инвестиций в 2015 году начал прорабатываться новый механизм перехода на налогообложение экономического результата. Министерство энергетики и Министерство финансов предложили противоречивые идеи: Минэнерго - ввести для нефтяных компаний налог на финансовый результат (НФР) вместо НДПИ, Минфин
- перевести их на уплату налога на добавленный доход (НДД) вместе с НДПИ.
В результате в виде альтернативного механизма, о котором говорится в «Основных направлениях...» планируется введение нового налогового режима нефтяного сектора пока по пилотным проектам
- налог на дополнительный доход (НДД) [5]. Налоговую базу НДД предлагается определять как расчетные доходы от добычи углеводородного сырья, за вычетом эксплуатационных и капитальных расходов на разработку месторождений.
Ставка НДД составит 50 % дохода от продажи нефти минус расходы на добычу и транспортировку, но не более 9520 руб. за 1 т.
На НДД смогут перейти все новые месторождения Восточной Сибири, а также некоторые старые месторождения Западной Сибири - их общая добыча не должна превышать 15 млн. т.
Считается, что НДД будет стимулировать проведение геологоразведочных работ на новых месторождениях, обеспечит разработку трудноизвлекаемых запасов нефти, сверхвязкой нефти, позволит повысить коэффициент извлечения нефти.
При этом Минфин опасается снижения доходов при переходе на новую систему, так как при неправильной настрой-
© 3
В
S
9 2
см см
£
Б
а
2 ©
ке фискальной системы компаниям выгодно инвестировать больше и больше, что может приводить к снижению налоговой базы и величины выплат в бюджет.
Для оценки текущих возможностей налогового администрирования затрат рассмотрим выполнение соглашений о разделе продукции (СРП), имеющих схожие требования к механизму администрирования затрат.
Из Отчета о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2014 г. [8]: «...Установлены регулярный ввоз и оформление оборудования и расходных материалов для целей соглашений о разделе продукции в таможенных органах Российской Федерации по стоимости, многократно превышающей сложившийся ценовой уровень (от 4 до 67 раз) по ввозимым однородным товарам ...».
Из Отчета о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2015 г. [9]: «... В ходе проверки территориальных органов ФТС России установлено: ввоз и оформление товаров для целей СРП осуществляются по стоимости, многократно превышающей сложившийся ценовой уровень по однородным товарам ...».
Таким образом, введение НДД повлечет не только усложнение налогового администрирования в нефтедобывающей отрасли, но и потребует совершенствования системы государственного администрирования в сфере недропользования.
Можно согласиться с мнением отдельных специалистов Минфина России, заключающимся в том, что введение НДД неизбежно потребует детализации учета и отчетности недропользователей по отдельным участкам недр, институциональных преобразований (развития горного аудита, независимой экспертизы), широкого использования тендерных процедур, совершенствования системы государственного регулирования в сфере недропользования.
Принимая решение о внедрении налоговых механизмов, необходимо первоначально выстроить долгосрочную стратегию реформы налоговой политики.
При этом схемы, которые уже начаты и реализуются, не должны претерпевать изменения на ежегодной основе и должны протекать синхронно с процессами инвестиционных вливаний. Внедрение новых инструментов должно быть связано с оценкой возможности администрирования.
Литература
1. Euromonitor International [Электронный ресурс] : http:// www.euromonitor.com/. Дата обращения 01.04.2016 - 30.04.2016.
2. Глобальный рынок фармацевтических препаратов, биотехнологий и биопромышленности. Swiss Appraisal: Россия, октябрь 2012. 10 с. [Электронный ресурс] : http://www.swissap.ru/upload/ iblock/781/ SwissAppraisal_Analytics_Pharma_20121031.pdf. Дата обращения 15.05.2016.
3. Шарков, Ф.И. Дизайн как коммуникация. [Текст]/ Шарков Ф.И., Алексее в А.Н., Киселёв В.М., Потапчук В. А.// Ком-муникология, 2016. том 4. №3. С. 177 -187
4. Киселев, В.М. Нефтегазохимичес-кий комплекс Российской Федерации. Интеллектуальная поддержка управленческих решений. Системный анализ и инфодизайн. Монография. [Текст]/ В.М. Киселев, С.В. Савинков. М.: Русайнс, 2016. 144 с.
5. Киселев, В.М. Оценка эффективности и конкурентных преимуществ графических решений визуальных коммуникаций. [Текст]/ В.М. Киселев, С.В. Савинков, А.В. Иванов, А.В. Федорова, В.А. Те-рентьев, М.Д. Соколов // Вестник РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2016. №3 (87). с. 106113.
6. Фомин А.В. Разработка динамической модели фармацевтического рынка для оценки эффективности государственного регулирования. // Инновации и инвестиции. 2012. №3. с. 127-130
7. Юрчук М.А. Государственное регулирование инновационной деятельности предприятий фармацевтической промышленности. // Инновации и инвестиции. 2014. №7. с. 99-104
Balance of Interests in the Tax Policy in the Oil Sector: Needs of the State and Opportunities of Subsoil Users Chernyaev M.V., Kirichenko O.S. People's Friendship University of Russia, Gubkin Russian State University of Oil and Gas (National Research University) In the past few years, the government as a regulator has introduced major changes in the oil sector through a redistribution of tax burden between various fiscal and tax payments, which in turn requires investments from companies. These changes are based on the stability and
consistency in the tax policy of the state. In "The Main Directions of Tax Policy for the years 2016 to 2018", the key postulate consisted in preventing any increase in the tax burden on the economy. And one year later, the project "The Main Directions of Tax Policy for the years 2017 to 2019" announces changes in terms of clarifying the procedure of calculating the Mineral Extraction Tax (MET) rate for oil, i.e. addition of a new summand to the rate calculation formula, which will increase the tax rate, but even that is not the main change. The legislative initiative in the form of Tax on Extra Income (TEI) has been implemented.
Given the present situation, a question can be raised as to what the current priority is: development of new tax mechanisms or formation of a reasonable taxation level that does not impede the development of the oil industry.
Keywords: oil industry, tax policy, Mineral Extraction Tax (MET), Tax on Extra Income (TEI).
References
1. Euromonitor International [Electronic
resource]: http: //
www.euromonitor.com/. Date of circulation 01.04.2016 - 30/04/2016.
2. The global market for pharmaceuticals, biotechnologies and bio-industries. Swiss Appraisal: Russia, October 2012. 10 p. [Electronic resource]: http:// www.swissap.ru/upload/ iblock / 781 / SwissAppiaisaljAnayiibs_Pharma_201^1C31 .pdf. Date of circulation May 15, 2016.
3. Sharkov, F.I. Design as communication. [Text] / Sharkov FI, Alexeev AN, Kiseliov VM, Potapchuk V.A // Communicology, 2016. volume 4. №3. 177-187
4. Kiselev, V.M. The oil and gas chemical
complex of the Russian Federation. Intellectual support of management decisions. System analysis and infodesign. Monograph. [Text] / V.M. Kiselev, S.V. Savinkov. Moscow: Rusains, 2016. 144 p.
5. Kiselev, V.M. Evaluation of the effectiveness and competitive advantages of graphic solutions for visual communications. [Text] / V.M. Kiselev, S.V. Savinkov, AV. Ivanov, AV. Fedorova, V.A Terentyev, M.D. Sokolov // Bulletin of the RGU im. G.V. Plekhanov, 2016. № 3 (87). c. 106-113.
6. Fomin AV. Development of a dynamic
model of the pharmaceutical market for assessing the effectiveness of government regulation. // Innovations and investments. 2012. № 3. from. 127130
7. Yurchuk MA State regulation of
innovative activity of enterprises of the pharmaceutical industry. // Innovations and investments. 2014. №7. c. 99-104
