CC BY
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Marcos Pablo Moloeznik
Profesor-In vestigador Universidad de Guadalajara
REFLEXIONES EN TORNO AL APARATO DE SEGURIDAD DEL ESTADO EN MEXICO
A lo largo de estas paginas, se pretende combinar el marco teorico y doctrinario de la seguridad y de sus respectivos instrumentos coercitivos, con las polfticas y estrategias sectoriales, es decir con la praxis.
En tanto que, para el cumplimiento de este objetivo, se parte de la siguiente apreciacion ya clasica del sociologo Max Weber sobre la naturaleza del Estado-Nacion1:
"[Un] Estado es una comunidad humana que reclama (exitosamente) el monopolio del uso legftimo de la fuerza ffsica dentro de un territorio dado”.
Sin embargo, actualmente se podna cuestionar o poner en entredicho la vigencia o validez de esta aseveracion, ante la emergencia de nuevos actores transnacionales, tales como el terrorismo, el crimen organizado transnacional (en especial, el narcotrafico) e incluso verdaderos ejercitos privados (conformados por mercenarios o perros de la guerra), que no respetan fronteras ni soberanfa nacionales, al tiempo que le disputan el poder al Estado2. Pero, mas alla de reconocer este escenario internacional caracterizado por la violencia y el uso de la fuerza al margen de las reglas de juego institucionalizadas y de sus legftimos depositarios, nadie en su sano juicio puede negar la existencia del Estado-Nacion como el principal sujeto del Derecho de Gentes. De esta manera, el Estado constituye todavfa el principal referente de la persona humana, en tanto entidad que le garantiza el goce de sus derechos asf como la coexistencia pamfica en el seno comunitario.
Bajo esta perspectiva, el Estado se erige en arbitro de los conflictos sociales y cuenta con instituciones capaces de imponer coactivamente sus decisiones y sancionar a quienes quebranten las reglas de juego consagradas en el marco normativo. Se trata asf del uso de la fuerza institucional que debe dosificarse, dependiendo de la dimension espacial y temporal, del riesgo y amenaza, y de circunstancias particulares.
Para nosotros, existen tres categonas o niveles de seguridad, a cada una de las cuales le corresponde un determinado instrumento coercitivo; de ah que la autoridad deba ser sumamente cuidadosa en la identificacion y definicion de cada situacion que demande el recurso a la fuerza. Se trata de una relacion de tipo jerarquica, que puede representarse con una piramide, en cuyo vertice se encuentra la Seguridad Nacional, en el medio la Seguridad Interior y en su base la Seguridad Publica.
Categonas de seguridad Instrumentos coercitivos
A partir de estos conceptos3, es posible llevar a cabo un diagnostico de la situacion que guarda la Republica Mexicana en materia de Seguridad, asf como tratar de comparar el actual gobierno de alternancia encabezado por Vicente Fox Quesada con las administraciones surgidas de las filas del Partido Revolucionario Institucional (PRI) que durante siete decadas lo antecedieron en la Presidencia.
1. Seguridad Nacional
A lo largo de su historia polftica contemporanea, en Mexico la Seguridad Nacional se ha caracterizado por la ambiguedad -ante la ausencia de una definicion oficial- que dejo expedito el camino para la razon de Estado y el control de todo movimiento o fuerza polftica diferente a la oficial4.
Esta situacion de indefinicion de la Seguridad Nacional y de abuso del poder gubernamental, es superada con adiciones a la
Carta Magna y su posterior desarrollo en su correspondiente ley reglamentaria. De esta forma, se autoriza al Congreso de la Union a expedir leyes en materia de Seguridad Nacional y se incluye la preservacion de la Seguridad Nacional, como obligacion del Presidente de la Republica5.
Incluso, antes de la sancion de la Ley en la materia, la actual administracion identifica las notas esenciales de la Seguridad Nacional:
Caracterfsticas esenciales de la seguridad
nacional mexicana bajo gobierno de alternancia6
- Se concibe como un medio para alcanzar los fines ultimos del Estado que buscan el bienestar general de la sociedad.
- Se considera condicion imprescindible para alcanzar y mantener la integridad, estabilidad y permanencia de la Nacion y los demas objetivos de esta, basada en la preservacion de la soberama y la independencia nacionales y la defensa del territorio; el mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democraticas de gobierno; la unidad nacional, la cohesion social y la proteccion de la vida y los derechos de los mexicanos; la defensa legftima de los intereses vitales de la Nacion respecto del exterior, y la preservacion de la democracia fundada en el desarrollo economico, social y polftico del pafs y sus ciudadanos.
- Su caracter integral requiere la participacion sistematica de las instancias competentes de la materia, a traves de un esquema de coordinacion de caracter permanente.
De conformidad con estas caracterfsticas y con la doctrina universal, podemos afirmar que la Seguridad Nacional es aquella que tiene por fin velar por los intereses vitales de la Nacion, es decir, aquellos consagrados en la Constitucion Polftica de los Estados Unidos Mexicanos tales como la vigencia del Estado de Derecho, el respeto por los derechos fundamentales y la preservacion de la soberanfa e integridad territorial, entre otros. Por su propia naturaleza, estos intereses son de caracter permanente y trascienden a los gobiernos en turno; cualquiera sea el partido polftico en el poder, su obligacion es la de preservarlos. Por lo tanto, la Seguridad Nacional se corresponde con la supervivencia misma del Estado-Nacion y, por
lo mismo, se ubica en la mayor jerarqufa o al mas alto nivel de las categonas de seguridad.
Tal vez una innovacion digna de mencion del actual gobierno de alternancia descanse en la identificacion de nuevas o ineditas amenazas a la seguridad nacional, plasmadas en su Plan Nacional de Desarrollo, entre ellas7: la corrupcion, la pobreza, las diferencias sociales y la falta de oportunidades, el deterioro del medio ambiente, el respeto de los derechos humanos de los migrantes en la frontera sur en congruencia con las exigencias mexicanas de trato a sus connacionales dirigidas a Estados Unidos en la frontera norte.
A la que se suma la creacion del denominado Gabinete de Seguridad Nacional, "...como instancia encargada del analisis, definicion, coordinacion, seguimiento y evaluacion de las polfticas, estrategias y acciones de la Administracion Publica Federal en materia de seguridad nacional”8.
Dicho en otros terminos, la Seguridad Nacional son las "Acciones destinadas a proteger la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, la gobernabilidad democratica, la defensa exterior y la seguridad interior de la Federacion, orientadas al bienestar general de la sociedad que permitan el cumplimiento de los fines del Estado constitucional”9.
Todo ello significa que la Seguridad Nacional se corresponde con la supervivencia misma del Estado-Nacion y, por lo mismo, se ubica en la mayor jerarqufa o al mas alto nivel de las categonas de seguridad.
Posteriormente, con la promulgacion de la Ley de Seguridad Nacional y en el mismo tenor que la Ley Federal de Transparencia, se la define como aquellas "acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, que conlleven a”10:
1. La proteccion de la nacion mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente el pafs.
2. La preservacion de la soberama e independencia nacionales y la defensa del territorio.
3. El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democraticas de gobierno.
4. El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federacion.
5. La defensa legftima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de Derecho Internacional.
6. La preservacion de la democracia, fundada en el desarrollo economico, social y polftico del pafs y sus habitantes.
1.1 Instrumento militar mexicano
A la luz del contenido y alcances de la Seguridad Nacional, el Estado-Nacion cuenta con las Fuerzas Armadas como nucleo duro de la fuerza y ultima ratio, concebido y preparado para hacer la guerra11. En el caso mexicano, su Ejercito nacio al calor del movimiento revolucionario iniciado en 191012. Por ello, tanto la Secretana de la Defensa Nacional como la de Marina, integran el Consejo de Seguridad Nacional13.
Mientras que su Ley Organica, enumera las siguientes misiones14:
1. Defender la integridad, la independencia y la soberama de la nacion;
2. Garantizar la seguridad interior;
3. Auxiliar a la poblacion civil en casos de necesidades publicas;
4. Realizar acciones avicas y obras sociales que tiendan al progreso del pafs; y,
5. En caso de desastre prestar ayuda para el mantenimiento del orden, auxilio de las personas y sus bienes y la reconstruccion de las zonas afectadas.
Debido a que la delincuencia organizada es percibida como la principal amenaza a la seguridad nacional, las Fuerzas Armadas son empenadas en su combate, en especial al narcotrafico15.
Cabe senalar que la atipicidad de las Fuerzas Armadas de Mexico, va mas alla de sus ongenes, composicion y tradicional subordinacion al sistema polftico; para un observador avezado, su naturaleza y misiones constituyen las notas distintivas que las alejan de sus pares del resto de America Latina. A lo largo de su corta historia institucional de poco mas de nueve decadas, el instrumento de la defensa mexicano se orienta y desarrolla para enfrentar amenazas y problemas de caracter interno; y, a la par de la descomposicion de los cuerpos de seguridad publica y procuracion de justicia -en el marco de la crisis del Estado, experimenta una expansion de sus roles que, paradojicamente con la llegada al poder del primer gobierno de alternancia encabezado por Vicente Fox Quesada, alcanza su maxima expresion.
En primer lugar, no debe perderse de vista que el instrumento militar mexicano se encuentra representado por dos Secretanas de despacho, Defensa Nacional (SEDENA) que integra al ejercito y
fuerza aerea y Marina (SEMAR) donde se concentra el poder naval y, por ende, su marina de guerra. Los titulares de ambas dependencias gubernamentales son militares en actividad, egresados del curso de Estado Mayor y practicamente no hay personal civil desempenandose en estas areas. Esto probablemente explique que la abrumadora mayona de los militares se ocupen de actividades de caracter burocratico, en detrimento de las operativas y de aprestamiento. Tampoco existe una instancia como el Estado Mayor Conjunto que integre a las tres fuerzas.
Ademas, la principal Fuerza Armada en Mexico es el Ejercito, cuyo despliegue abarca toda la geograffa nacional, bajo la doctrina de la defensa territorial.
En rigor de verdad, en Mexico no existe la Fuerza Aerea, ya que el componente aereo se encuentra subordinado al Ejercito; por lo tanto, estamos en presencia de una especie de aviacion de ejercito, comparada con cualquier otra arma como infantena, artillena, caballena, blindados e ingenieros.
En tanto que el Programa sectorial de la SEDENA vigente, describe asf la multiplicidad de misiones y responsabilidades asignadas al instrumento militar16:
"Las Fuerzas Armadas, dentro del estricto cumplimiento de sus misiones generales, contribuyen con las autoridades civiles responsables, en la atencion de las grandes tareas nacionales para enfrentar con oportunidad y eficiencia al narcotrafico, al crimen organizado, a los desastres naturales, el deterioro ambiental, asf como apoyar a las fuerzas de seguridad publica y aportar su contingente para garantizar los sistemas estrategicos del pafs y en obras sociales para mejorar las condiciones de las poblaciones marginadas”.
Este amplio menu de deberes, que descansa sobre las espaldas de las fuerzas marciales mexicanas, tal vez responda a la debilidad institucional de aquellas dependencias estatales a las que el soberano conffa su resolucion, pero cuyos magros resultados obligan al Poder Ejecutivo a recurrir a una de las escasas instituciones confiables en la Republica Mexicana: el brazo armado del Estado.
Efectivamente, tal como se desprende de los resultados de las encuestas de mayor confiabilidad -entre ellas la que se presenta a continuacion, el Ejercito encabeza las preferencias en el imaginario colectivo mexicano:
Opinion de Instituciones Di'game si Usted tiene una muy buena, buena, mala o muy mala opinion de:
Institucion Muy Buena Ni buena, ni mala Mala/Muy Mala
Iglesia 64 21 12
IFE 61 26 9
Ejercito 60 26 7
CNDH 50 27 15
IMSS 33 27 36
PGR 33 32 27
SCJN 33 32 23
Camara de Diputados 19 28 43
Fuente: Ipsos - Bimsa. 2004. “Encuesta Nacional en Vivienda: Imagen del Ejercito”. Mexico. Erubiel Tirado, a cargo de su diseno, proporciono la base de datos; el subrayado es nuestro.
Vitrina metodologica: Encuesta levantada del 13 al 17 de agosto de 2004; tipo de entrevista: personal (cara a cara); tamano de la muestra: 1.000 entrevistas; seleccion de la muestra: se seleccionaron 83 secciones electorales de todo el pa^s y se realizaron aproximadamente 12 entrevistas por seccion; publico objetivo: hombres y mujeres de 18 anos o mas; intervalo de confianza: 95%
Siglas: IFE, Instituto Federal Electoral; CNDH: Comision Nacional de los Derechos Humanos; IMSS: Instituto Mexicano del Seguro Social; PGR: Procuraduria General de la Republica; SCJN: Suprema Corte de Justicia de la Nacion.
1.2 Militarizacion de la Seguridad Publica
La propia realidad impone la participacion de los militares en la materia, ante la incapacidad institucional y los bajos niveles de confianza ciudadana en la institucion policial:
"En Mexico los militares sirven de paliativo para solucionar temporalmente los problemas causados por la ausencia de una burocracia administrativa y de liderazgo policial, asf como por el favoritismo polftico; en este pafs, la polima tiene una reputacion negativa, debida a la casi inexistencia de formacion de sus miembros, a su ineficiencia y a la corrupcion”17.
Desde el particular punto de vista de este autor, tres son las razones por las cuales en Mexico los militares desempenan funciones
de naturaleza policial: (a) por el bajo nivel de profesionalizacion y la creciente desconfianza publica que, en general, caracteriza a las polimas; (b) por el hecho de que las fuerzas armadas constituyen la unica institucion publica en la que conffa el poder publico y la sociedad mexicana; y (c) porque el instrumento militar mexicano, por tradicion, se encuentra preparado para enfrentar situaciones de riesgo y amenaza de caracter interno. Solo mediante un esfuerzo de profesionalizacion en la institucion policial, de control y rendicion de cuentas, de logros de resultados y de generacion de confianza ciudadana, se estara en condiciones de retirar a los militares de funciones ajenas a su profesion.
1.3 Breve reflexion sobre la gestion de Vicente Fox Quesada
Para un reconocido experto en Seguridad Nacional18:
"El Presidente Fox recurrio a una formula ya ensayada y fracasada: militarizar las estructuras de gobierno en funciones ajenas a la naturaleza del Ejercito, como nunca antes habfa ocurrido con los gobiernos prnstas. Esto tiene implicaciones importantes para el desarrollo de las relaciones civiles-militares, ya que han adquirido carta de naturalizacion en las funciones castrenses la lucha contra el narcotrafico y contra el crimen organizado, asf como las tareas en materia de seguridad publica”.
Este senalamiento, coincide con las advertencias del Informe de la Organizacion de Naciones Unidas19:
"En 1996, el gobierno invito a los altos cargos militares del pafs a incorporarse al Consejo Nacional de Seguridad Publica, concediendo asf a las Fuerzas Armadas un papel directo en el establecimiento de la polftica de seguridad publica. El gobierno del presidente Vicente Fox aumento la participacion de los mandos del Ejercito, Fuerza Aerea y la Armada de Mexico en dicha polftica, a traves de los grupos de coordinacion interinstitucional de cada estado de la Republica [...] Igualmente, los militares participan en actividades de formacion y seleccion de polimas...”.
Incluso, Vicente Fox fue mas alla al designar a un general de brigada, Marcial Rafael Macedo de la Concha como Procurador General de la Republica, cargo que ocupa hasta fines de abril de 200520; con ello, extendio el proceso de militarizacion del area de seguridad publica al ambito del Ministerio Publico, responsable de la persecucion de los delitos y conductas antisociales. Adicionalmente, se dio al traste con la relacion primus inter pares que la Ley Organica
de la Administracion Publica Federal establece entre las Secretanas y la Procuraduna General de la Republica, porque en la praxis se verifico una subordinacion del ex titular de la Procuraduna General de la Republica (general de dos estrellas) hacia el Secretario de la Defensa Nacional (general de cuatro estrellas); al tiempo que se incremento notoriamente el numero de militares en la Procuraduna.
Nuevamente, se hace ofr la voz del Alto Comisionado de la Organizacion de las Naciones Unidas21, en este caso, para proponer el establecimiento de:
[...] programa para sustituir a todo el personal militar y naval en toda la estructura jerarquica de la Procuraduna General de la Republica [... ]
Con respecto a su Armada, la mexicana puede ser clasificada como “costera”22, es decir, la mas baja categona que se corresponde mas con un servicio de guardacostas que propiamente con una marina de guerra. Esta situacion constituye un serio deficit para una Nacion bioceanica, con un extenso litoral mantimo y abundantes riquezas en su zona economica exclusiva (ZEE) que el Derecho del Mar le reconoce a los Estados riberenos como Mexico.
De ah que, a la luz de sus capacidades navales, se privilegie la defensa costera, al identificarse oficialmente como funcion militar23:
-Control del mar: controlar un area mantima de interes por el lapso que sea necesario.
-Defensa de costa: proteger objetivos de importancia en el litoral propio. Esta funcion es la mas importante y la que prioritariamente define sus capacidades y medios.
2. Seguridad interior
Esta categona intermedia de seguridad no se encuentra definida en Mexico, aunque sf se esta consagrada en la Ley Suprema de la Nacion24. Nos encontramos ante una laguna jundica e indefinicion que, con la actual administracion a cargo de Vicente Fox, no ha sufrido alteracion alguna.
El Comite Internacional de la Cruz Roja (CICR) ha generado doctrina que nos permite cubrir este vacrn conceptual y afirmar que la Seguridad Interior persigue garantizar el orden y la tranquilidad publicas y la paz social. Y, con este fin, a menudo debe enfrentar situaciones de violencia domestica que se definen como disturbios interiores y tensiones internas, en las que las poliaas son rebasada en su capacidad disuasiva y reactiva, pero que no revisten la
gravedad como para ser consideradas riesgo o amenaza a la seguridad nacional25. Se trata de una situacion diffcil de aprehender que, en el derecho comparado se suele denominar de conmocion interior, y para la cual se dispone de una especie de poliaa militarizada: las fuerzas de seguridad o fuerzas intermedias, con lo que se evita empenar a los militares.
2.1 Dos modelos de fuerzas intermedias vigentes
El personal encuadrado en estas fuerzas intermedias posee "estado militar” y las mismas encuentran sus ongenes en los dos grandes movimientos revolucionarios de fines del siglo XVIII: la independencia de las trece colonias de Norteamerica y la revolucion francesa, con la emergencia de la Guardia Nacional y la Gendarmena Nacional, respectivamente26.
La Gendarmena Nacional, etimologicamente gente de armas, se define como una fuerza militar que vigila la seguridad publica, el mantenimiento del orden y la ejecucion de las leyes; y que participa, legftimamente, en la defensa de la nacion. Si bien su antecedente historico abreva en la marechaussee, creada a principios del siglo V -con atribuciones mixtas, civiles y militares, y un campo de accion sobretodo en el medio rural; su acta de nacimiento puede considerarse la Ley de Organizacion General del 16 de febrero de 1791, que en su artfculo 1° dispone que "La marechaussee se llama desde entonces Gendarmerie Nationale’’27.
Mas adelante, cuando Napoleon Bonaparte escribe al rey de Napoles, la define como28:
"...una organizacion que no existe en ningun otro pafs de Europa...es la manera mas eficaz para mantener la paz y la tranquilidad...una vigilancia mitad civil, mitad militar, esparcida por todo el pafs y que da los informes mas precisos...”
Por su parte, la independencia de las trece colonias de Norteamerica y su Constitucion, consagran la institucion de la Guardia Nacional; a la sazon, agrupacion paramilitar de gente armada, para la defensa del pafs y del orden publico, bajo un mando territorial29.
La misma se puede definir como la fuerza armada local, integrada por ciudadanos e instruida por las autoridades estatales correspondientes, para defender y preservar la soberama del pafs, asf como la paz y el orden internos; y tratandose de casos de emergencia, se encuentra preparada para solucionar la situacion
cntica, sin movilizar el ejercito, o bien ejercer un control efectivo mientras llegan los militares.
La Guardia Nacional responde a la concepcion de nacion y pueblo en armas y en Estados Unidos sus antecedentes historicos se encuentran en la milicia colonial de 1637 y su reglamentacion en la primavera de 1792 -ya como nacion independiente- al promulgarse la Ley de Llamamiento y de Milicia Uniforme (The Militia Act). De esta forma, de la mano de la revolucion, se institucionaliza la tradicion del “ejercito dual” y se conservan las milicias historicas (reserva de ciudadanos-soldados), junto con una pequena fuerza profesional que aporta experiencia militar y poder de permanencia30.
2.2 El caso mexicano: de la Guardia Nacional a la Polica Federal Preventiva
En el caso mexicano, el legislador opta por el modelo estadounidense; sin embargo, la Guardia Nacional en tanto institucion, solo se encuentra como letra muerta en la Constitucion, porque desde 1917 hasta nuestros dfas jamas ha sido activada o reglamentada. El incumplimiento de este mandato constitucional fue superado debido a que se le reconoce al Presidente, en su calidad de comandante en jefe de las fuerzas armadas, la facultad de disponer de las fuerzas armadas para la seguridad interior. De esta forma, cuando el Estado mexicano deha hacer frente a una situacion de disturbios, violencia o tensiones internas, invariablemente recurna al instrumento militar; y los acontecimientos del 2 de octubre de 1968 en el patio de las Tres Culturas en Tlatelolco, ciudad de Mexico, constituyen tan solo un ejemplo de un camino jalonado por la expansion del rol de los militares, ante la ausencia de una fuerza de seguridad o intermedia en Mexico. En este tenor, la planeacion militar en Mexico incluye los planes DN-II y DN-III, para la Seguridad Interior y los casos de desastre, respectivamente.
Este vacrn institucional cesa con el advenimiento de la Poliaa Federal Preventiva (PFP)31, creada con la mision de “Salvaguardar la integridad y derechos de las personas, prevenir la comision de delitos, asf como preservar las libertades, el orden y la paz publicos, con estricto apego a las leyes y a los derechos humanos de las personas”32.
Oficialmente, esta nueva institucion nace el 4 de enero de 199933, bajo la modalidad de: “...organo desconcentrado de la Secretana de Gobernacion”34; con la intencion trunca de fusionar a la poliaa federal
de caminos (antes dependiente de la Secretana de Comunicaciones y Transportes), la fiscal (Secretana de Hacienda y Credito Publico) y migratoria (Instituto Nacional de Migracion de la Secretana de Gobernacion). Resulta ser un esfuerzo trunco, porque no se logra incorporar a estas dos ultimas corporaciones policiales, pero sf a los efectivos de la extinta policfa federal de caminos, a elementos del CISEN y de la SEDENA, “instituciones que -siguiendo a Sergio Aguayo- tienen relativamente solucionado el problema de la corrupcion”35.
En lo que se refiere a sus misiones y funciones, destacan las de seguridad interior e inteligencia, hasta entonces reservadas exclusivamente a las fuerzas armadas (Secretana de la Defensa Nacional y Secretana de Marina) y al Centro de Investigacion y Seguridad Nacional (CISEN), dependiente de la Secretana de Gobernacion:
• Seguridad interior, puesto que, entre sus funciones primordiales, se incluye la preservacion de las libertades, el orden y la paz publicos (Artfculos 1 y 4, fraccion IIII de la Ley); la colaboracion, cuando asf lo soliciten las autoridades locales y municipales competentes, en la proteccion de la integridad ffsica de las personas y en la preservacion de sus bienes, en situaciones de peligro, cuando se vean amenazadas por disturbios u otras situaciones que impliquen violencia o riesgo inminente (Fraccion VII del Artfculo 4 de la Ley; Fraccion IV del Artfculo 15 del Reglamento); la colaboracion, a solicitud de las autoridades competentes, con los servicios de proteccion civil en casos de calamidades publicas, situaciones de alto riesgo o desastres por causas naturales (Fraccion XIII del Artfculo 4 de la Ley; Fraccion XV del Artfculo 15 del Reglamento); el establecimiento de las polfticas y estrategias que garanticen la seguridad y funcionamiento de las instalaciones estrategicas ante eventos de origen natural o intencional que signifiquen riesgo para las mismas (Fraccion V del Artfculo 15 del Reglamento). Tambien el Artfculo 9 del Reglamento integra en su estructura organica Unidades Administrativas Centrales, con el despacho de asuntos como el terrorismo, la reaccion y alerta inmediata, las operaciones especiales, y la vigilancia y preservacion de instalaciones estrategicas y servicios, tradicionalmente de competencia exclusiva de las fuerzas armadas.
• Inteligencia, porque la Fraccion IX del Artfculo 4 de la Ley fija entre sus atribuciones las de: “Obtener, analizar, estudiar y procesar informacion, asf como poner en practica metodos conducentes para la prevencion de delitos, sea directamente o mediante los sistemas de coordinacion previstos en otras leyes federales”. En ese tenor, el Artfculo 9 del Reglamento establece entre las unidades administrativas centrales a la Coordinacion de Inteligencia para la Prevencion, a la que el Comisionado define como “el cerebro del organismo”, puesto que concibe a las labores de inteligencia como las bases para elaborar y disenar los operativos sobre objetivos espeaficos. A esta Coordinacion se integran aproximadamente 700 agentes procedentes del CISEN -con experiencia mmima de 5 anos en recoleccion y analisis de informacion, sobre los que descansan las funciones de (Artfculo 14 del Reglamento): diseno,
coordinacion y operacion de los sistemas de recoleccion, clasificacion, registro y evaluacion de informacion, y la conformacion de una base de datos a nivel nacional que sustente el desarrollo de planes y acciones que sirvan para la toma de decisiones, elaboracion de programas y la conduccion de operativos para la prevencion de delitos (Fraccion II); coordinacion y ejecucion de los metodos de analisis de informacion para generar inteligencia operacional que permita identificar a personas, grupos, organizaciones, zonas prioritarias y modos de operacion, vinculados con los diversos delitos con el fin de prevenir y combatir la comision de los mismos (Fraccion III); coordinacion y realizacion de acciones policiales espeaficas que aseguren la obtencion, el analisis y explotacion de la informacion de inteligencia, para ubicar, identificar, disuadir, prevenir y combatir la comision de los diversos delitos (Fraccion IV); coordinacion y realizacion de acciones encaminadas a la captacion de informacion de caracter policial en contra de la delincuencia organizada, a fin de combatir la misma (Fraccion V); y coordinacion de los metodos de recopilacion, analisis y explotacion de informacion para generar inteligencia operacional que permita la prevencion y el combate del trafico de armas y del narcotrafico (Fraccion VII).
Cabe destacar que las ramificaciones de los servicios de inteligencia contempladas son tales que el Artfculo 27 del Reglamento le impone a cada comandancia regional contar con una jefatura de inteligencia para la prevencion; lo cual refleja la importancia que se le confiere a las labores de captacion primaria de la informacion para su posterior apreciacion, analisis y explotacion, es decir, su conversion en inteligencia. Esto significa que la PFP tiene la particularidad de combinar funciones disuasivas y de investigacion.
Probablemente en el mediano y largo plazos las autoridades se vean forzadas a mediar y resolver un conflicto de competencias entre esta flamante fuerza de seguridad y las fuerzas armadas, puesto que en la Ley y Reglamento de la Polima Federal Preventiva se plasman misiones y funciones tradicionalmente de competencia exclusiva de los militares.
3. Seguridad Publica
En Mexico, el artfculo 21 constitucional establece que "la seguridad publica es una funcion a cargo de la Federacion, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitucion senala.” Se trata, por tanto, de una competencia concurrente o responsabilidad que comparten los tres ordenes de gobierno y que, desde el punto de vista policial, se traduce en un modelo de caracter descentralizado.
En cuanto a su concepcion, la ley reglamentaria la define como36 "...la funcion a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, asf como preservar las libertades, el orden y la paz publicos...”
Cabe destacar que a fines de 1994 se reforma la Constitucion Polftica de los Estados Unidos Mexicanos al consagrase en el ultimo parrafo de su Artfculo 21: "...La Federacion, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinaran, en los terminos que la ley senale, para establecer un sistema nacional de seguridad publica”, para la mas eficiente y eficaz labor de coordinacion en la materia; porque, tratandose de un modelo de seguridad descentralizado, en el que coexisten autoridades e instituciones federales, estatales y municipales en un mismo ambito territorial, la coordinacion se erige en un factor de caracter estrategico.
El citado Sistema Nacional de Seguridad Publica incluye, entre otros, la integracion de un sistema nacional de informacion sobre delincuentes y cuerpos policiales; la determinacion de las polfticas de
seguridad publica; la coordinacion de elementos humanos y materiales entre los distintos niveles de gobierno en la prevencion y el combate a la delincuencia; realizacion de acciones y operativos conjuntos; profesionalizacion de la masa cntica humana; y desarrollo de relaciones de nuevo cuno con la sociedad.
4. A manera de conclusion: la evolucion de la seguridad durante la gestion de Vicente Fox Quesada
Tras 71 anos de hegemoma del Partido Revolucionario Institucional (PRI), arriba al poder el primer gobierno de alternancia, encabezado por Vicente Fox Quesada. Cabe preguntarnos si su gestion en materia de seguridad lo separa y diferencia de sus antecesores.
Seguridad Nacional
La polftica de defensa asf como el debate sobre las misiones del instrumento militar, constituyen asignaturas pendientes, dado que la situacion de las Fuerzas Armadas se mantiene incolume. Es decir, la actual administracion decide abandonar la agenda de reforma militar y no afectar las elevadas prerrogativas de las que goza el instrumento militar en tanto institucion, porque necesita a los hombres de armas en instituciones tales como la Poliaa Federal Preventiva y Procuraduna General de la Republica. Incluso, se puede afirmar que durante la actual gestion se verifico una expansion del rol del instrumento militar en Mexico37.
Seguridad Interior
El Poder Ejecutivo de la Federacion tampoco se preocupa por definir claramente que entiende por Seguridad Interior, ni porque esta facultado para disponer de las Fuerzas Armadas para garantizarla. Esto es peligroso porque bajo el argumento de la seguridad interior se podnan, por ejemplo, violar los derechos humanos de la poblacion.
Asimismo, Vicente Fox decide continuar y consolidar el proyecto de la Poliaa Federal Preventiva (PFP) como fuerza intermedia o polima militarizada del gobierno central; se renueva el convenio entre la SEDENA y la flamante Secretana de Seguridad Publica, para mantener e incluso incrementar el numero de militares en actividad comisionados en diversas areas de la PFP; y ello explica que las Fuerzas Federales de Apoyo, principal componente operacional de la
PFP, esten integradas en su totalidad por militares en virtud del citado convenio.
En esta materia, el gobierno que se asume del cambio, mas se acerca a una continuidad de los proyectos y vacms legales que caracterizaron la gestion de Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo Ponce de Leon.
Seguridad Publica
De un analisis de las polfticas, estrategias y lmeas de accion de la Presidencia de la Republica y dependencias responsables de velar por la Seguridad Publica, se puede concluir que se opta por un modelo punitivo que deja de lado a la participacion ciudadana. En efecto, se subestiman las energfas sociales y se apuesta por una lmea dura que extiende el proceso de militarizacion de la seguridad publica al de procuracion de justicia, con la designacion del general de brigada Marcial Rafael Macedo de la Concha al frente del Ministerio Publico de la Federacion. Incluso, la conversion de la Poliaa Federal Judicial en Agencia Federal de Investigaciones responde a un patron militar y la mayona de sus mandos provienen de las filas de las Fuerzas Armadas.
En tanto del estudio de la composicion del gasto ejercido en materia de Seguridad Publica en los ultimos anos38, es posible identificar como prioridad del gobierno el rubro equipamiento, tecnologfa e infraestructura, en detrimento de la profesionalizacion y participacion de la comunidad: las cifras no dejan lugar a dudas, de 1997 a 2001 el destino de los recursos ejercidos en Seguridad Publica sigue un mismo patron que privilegia los factores cuantitativos y cualitativos materiales, al tiempo que subestima los componentes cualitativos no materiales.
Finalmente, cabe destacar que en general las polfticas de seguridad publica del gobierno de alternancia constituyen la antftesis de las recomendaciones del Programa de Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD) al39: optar por la militarizacion de las instituciones de seguridad publica y procuracion de justicia, asf como expandir el rol de las fuerzas armadas; minimizar la importancia de la profesionalizacion policial; y, excluir la participacion ciudadana en la materia.
Recapitulando, el lema del cambio que llevo a Vicente Fox a la primera magistratura no se ve reflejado en el ambito de la seguridad, donde se consolida la tradicional vision Estado-centrica y la razon de Estado.
31
1 Max Weber. “Politics as a Vocation”. - In: H.H. Gerth & C. Wright Mills (Eds.). “From Max Weber: Essays in Sociology”. New York and Oxford, Oxford University Press, 1946, p. 78; subrayado en el texto original.
2 Cabe destacar que Alvin Toffler en su obra Powershift (“Cambio del Poder”, en espanol publicada por Plaza & Janes), fue el primero en alertar sobre estos actores emergentes a los que denomino “gladiadores mundiales”.
3 Para mayores detalles, ver: Marcos Pablo Moloeznik. “Presente y Futuro del papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas: Aproximacion al debate sobre el rol del instrumento militar en la democracia”. - En: Security and Defense Studies Review, http://www.3.ndu.edu/chds/journal/index.htm.
4 Ver: por ejemplo, Aguayo Quezada, Sergio. 1990. “Los usos, abusos y retos de la seguridad nacional mexicana, 19461990”. - En: Aguayo Quezada, Sergio y Bagley, Bruce Michael <compiladores>, En busca de la seguridad perdida (Aproximaciones a la Seguridad Nacional Mexicana). Mexico, Siglo XXI Editores, p. 107-145.
5 Constitucion PoKtica de los Estados Unidos Mexicanos. 2005. Mexico, Editorial Porrua. Adiciones a los Articulos 73, Fraccion XXIX-M y 89, Fraccion VI, respectivamente. - En: Diario Oficial de la Federacion. Mexico, 5 de abril de 2004.
6 Poder Ejecutivo, Presidencia de la Republica. Acuerdo por el que se crea el Gabinete de Seguridad Nacional. - En: Diario Oficial de la Federacion, Primera Seccion. Mexico, 9 de abril de 2003, p. 1.
7 Poder Ejecutivo de la Federacion. Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. En particular, Capftulo Orden y Respeto / http://pnd.presidencia.gob.mx.
8 Poder Ejecutivo, Acuerdo por el que se crea el Gabinete de Seguridad Nacional; Vid Supra, p. 1-3. Cabe destacar que, como consecuencia de ello, cesa en su funcion la Comision de Orden y Respeto, dependiente de la Oficina Ejecutiva de la Presidencia de la Republica, y desaparece el Consejero Presidencial de Seguridad Nacional.
9 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacion Publica Gubernamental. - En: Diario Oficial de la Federacion. Mexico, 11 de junio de 2002, Articulo 3, fraccion XII.
10 Articulo 3° de la Ley de Seguridad Nacional. - En: Diario Oficial de la Federacion. Mexico, 31 de enero de 2005.
11 Para mayores detalles, ver: Marcos Pablo Moloeznik. La naturaleza de un instrumento militar atipico: las fuerzas
armadas mexicana. - En: Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, FLACSO Chile, Ano 19, N° 1, enero-junio de 2005, p. 169-212. http://www.fasoc.cl.
12 Lozoya, Jorge Alberto. 1984. El Ejercito Mexicano. Tercera Edicion. Mexico, El Colegio de Mexico, p. 40-58. El decreto de creacion de las Fuerzas Armadas (Ejercito Constitucionalista) fue emitido por la XXII Legislatura del Estado de Coahuila el d^a 19 de febrero de 1913, un mes antes del Plan de Guadalupe, lanzado por Venustiano Carranza, gobernador de esa entidad.
13 Articulo 12 de la Ley de Seguridad Nacional, Vid Supra.
14 Articulo 1° - En: Diario Oficial de la Federacion. Mexico, 26 de diciembre de 1986.
15 Ver, por ejemplo: Jorge Luis Sierra Guzman. “Mexico’s Military in the War on Drugs”. Washington Office on Latin America (WOLA), Drug War Monitor, A WOLA Briefing Series, Volume 2, Number 2. Washington D.C., April 2003, 18 paginas.
16 SEDENA. 2001. Programa de Operation y Desarrollo de la Secretaria de la Defensa Nacional 2001-2006. Mexico. Donde Estamos; 3. En adelante, se cita como SEDENA 2001. Programa 2001-2006.
17 Rico, Jose Maria, Justicia Penal y Transition Democratica en America Latina,. 1997. Mexico Siglo XXI Editores; 86.
18 Tirado, Erubiel. “AM vienen los militares”. - En: Revista Proceso. Mexico, numero 1472, 16 de enero de 2005; 10.
19 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Mexico. Diagnostico sobre la situation de los Derechos Humanos en Mexico, 2003; p. 44.
20 http://www.presidencia.gob.mx/actividades/index.php?contenido=17955.
21 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas. Op. cit., p. 45.
22 Siguiendo a Ken Booth. “Navies and Foreign Policy”. London, Croom Helm, 1977.
23 Secretaria de Marina, Plan de Desarrollo Naval. Mexico, 2000, p. 17.
24 El Articulo 89, Fraccion VI, faculta al Presidente de la Republica para disponer de las fuerzas armadas para la
seguridad interior y la defensa exterior de la Federacion; el subrayado es nuestro.
25 Marion Harroff-Tavel. “La accion del Comite Internacional de la Cruz Roja ante las situaciones de violencia interna”.
- En: separata de la Revista Internacional de la Cruz Roja. Ginebra, numero 117, mayo-junio de 1993.
26 Marcos Pablo Moloeznik. “Entre la guerra y la paz: reflexiones sobre zonas grises, seguridad interior y fuerzas
intermedias”, paper en proceso de revision.
27 http://www.defense.gouv.fr/gendarmerie/lagendarmerie/histoire/.
28 Textualmente, Napoleon I la concibio como “...une organisation a pan qui n’existe dans aucun pays d’Europe” <...>
“C’est la maniere la plus efficace de maintenir la tranquillite d’un peuple. C’est une surveillance moitie civile, moitie militaire, repandue sur toute la surface de la France qui donne les rapports les plus precis...”; el subrayado es nuestro.
29 Francisco Arturo Schroeder Cordero. “Guardia Nacional”. - En: Diccionario Juridico Mexicano. Mexico, Instituto de
Investigaciones Juridicas de la Universidad Nacional Autonoma de Mexico (UNAM)/Porrua, 1998, Tomo II, D-H, p. 1560-1563.
30 Allan R. Millett & Peter Maslowski. “Historia Militar de los Estados Unidos” <Por la Defensa Comun>. Madrid, Editorial San Martin, 1984, p. 59, 98. Cabe destacar que la Segunda Enmienda constitucional explicita la autoridad de los estados en lo relativo a la milicia.
31 Marcos Pablo Moloeznik. “Poliria Federal Preventiva: Balance y Perspectivas”; paper presentado en REDES 2002. Brasilia,
www.3ndu.edu/chds/index.htm/REDES2002/Documents/Papers/Track/InternationalSecurity/9.CaseStudyMexico/Molo eznikFP.rtf, 7 al 10 de agosto de 2002.
32 http://www.ssp.gob.mx/ k organos/pfp mision.html.
33 Ley de la Poliria Federal Preventiva. - En: Diario Oficial de la Federacion. Mexico, 4 de enero de 1999. Cabe senalar que en virtud de su Articulo 2° se le confiere “...autonom^a tёcnica y operativa en el ejercicio de sus atribuciones”; el subrayado es nuestro.
34 Articulo 1° del Reglamento de la Poliria Federal Preventiva. - En: Diario Oficial de la Federacion. Mexico, 26 de abril de 2000.
35 Aguayo Quezada, Sergio, Conferencia sobre Seguridad Nacional, auditorio Adalberto Navarro Sanchez, Departamento de Estudios PoKticos, Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades, Universidad de Guadalajara, viernes 16 de junio de 2000; el subrayado es nuestro.
36 Articulo 3° de la Ley General que establece las bases de coordinacion del Sistema Nacional de Seguridad P^lica. -En: Diario Oficial de la Federacion. Mexico, 11 de diciembre de 1995.
37 Vid Supra, Moloeznik. Articulo en Revista Fuerzas Armadas y Sociedad de FLACSO Chile.
38 Ver, por ejemplo: Cuadro “Origen y destino de los recursos ejercidos por el Sistema Nacional de Seguridad P^lica”
- En: Anexo del 2° Informe de Gobierno de Vicente Fox. Mexico, 1° de septiembre de 2002.
39 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre Desarrollo Humano 2002 - Profundizar la democracia en un mundo fragmentado. Madrid, Editorial Mundi-Prensa Libros, S.A., 2002. En particular, Capftulo 4 -Democratizacion de la seguridad para prevenir los conflictos y consolidar la paz, p. 85-100, en donde se recomienda: exigir mayor responsabilidad, rendicion de cuentas y transparencia a las fuerzas armadas y de seguridad; ejercer una supervision y control efectivo sobre las mismas; separar a los militares de las instituciones y funciones policiales; fomentar una accion policial de caracter comunitario; la formacion profesional de los agentes de poliria; y, apostar por una fuerza policial menos militarizada y mas profesional.
