CC BY
267
УДК 331.526:330.564.2
АРКТИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА КАНАДЫ: ТРАНСФОРМАЦИЯ ПОДХОДА К УПРАВЛЕНИЮ СЕВЕРНЫМИ ТЕРРИТОРИЯМИ
А.А. ХАРЕВСКИЙ
Институт социально-экономических и энергетических проблем Севера Коми НЦ УрО РАН, г.Сыктывкар a kharevski@rambler.ru
Север Канады, с учетом его экономико-географических характеристик, всегда рассматривался правительством Канады как особый, стратегически значимый регион. В условиях изменения климата и истощения разведанных месторождений сырьевых ресурсов, регионы Севера могут стать основой для развития экономики этой страны. Федеральное правительство, понимая его значимость, не только приняло программный документ - Северную стратегию, но и предприняло конкретные шаги к ее реализации. В статье рассматривается изменение видения федеральной власти Канады места северных регионов в системе территориальных отношений, а также цели, задачи и методы реализации стратегии по развитию Арктических регионов.
Ключевые слова: Арктика, Север, Канада, экономическое развитие, территориальные отношения, региональная политика
A.A. KHAREVSKY. CANADA'S ARCTIC POLICY: TRANSFORMING APPROACH TO NORTHERN TERRITORIES MANAGEMENT
Canadian North, considering its economic and geographic characteristics, has always been treated by Canadian government as a unique strategic region. Nowadays, when the world faces climate changes and exhaustion of mineral resources, Canadian North could become a basis for economic development of the country. Understanding the importance of the North, Canada's Federal government has not only developed Northern Strategy - a program document which discloses four integrated priorities,- but has started its implementation. The article reveals transformation of Federal government's vision towards the place of the North in provincial and territorial relations and reviews goals, tasks and methods to implement Northern Strategy.
Key words: the Arctic, the North, Canada, Economic Development, Territorial Relations, Regional Policy
Малоосвоенные северные территории Канады занимают примерно 40% ее площади (3,5 млн. кв. км), тогда как здесь, согласно последней переписи 2006 г., проживает лишь 101,4 тыс. чел. или 0,3% населения [1]. Эти территории располагают огромными и далеко еще не полностью разведанными ресурсами природного газа, нефти, каменного угля, асбеста, руд черных и цветных металлов, значительным гидроэнергетическим потенциалом. Поэтому Север всегда рассматривался правительством Канады как стратегически значимый регион.
Подходы к районированию Севера Канады
С целью создания благоприятных условий для функционирования предприятий и жизни населения властями Канады и научной общественностью были предприняты неоднократные попытки районирования Севера.
В большинстве предлагаемых схем во главу угла ставился лишь природный критерий районирования. «Арктический подход», например, предполагает разделение севера и юга на основе естественных границ арктической и субарктической зон. Как
следствие, граница зоны Севера проходит по южной границе бореальных лесов [2].
Некоторыми исследователями в качестве основного фактора при определении «природного севера и ресурсных территорий» используются различия в характеристиках коренных народов [3 - 4].
Более комплексный вариант данного подхода заключен в «концепции северности» (nordicity concept), которая предполагает, что Север имеет как культурную, так и материальную стороны. Показатель «северности» включает в себя десять различных критериев, которые варьируются от естественных барьеров, как, например, минимальные среднегодовые температуры и растительный покров, до составляющих экономической активности на данной территории и ее транспортной доступности [5].
Были также предприняты попытки объединить различные концепции в одну, используя преимущества каждой из них. В качестве критериев были выбраны 16 показателей, наиболее объективно отражающих, на взгляд авторов, признаки «северности». В результате, было предложено раз-
делить всю территорию Канады на четыре зоны: зону Севера (North), переходную зону Севера (northern transition zone), переходную зону Юга (southern transition zone) и зону Юга (South) [6, 7].
Несмотря на многообразие подходов к районированию Севера в Канаде, законодательно данные районы разделены на северную зону (Northern Zone), известную также как зона А, и промежуточную зону (Intermediate Zone) - зона В. К северным районам Канады полностью относятся территории Юкона, Нунавута, Северо-Западных территорий (СЗТ) и Лабрадора, частично северные районы Британской Колумбии, Альберты, Саскачевана, Манитобы, Онтарио, Квебека [8 - 9].
Определение границ зоны Севера привело к созданию системы возмещения материальных затрат населения и работодателей через частичный возврат налоговых отчислений. Эта система содействовала удержанию населения, повысила привлекательность Севера, как региона с тяжелыми природно-климатическими условиями, ограниченным доступом к определенным товарам и услугам, высокими жилищными издержками для населения и работодателей и, в конце концов, способствовала обеспечению национальной безопасности в данном стратегически важном регионе.
Значение Арктических регионов Канады в оценках специалистов в последние годы резко возросло, так как согласно научным данным при сохранении темпов климатических изменений и таяния арктических льдов в ближайшие десятилетия станут доступны скрытые ранее под толщей льда месторождения углеводородов.
По данным отчета, подготовленного американской службой геологоразведки, «Исследование неразведанных запасов нефти и природного газа в Арктике» (Assessment of Undiscovered Oil and Gas in the Arctic) недра Арктики содержат около 83 млрд. баррелей нефти, что составляет 4% всех мировых разведанных запасов нефти, а также 1550 трлн. м газа. Такое количество углеводородного сырья при современном уровне потребления могут обеспечить глобальное потребление в течение трех и 14 лет, соответственно. Большая часть этих запасов лежит в прибрежных регионах на глубинах до 500 м, что делает их доступными для бурения [10].
Не менее привлекательной является возможность использования Северо-Западного пути (North West Passage), проходящего вдоль северного побережья Канады и соединяющего северную Атлантику с Тихим океаном, в качестве коммерческого транспортного маршрута. По разным оценкам он может стать свободным ото льда уже к 2050 г. [11 -13].
Северная стратегия: от программного документа к практике
Возможность эксплуатации потенциальных месторождений, также как и большая доступность Северо-Западного пути, подтолкнуло правительство к разработке в 2004 г. «Основ северной стратегии» (Framework for Northern Strategy). Данный документ был подготовлен федеральным центром совместно с властями северных территорий: Юкона, Нунавута и Северо-Западных территорий (СЗТ)
и включал в себя начальное видение развития северного региона страны, принципов, на которых должна была основываться разработка стратегии его развития, а также постановку возможных целей и задач для ее реализации. Предполагалось, что «Основы северной стратегии» положат начало общественным дискуссиям и будут являться стимулом к принятию решения по созданию программного документа.
Работа по «Основам северной стратегии» в Канаде пошла намного дальше «устных» инициатив. Еще в 2004 г. практически сразу после ее принятия федеральные власти предоставили единовременный трансферт северным территориям в размере 120 млн. дол. для достижения некоторых краткосрочных целей, заявленных в Стратегии. Средства были разделены поровну (по 40 млн. дол.), а принятие решений по их использованию передано на региональный уровень.
Правительство Северо-Западных территорий направило 35 млн. дол. на создание фонда поддержки 33 районов, входящих в состав СЗТ, при этом каждый регион мог получить одинаковую для всех базовую часть трансферта, а также оставшуюся часть, формирующуюся с учетом численности населения. После принятия решения на уровне региона о способах использования данных средств, правительство СЗТ должно было перечислить причитающиеся суммы на региональные счета в любое время в течение трех лет. Оставшиеся 5 млн. дол. правительство СЗТ использовало на решение острых жилищных проблем (4 млн. дол.), 500 тыс. дол. были направлены на поддержку молодежных программ и столько же на финансирование проектов по продвижению здорового образа жизни [14].
Правительство Юкона приняло решение направить полученные средства на реализацию конкретных инвестиционных проектов. Предложения по реализации таких проектов могли быть направлены министерствами правительства Юкона и департаментами Совета первых наций (Council of Yukon First Nations) - политической организации, образованной в 1973 г. для представления интересов коренных народов Юкона. Для поддержки наиболее стратегически значимых и долгосрочных проектов, стоимость такового не должна была быть менее 150 тыс. дол. Негосударственные организации не могли напрямую принять участие в подаче заявки. Идеи своих проектов они должны были донести до указанных выше государственных структур, которые в свою очередь, могли выбрать наиболее интересный проект и подать заявку на его финансирование от своего имени. Ответственность за реализацию такого проекта также ложилась на соответствующий государственный департамент.
Для контроля над проведением конкурсов разработан рамочный документ «Концепция использования фонда северной стратегии» (Northern Strategy Trust Implementation Framework), в котором очень подробно описывался не только сам процесс отбора заявки, но и условия, которым он должен соответствовать.
В 2006-2007 гг. на реализацию проектов израсходовано около 9 млн. дол. В 2007-2008 гг. ут-
верждены проекты на сумму 16 млн. дол. В 2009 г. планировалось освоить оставшиеся 15 млн. дол. Общее финансирование трех наиболее крупных проектов 2009 г. составило 8 млн. дол., из которых 4 млн. дол. - на продолжение установки системы экстренного оповещения, 2,54 млн. - на восстановление и поддержание языков Совета первых наций и 1,46 млн. на создание статистического агентства Совета первых наций [15].
Правительство Нунавут распорядилось полученным финансированием следующим образом: 20 млн. дол. было решено потратить на развитие экономики, из которых: 5 млн. инвестированы в экономическое развитие регионов, не получающих централизованного финансирования; еще 5 млн. дол. выделены на инициативы по управлению и защите окружающей среды; оставшиеся 10 млн. были зарезервированы на создание школы по подготовке специалистов по коммерческой деятельности.
20 млн. дол., выделенные на культуру, решено разделить на инвестиции в создание культурной школы (10 млн. дол.) и центра наследия (10 млн. дол.)
Значительная активизация приполярных стран (России, США, Дании, Норвегии) в области исследований Арктики летом 2007 г. способствовала признанию Севера федеральным правительством Канады в качестве важнейшего политического и экономического приоритета. Вслед за этим было объявлено о создании Северной стратегии: «Мы разработали всестороннее видение нового Севера, Северную стратегию, которая превратит потенциал Севера в процветание на благо всех его жителей и населения Канады» [16]. В ней Север и Арктика рассматриваются как регион, который будет являться основой для развития государства, а Северная стратегия - как документ, определяющий пути развития. В Стратегии четко определены четыре долгосрочные цели, а также задачи, посредством решения которых возможно их достижение:
1. Обеспечение суверенитета Канады в Арктическом регионе:
- ускорение сбора научных данных, необходимых для подготовки заявки в Комиссию по границам континентального шельфа ООН к 2013 г.;
- приобретение военных патрульных судов, имеющих возможность работы в условиях Арктики, а также нового ледокола для работы за Полярным кругом с целью обеспечения присутствия в данном регионе;
- запуск разведывательного спутника Radarsat 2 для обеспечения наблюдения за Арктикой и увеличения возможностей по сбору данных;
- строительство глубоководных доков и заправочных терминалов в г. Нанисивик (Нунавут).
2. Защита окружающей среды на Севере:
- обеспечение сохранения северных экосистем за счет расширения национальных парков и создания Арктических морских заповедных зон (Arctic Marine Protected Areas);
- ужесточение норм ответственности за загрязнение водной среды;
- обеспечение инвестиций в научные исследования по изменению климата в рамках Международного полярного года (International Polar Year).
3. Организация системы эффективного управления северными территориями:
- улучшение системы управления и передача полномочий на региональный уровень, а также развитие компетенций региональных властей;
- проведение переговоров по спорным территориальным вопросам и соглашениям о самоуправлении.
4.Обеспечение социально-экономического развития Северных регионов:
- определение природно-ресурсного потенциала Севера за счет привлечения инвестиций в составление геологических карт;
- снижение регуляторных и других барьеров;
- создание инфраструктуры на Севере;
- учреждение целевого Агентства по экономическому развитию Севера [17].
Перечисленные выше цели и задачи легли в основу внешней и внутренней политики Канады. Для достижения поставленных целей федеральное правительство в бюджете 2008 г. предусмотрело расходы на сумму более 1,5 млрд. дол. Выделенные средства были направлены на:
• строительство нового ледокола для работы за Полярным кругом (720 млн. дол.);
• составление карты морского дна Северного Ледовитого и Атлантического океанов с целью поддержки заявления в ООН об определении границ континентального шельфа к 2013 г. (20 млн. дол. в течение двух последующих лет);
• строительство промышленного рыбного порта в г. Пангниртург (Нунавут) для оказания поддержки развитию рыболовства в данной территории, а также развития туризма и создания рабочих мест (8 млн. дол. в течение двух последующих лет);
• покрытие расходов на увеличение налогового вычета за проживание на северных территориях на 10% (10 млн. дол. в год в течение двух последующих лет);
• продление действия 15%-ной налоговой скидки добывающим компаниям на инвестиции в поисковые и геолого-разведочные работы до 31 марта 2009 г. с целью оказания помощи компаниям в увеличении фондов, направляемых ими на геологоразведку, а также поддержки непрерывной разработки полезных ископаемых Севера (120 млн. дол. в течение двух последующих лет) [18];
• строительство доступного жилья на северных территориях (300 млн. дол.);
• создание социально-экономического трастового фонда (500 млн. дол.) для жителей территорий, на которых реализуется газовый проект Ма-кензи (Mackenzie Gas Project).
Кроме выше перечисленных мер федеральное правительство Канады в 2008 г.:
- провело военные учения и подтвердило свое намерение образовать Арктический тренировочный центр канадских вооруженных сил (Canadian Forces Arctic Training Centre) в г. Резолют (Нунавут);
- увеличило зону внутренних вод со 100 до 200 миль и обязало все суда, имеющие намерение войти в арктические воды Канады, докладывать об этом;
- расширило программу канадских рейнджеров;
- запустило спутник RadarSat-2;
- определило участки, которые будут использованы под национальные парки и заповедники;
- подтвердило намерение создать станцию по исследованию Арктики мирового уровня с целью выхода в лидеры в вопросах окружающей среды и разработки полезных ископаемых Арктики;
- определило исследования на северную тематику в качестве приоритета при получении университетских грантов.
Стратегические решения центрального правительства послужили импульсом к созданию региональной стратегии развития Севера - «северному взгляду» (Northern Vision). Данный документ представлял собой уже региональную инициативу и являлся способом привлечь федеральное правительство и бизнес к решению проблем Севера, к созданию «территорий устойчивого развития». «Владычество Канады в Арктическом регионе возможно только при условии создания процветающих и устойчивых северных территорий», - говорится в документе [19]. Для перехода к устойчивому развитию Севера, территориальные правительства предложили передать ответственность за использование природных ресурсов, а также доходов, полученных от этого, с федерального на региональный уровень [20].
В ответ на это федеральный центр в рамках раздела «организация системы эффективного управления северными территориями», предусмотренного в Северной стратегии, принял ряд решений, значительно улучшивших положение северных регионов. Прежде всего, это касается изменений в Формуле финансирования территорий - программе, призванной отвечать уникальным условиям северных регионов страны, которым необходима значительная финансовая поддержка, особенно в сфере общественных программ и оказания услуг.
Формула финансирования территорий -пример применения специального трансфертного режима в отношении северных регионов Канады
Вся суть применения Формулы финансирования территорий заключается не в простом распределении средств, а в создании условий для снижения зависимости территорий от федерального центра. Снижение зависимости видится правительством Канады и группой экспертов в повышении доходов территорий за счет собственных источников, как например: различных видов налоговых сборов, взимаемых на разных уровнях, лицензий, взносов и платежей, вкладов, контролем за спиртными напитками, а также самой территории (ренты, налогов с продаж и др.).
В соответствии с рекомендациями Совета экспертов федеральный бюджет увеличил общий объем трансфертов в рамках Формулы финансиро-
вания территорий до 2.3 млрд. дол. [21]. Федеральное правительство вернулось к расчету объема трансферта ранее существовавшей формуле, которая определяла его как разница между расходными потребностями территориальных властей и их доходного потенциала. Для этого была определена валовая расходная база, которая должна ежегодно увеличиваться в соответствии с поправкой на изменение численности населения. Благодаря такой поправке, в случае снижения количества человек, проживающих в северных районах, они не подвергаются финансовым взысканиям. При необходимости данный фактор может также играть роль создания стимулов к формированию постоянного населения или к переселению в более южные регионы в зависимости от выбранной государством генеральной стратегии.
Что касается доходного потенциала, его измерение, начиная с бюджета 2007 г., было значительно упрощено. В настоящее время он рассчитывается с использованием репрезентативной налоговой системы (Representative Tax System), похожей на ту, которая используется при расчете трансфертов в рамках Программы выравнивания. В основе данной системы исчисления лежат семь наиболее значимых для территорий источников собственных доходов.
Кроме того, в модель вычисления объема гранта в рамках ФФТ внесен модифицированный фактор «Стимул экономического развития», который теперь будет равен 30%. Он дает территориальным властям оставлять часть собственных доходов без каких-либо соответствующих сокращений объема трансфертного платежа в рамках ФФТ.
Доходы территорий от использования природных ресурсов, также как и ранее, не будут входить в модель при расчете объема гранта (таблица).
Запланированные суммы федеральных трансфертов в рамках Формулы финансирования территорий
Период СЗТ Юкон Нуна-вут Итого
млн. дол.
2006-2007 гг. 753 514 839 2106
2007-2008 гг.
(обновленная формула) 788 540 893 2221
2008-2009 гг. 805 564 944 2313
Таким образом, с применением обновленной формулы финансирования территорий среднедушевая сумма трансферта в 2008-2009 гг. увеличится и составит 18166 дол. в Юконе, 18704 дол. - в Северо-Западных территориях и 30265 дол. в Ну-навуте.
Кроме изменений в Формуле финансирования территорий, федеральное правительство продолжило обсуждение передачи полномочий по управлению ресурсами и землей в СевероЗападных территориях, а также начало подобные переговоры с властями Нунавута. Были также продолжены консультации, касающиеся вопросов са-
моуправления и прав коренных народов Севера на землю, а территория Нунавут получила 28 млн. дол. на усиление возможностей по финансовому менеджменту.
Результатом разработки Северной стратегии явилась и коренная трансформация взглядов на отношения между федеральной властью и региональными правительствами. Вектор государственной политики смещается от государственного регулирования или государственной поддержки, как правильно определил этот процесс А.Н. Пилясов, к «экономической координации» - когда государство не просто воздействует на рыночный сектор путем формирования оптимальных правил игры, но создается широкое партнерство всех жизнеспособных структур на Севере, которое раскрепощает информационный потенциал каждой из них для эффективного соучастия в управлении регионом и его экономикой, а также осуществляется поощрение развития институтов, способных экономнее разрешать координационные проблемы на Севере [22]. Такая «экономическая координация» нисколько не принижает роль государственного участия в экономике северных регионов. Наоборот, она признает исключительность северных территорий, необходимость осуществления вмешательства в экономические процессы, происходящие на Севере.
В заключение зафиксируем следующие положения:
1. Правительство Канады ясно понимает необходимость проведения специфической политики по отношению к ее самым северным регионам. Арктические регионы видятся федеральной властью в качестве долговременной основы развития страны, базой для ее будущего процветания.
2. Суверенитет в Арктике может быть достигнут при условии устойчиво развивающихся и экономически крепких Северных территорий. Это обеспечивается правительством Канады как за счет реализации целевых программ (строительство жилья и т.д.), так и путем оптимизации существующих трансфертных отношений (ФФТ).
3. Северная стратегия является жизнеспособным документом, не носящим декларативный характер, с определенным и, что немаловажно, частично уже освоенным финансированием.
4. Арктическая политика Канады не концентрируется лишь на решении внутренних вопросов. Федеральные власти готовы отстаивать интересы в Арктике на международной арене. Доказательством этому, в дополнение к Северной стратегии, является разработка отдельного документа - Арктической внешней политики.
Литература
1. Statistics Canada, 2006 Census of population.
2. Bone R. The Geography of the Canadian North: Issues and Challenges. Toronto: Oxford University Press,1992.
3. Bollman R. A preliminary topology of rural Canada. Towards Sustainable Rural Communities: The Guelph Seminar Series. J. Bryden
(ed.). Guelph: University of Gurlph, 1994. Pp. 141-144.
4. Maslove A.M., Hawkes D.C. Canada's North: A Profile. Ottawa: Statistics Canada Catalogue, 1990.P. 98-112.
5. Hamelin L.E. L'ecoumene du Nord canadien. Studies in Canadian Geography: The North, W. Wonders (ed.). Toronto: University of Toronto Press, 1972. P. 25-40.
6. McNiven C. North is that Direction: Canadian Social Trends. Ottawa: Statistics Canada Catalogue, 1999. P. 11-008.
7. McNiven C., Puderer H. Delineation of Canada's North: An Examination of North-South Relationship in Canada. Geography Working Paper Series 2000-3. Ottawa: Statistics Canada Catalogue 2000-3. - 2000.
8. Income Tax Regulations. C.R.C., c. 945, 1985. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://laws.justice.gc .ca/eng/regulations/C.R. C.,_c._945/index.html, свободный. Загл. с экрана. Дата просмотра: 14.02.2011.
9. Northern Residents Deductions: Places in Prescribed Zones. Canada Revenue Agency. Publication T4039. - 2007.
10. Gautier et al. Assessment of Undiscovered Oil and Gas in the Arctic// Science 2009; 29 May. P. 1175-1179
11. Arctic council and the International Arctic Science Committee. Impacts of a Warming Arctic: Arctic Climate Impact Assessment, Cambridge University Press, Cambridge, 2004.
12. Office of Naval Research, Naval Ice Center, Oceanographer of the Navy, and the Arctic Research Commission, "Naval Operations in an Ice-Free Arctic," Symposium, April 2001.
13. Institute of the North, U.S. Arctic Research Commission, and International Arctic Science Committee, Arctic Marine Transport Workshop, 2004. P. 5.
14. 40 Million Dollar Northern Strategy Funding Allocations. Office of the Premier and Executive Council Government of the Northewest Territories. Yellowknife. NT, 2004.
15. Northern Strategy Trust. [Электронный ресурс]. Гежим доступа: http://www.eco.gov. yk.ca/northern_strategy_trust .html. свободный. Загл. с экрана. Дата просмотра: 26.02.2011.
16. Prime Minister Harper delivers on commitment to the "New North" 10 March 2008 Yellowknife, NWT [Электронный ресурс]. Pе-жим доступа: http://pm .gc. ca/eng/media. asp?id=2015 свободный. Загл. с экрана. Дата просмотра: 20.02.2011.
17. Fraser Scott. Canada's Northern Strategy. Canadian Embassy. Helsinki. 21 January, 2009.
18. Northern Strategy - Backgrounder 10 March 2008 Ottawa, Ontario [Электронный ресурс]. Pежим доступа: http://pm.gc.ca/eng/ media. asp?id=2016 свободный. Загл. с экрана. Дата просмотра: 20.02.2011.
19. A Northern Vision: A Stronger North and a Better Canada. Whitehorse, Yukon. May 2007. ISBN - 1-55362-329-0.
20. Territorial Premiers Released Shared Vision for Canada's North. News Release. White-horse, Yukon. May 2007.
21. Budget 2007 - Restoring Fiscal Balance for a Stronger Federation. Department of Finance Canada. Ottawa, Ontario. March, 2007.
22. Север России: актуальные проблемы развития и государственный подход к их реше-
нию. (Научный совет РАН по вопросам регионального развития; Коми научный центр УрО РАН) /Рук. авт. кол. А.Г.Гранберг, отв. редактор В.Н.Лаженцев. Москва - Сыктывкар, 2004. 172 с.
Статья поступила в редакцию: 29. 03. 2011.
