CC BY
344
ДИСКУССИЯ
журнал научных публикаций ^
Тарасов В.А., к. х. н, доцент, ГОУ ВПО Кубанский государственный университет, г. Краснодар, Россия
АНТИКРИЗИСНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИЕЙ: ОСНОВНЫЕ ОПРЕДЕЛЕНИЯ И КРИТЕРИИ
Изучение проблем антикризисного управления в муниципальных образованиях можно вести в четырех направлениях:
1) участие органов местного самоуправления в финансовом оздоровлении предприятий-должников, деятельность которых имеет важное экономическое значение для развития данной территории;
2) участие органов местного самоуправления в процедурах антикризисного управления (банкротства) муниципальных предприятий;
3) участие органов местного самоуправления в процедурах антикризисного управления муниципальными организациями;
4) антикризисное управление муниципальным образованием как единым хозяйственно-территориальным комплексом.
Первое и второе направления с разной степенью глубины отражены в действующем законодательстве. Третье и четвертое направления в настоящее время являются наименее исследованными и методически проработанными [1].
Для понимания сущности антикризисного управления территорией необходимо изучить основные терми-
нологические понятия (мониторинг, аудит, антикризисное управление, несостоятельность и неплатежеспособность территориальных образований) с учетом сложившейся системы разграничения полномочий между региональными и муниципальными органами власти, систему межбюджетных отношений и новую модель организации местного самоуправления.
В России термин «антикризисное управление» (crisis-management) стал широко использоваться после ввода в действие законодательства о банкротстве и применялся для описания процедур банкротства юридических и физических лиц. В настоящее время, по мере становления и развития новых форм территориального управления, становится очевидным, что муниципальные образования и регионы являются сложными социально-экономическими системами, подверженными кризисам так же, как и системы производственные. В связи с этим в общей системе антикризисного управления целесообразно выделить антикризисное управление территориальными системами, в т.ч. непосредственно антикризисное управление территорией (рис. 1).
БАНКРОТСТВО
ПРЕДПРИЯТИЙ
И ОРГАНИЗАЦИЙ
(СУДЕБНЫЕ
ПРОЦЕДУРЫ)
УЧАСТИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В БАНКРОТСТВЕ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
Рис.1. Структура понятия «антикризисное управление».
В современной литературе принято давать узкую и широкую трактовку понятия «антикризисное управление», а также разделять понятия «антикризисное управление» и «антикризисное регулирование».
Антикризисное управление муниципальным образованием в узком смысле слова можно рассматривать как комплекс мероприятий по восстановлению платежеспособности муниципального образования и удовлетворению требований кредиторов.
Платежеспособность — способность муниципального образования своевременно и полностью выполнять свои обязательства, вытекающие из торговых, кредитных и иных операций денежного характера.
Неплатежеспособность — финансовое положение муниципального образования, при котором оно не может своевременно погашать свои финансовые обязательства.
Муниципальное образование признается неплатежеспособным, т.е. не способным обеспечить обслуживание и погашение своих обязательств, при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств [2]:
— отказ органов местного самоуправления от исполнения обязанности по погашению и (или) обслуживанию своих обязательств, а также непредставление ответа на предъявленные требования кредиторов в установленные законодательством или договором сроки;
— отсутствие на счете местного бюджета средств, необходимых для исполнения решения суда о взыскании денежных средств для погашения и (или) обслуживания обязательств муниципального образования;
— недостаточность объема предусмотренных местным бюджетом ассигнований на погашение и обслуживание муниципального долга для финансирования указанных расходов исходя из сроков исполнения долговых обязательств.
В целях антикризисного управления следует различать долговую и текущую платежеспособность.
1. Долговая платежеспособность определяется наличием (отсутствием) обязательств, отнесенных действующим законодательством к долговым обязательствам.
В соответствии Бюджетным кодексом РФ, долговые обязательства муниципального образования могут существовать в форме:
— кредитных соглашений и договоров;
— займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;
— договоров и соглашений о получении муниципальным образованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
— договоров о предоставлении муниципальных гарантий.
2. Текущая платежеспособность определяется наличием или отсутствием задолженности муниципалитета по обязательствам, не отнесенным действующим законодательством к долговым обязательствам (задолженность по оплате выполненного муниципального заказа предприятиям различных форм собственности, в т.ч. ресурсоснабжающим организациям; по выплате заработной платы работникам бюджетных учреждений и др.).
Стандартные процедуры антикризисного управления по восстановлению текущей платежеспособности включают ее реструктуризацию, т.е. согласованное с кредиторами предоставление отсрочки или рассрочки по обязательствам муниципального образования. В случае признания долга безнадежным возможно частичное или полное списание основного долга, а также штрафов и пени. Графики реструктуризации, в зависимости от конкретной финансовой ситуации, составляются таким образом, чтобы выплата большей части суммы долга пришлась на конец срока реструктуризации. Задолженность по штрафным санкциям, как правило, реструктурируется одновременно, причем на более льготных условиях. При погашении задолженности по основному долгу допускается списание долга по пеням и штрафам.
В целях антикризисного управления следует различать неисполнение долговых обязательств при сохранении текущей платежеспособности и нарушение текущей платежеспособности и неисполнение долговых обязательств одновременно.
Причинами неплатежеспособности муниципального образования могут быть [3]:
— нарушение процедуры подготовки и рассмотрения проекта бюджета; ошибки в самой логике разработки и рассмотрения проекта бюджета; отсутствие системы казначейского исполнения бюджета;
— отказ администраций субъектов РФ принимать в расчет фактические долги муниципальных образований при рассмотрении объема трансфертов; неясность процедуры выяснения отношений между органами государственной власти, местного самоуправления и кредитором;
— несоблюдение принципа единства кассы. Переход на казначейское исполнение бюджетов в муниципальных
образованиях осуществлен частично. Несмотря на то, что казначейское исполнение бюджета закреплено в Бюджетном кодексе РФ, в муниципалитетах нарушаются основные принципы казначейства, в частности — единство кассы: по факту доходы бюджетов зачисляются на разные счета;
— отсутствие сводной информации о полном внутреннем долге, поскольку кредиторская задолженность не входит в состав внутреннего долга; в долг бюджета переоформляется лишь незначительная часть просроченной кредиторской задолженности муниципальных предприятий и организаций, в то время как большинство предприятий ЖКХ и муниципального городского пассажирского транспорта фактически являются банкротами;
— отсутствие системы консолидированного учета кредиторской задолженности муниципальных предприятий и учреждений. Формат ведения долговой книги не позволяет адекватно отслеживать ситуацию с задолженностью перед предприятиями-поставщиками топливно-энергетических ресурсов и принимать соответствующие управленческие решения;
— отсутствие стройной системы муниципального заказа и контроля цен товаров, работ, услуг, приобретаемых за счет средств бюджета.
В отличие от неплатежеспособности, несостоятельность муниципальных образований — это признанная судом неспособность администрации муниципального образования исполнить свои обязательства перед кредиторами. В России термин «несостоятельность» применяется по отношению к предприятиям наряду с термином «банкротство», что регулируется соответствующим Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)». Для территорий процедуры банкротства разработаны и применяются за рубежом, но в России они законодательно не определены.
Финансовая неплатежеспособность муниципалитетов не обязательно связана с общей экономической ситуацией в стране или в определенном регионе. Как показывает мировая практика, неплатежеспособными могут стать и крупные города в наиболее благополучных в экономическом отношении регионах в условиях общей экономической стабильности в стране и общего подъема экономики.
Антикризисное управление муниципальным образованием в широком смысле — это применение антикризисных процедур по отношению к конкретной территории с целью недопущения кризиса или сглаживания его негативных последствий.
Антикризисные процедуры в этом понимании включают:
— анализ внешней среды и внутреннего потенциала территории (имущественного, финансового, налогового, природного, географического и др.), а также ее конкурентных преимуществ на основе SWOT-анализа;
— бюджетный анализ на основе сопоставления собственных и регулирующих доходов муниципального образования, прогноз доходов и расходов бюджета;
— диагностику возникновения кризисных ситуаций с целью принятия адекватных причине появления кризиса мер;
— разработку антикризисной стратегии;
— разработку антикризисной программы развития территории, в т.ч. краткосрочных мероприятий по реструктуризации задолженности, увеличению доходов и снижению расходов бюджета и долгосрочных мер по реструктуризации основных отраслей, градообразующих предприятий, оздоровлению местных финансов;
— создание структур для организации управления программой и последующий контроль за ходом ее реализации.
Сформулируем принципы антикризисного управления территорией [4].
1. Принцип единства целей управления на разных уровнях иерархии (федерация, субъект федерации и муниципальное образование).
2. Принцип адекватности. Методы разработки и принятия решений в кризисной ситуации должны быть адекватны реальной ситуации. Антикризисные управляющие должны обладать более высоким уровнем квалификации по сравнению с управляющими в обычных условиях с тем, чтобы быстро и адекватно реагировать на изменение внешних и внутренних факторов, влияющих на развитие территории.
3. Принцип системного подхода к решению поставленных задач. Система антикризисного управления развитием территории рассматривается как сложная социально-экономическая система и построена как совокупность функциональных, обеспечивающих и предметных подсистем (подсистемы антикризисного управления собственностью, жилищно-коммунальным хозяйством, градообразующими предприятиями, социальной сферой и др.), поэтому необ-
ходимо постоянно анализировать политические, социальные, экономические, финансовые, экологические, правовые, техногенные и другие факторы, которые влияют на каждую из этих подсистем и в совокупности обеспечивают устойчивое развитие территории.
4. Принцип целенаправленности. Антикризисное управление может быть эффективно только при наличии глубоко проработанного плана финансового оздоровления территории, который базируется на миссии территории — обеспечении устойчивого социально-экономического развития муниципального образования. Такая стратегия антикризисного управления полностью соответствует следующим локальным целям в период кризиса: 1) обеспечение текущих платежей — текущая деятельность администрации муниципального образования должна быть организована таким образом, чтобы при ее осуществлении,
как минимум, рассчитаться с кредиторами, в т.ч. с бюджетами других уровней бюджетной системы; 2) накопленных финансовых средств должно быть достаточно для того, чтобы по окончании особых процедур антикризисного управления рассчитаться с ранее возникшей и «замороженной» на момент введения особого режима кредиторской задолженности; 3) недопущение возникновения задолженности в будущем.
5. Принцип ведущего звена. В силу многоаспектности и разноплановости процесса антикризисного управления муниципальным образованием необходимо выбирать и реализовывать реально достижимые цели. Как правило, при наличии двух равновеликих целей приоритет принадлежит ближайшей из них — обеспечению текущих платежей.
С \
Неплатежеспособными могут стать и крупные города в наиболее благополучных в экономическом отношении регионах в условиях общей экономической стабильности в стране и общего подъема экономики.
V,_
6. Принцип оптимальности. В процессе разработки и принятия управленческих решений необходимо определить некоторые критерии оптимальности. Каждое решение принимается таким образом, чтобы выбранный критерий оптимальности имел экстремальное значение при некоторых ограничительных условиях. Различные ограничения и их комбинации обусловливают различные варианты управленческих решений. Очевидно, что одним из критериев должен стать бюджетный эффект — разница между доходами, полученными по результатам антикризисной программы, и расходами на ее разработку и реализацию.
Каждое из описанных выше направлений формирования современной системы антикризисного управления территорией, безусловно, требует более детальной проработки и уточнения, однако единый концептуальный подход к построению муниципальной системы антикризисного управления на основе единой методологии позволит обеспечить эффективное управление кризисными территориями и создать предпосылки для их устойчивого развития в будущем.
Рассматривая понятие финансовое состояние территории, финансовый мониторинг территориальных образований, мониторинг финансового состояния, на наш взгляд, невозможно без рассмотрения понятия финансовый менеджмент относительно общественного (государственного сектора).
Так, по мнению В.В. Михеева [5], под финансовым менеджментом главных распорядителей бюджетных средств понимается совокупность «процессов и процедур, обеспечивающих эффективность и результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль
* А ■
Л
и аудит)» [6]. Сфера применения финансового менеджмента в общественном секторе охватывает не только сферу деятельности главных распорядителей бюджетных средств, но и деятельность органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления по управлению бюджетными средствами на соответствующих территориях.
Современная система финансового менеджмента в секторе государственного управления включает в себя два крупных компонента: 1) условия реализации; 2) инструменты и процедуры [7].
К первому компоненту — условиям реализации финансового менеджмента — относятся:
1) нормативно-правовое регулирование;
2) система распределения полномочий и обязанностей в рамках финансового менеджмента на уровне ведомства;
3) обеспечение кадровых и технологических возможностей для осуществления финансового менеджмента;
Второй компонент системы финансового менеджмента включает в себя:
1) на этапе планирования (составления) бюджета — увязка расходов с результатами, среднесрочный горизонт (3-годовое планирование), единство планирования текущих и капитальных расходов на срок не менее трех лет, гибкость в определении структуры расходов, выраженная в реализации принципов агрегирования расходов и предоставлении самостоятельности администраторам бюджетных средств;
2) на этапе исполнение бюджета — реализация комплекса соглашений об оказании государственных услуг, делегирование полномочий и ответственности, неукоснительное соблюдение графика финансирования расходов, эффективность и открытость процедуры госзакупок;
3) на этапе учета и отчетности — использование метода начисления в бухгалтерском учете, наличие гибкой и упорядоченной бюджетной классификации, предоставление в законодательный орган страны годового отчета о деятельности ведомства и годовой бухгалтерской отчетности, достоверность которой подтверждена заключением органа государственного внешнего аудита, использование, наряду с бюджетным учетом и отчетностью, управленческого учета и отчетности, переоценка стоимости активов государственного ведомства, открытость информации об использовании бюджета, включая показатели результативности бюджетных расходов;
4) на этапе внутреннего контроля и аудита — наличие в государственном ведомстве результативной системы внутреннего контроля со всеми ее элементами, мониторинг деятельности и реализации бюджетных программ, который является неотъемлемым элементом финансового менеджмента государственного ведомства, наличие самостоятельного структурного подразделения внутреннего аудита, подотчетного напрямую высшему руководителю ведомства, осуществляющего аудит финансовой отчетности, законности и эффективности и предоставляющего руководителям высшего звена и операционным менеджерам гарантии и консультации.
Рассмотрев различные варианты толкования несостоятельности и банкротства, мы обобщили их [3, 4]:
неплатежеспособность территории — отсутствие способности своевременно погашать свои обязательства;
несостоятельность территории — это
временная финансовая неплатежеспособность, и, соответственно,
банкротство территории — это признанная арбитражным судом неспособность территории в полном объеме удовлетворить требования кредиторов и исполнять в полном объеме обязанности по уплате платежей. 4
1. Тарасов В.А., Атамась Е.В., Глушко А.О. Банкротство муниципальных образований: зарубежный опыт и российская ситуация. Краснодар, 2007. 126 с.
2. Тарасов В.А. Финансовая несостоятельность муниципальных образований: основные алгоритмы// Человек. Сообщество. Управление. Приложение 2006. /Краснодар, 2006. С. 63-73.
3. Тарасов В.А. Финансовая несостоятельность и антикризисное управление муниципальными образованиями. Серия статей//Муниципальная власть. 2007. №№ 1-6.
4. Антикризисное управление, мониторинг и аудит территориальных образований.: коллективная монография // под ред. В.А. Тарасова — Краснодар, 2010. — 297 с.
5. Михеев В.В. Финансовый менеджмент в муниципальном секторе// Практика муниципального управления. 2010. № 7.
6. Приказ Министерства финансов РФ «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета» от 13.04.2009 № 34н // Справочно-информационная система «КонсультантПлюс».
7. Общие принципы финансового менеджмента в секторе государственного управления //Университетская информационная система РОССИЯ (УИС РОССИЯ) [Электронный ресурс] URL: http:// uisrussia.msu.ru/docs/nov/ecorys/act10_3.doc
