CC BY
136
Государственное регулирование
финансовом сферы
УДК 336.02
АНТИКРИЗИСНОЕ БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ — ОПЫТ СТРАН ОЭСР
О.в. БОГАЧЕВА,
кандидат экономических наук, руководитель Центра бюджетной политики E-mail: bogacheva@nifi.ru Т.В. ФОКИНА,
младший научный сотрудник Центра бюджетной политики
fokina@nifi.ru
Научно-исследовательский финансовый институт Министерства финансов Российской Федерации
Бюджетное законодательство Российской Федерации фактически не содержит норм, обеспечивающих регулирование бюджетных правоотношений в условиях финансовой и экономической нестабильности, иной кризисной ситуации, вызванной природными и техногенными катастрофами либо политическими конфликтами, когда бюджетная система сталкивается с необходимостью принятия срочных мер по концентрации средств для решения неотложных задач.
Отсутствие специальных норм, определяющих бюджетные полномочия, финансовые механизмы и порядок взаимодействия участников бюджетного процесса в кризисных условиях, приводит к «пожарному» реагированию органов власти, которое часто проявляется в малоэффективных и запоздалых антикризисных действиях. В связи с этим опыт стран ОЭСР по нормативному антикризисному регулированию может представлять для России существенный интерес.
Целью статьи является анализ международного опыта нормативного антикризисного регулирования бюджетных правоотношений в странах ОЭСР в условиях финансовой и экономической нестабильности либо иной кризисной ситуации и формирование позиции о возможности и необходимости применения зарубежного опыта в условиях российской действительности.
С помощью метода сравнительного анализа авторами рассмотрены принципы обеспечения макроэкономической и финансовой стабильности, критерии кризисной ситуации и цели стабилизационной политики, основные меры бюджетной стабилизационной политики, порядок и механизмы финансового обеспечения стабилизационных бюджетных мер.
На основе сравнительного международного опыта нормативного антикризисного регулирования бюджетных правоотношений в странах ОЭСР сформулированы выводы по внесению изменений в российское бюджетное законодательство, которые будут способствовать проведению эффективной политики по оздоровлению экономики и финансовой системы в кризисных условиях.
Сделан вывод о том, что опыт зарубежных стран и лучшие практики создают основу для формирования предложений по корректировке бюджетного законодательства России.
Ключевые слова: бюджетное законодательство, государственное антикризисное регулирование, финансовая и экономическая нестабильность, чрезвычайное положение
Введение
Бюджетное законодательство Российской Федерации фактически не содержит норм, обеспечива-
-41 (227) - 2014-
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА: FINANCIAL ANALYTICS
проблемы и решения science and experience
ющих регулирование бюджетных правоотношений в условиях финансовой и экономической нестабильности, иной кризисной ситуации, вызванной природными и техногенными катастрофами, либо политическими конфликтами1, когда бюджетная система сталкивается с необходимостью принятия срочных мер по концентрации средств для решения неотложных задач по финансированию антикризисных бюджетных мер. Более того, в Бюджетном кодексе Российской Федерации в перечне общих принципов управления бюджетной системой отсутствует принцип обеспечения экономической и финансовой устойчивости, устанавливающий необходимость проведения стабилизационной налогово-бюджетной политики в кризисной ситуации в качестве одной из основных задач государственной политики.
Отсутствие специальных норм, определяющих бюджетные полномочия, финансовые механизмы и порядок взаимодействия участников бюджетного процесса в кризисных условиях, приводит к «пожарному» реагированию органов власти, которое часто проявляется в малоэффективных и запоздалых антикризисных действиях.
В связи с этим опыт стран ОЭСР по нормативному антикризисному регулированию может представлять для России существенный интерес.
Обеспечение макроэкономической и финансовой стабильности
как один из принципов бюджетной системы и бюджетного законодательства в странах ОЭСР
В бюджетном законодательстве развитых стран особое значение отводится общим принципам управления бюджетной системой, в рамках которых формируется стройная система нормативно-правового бюджетного регулирования.
В ноябре 2013 г. рабочей группой ОЭСР был опубликован проект «Принципы управления бюджетом» как руководство по лучшей практике управления государственными финансами, подготовленный на основе многолетнего международного опыта управления государственными финансами с учетом уроков последнего мирового финансового кризиса.
Общие принципы управления бюджетом, представленные в проекте, согласуются с общепризнан-
1 Кроме чрезвычайного и военного положения.
ными классическими бюджетными принципами (единство, универсальность, специфичность, сбалансированность, годовой бюджетный процесс, подотчетность) и относительно новыми бюджетными принципами (прозрачность, стабильность, ориентация на результат), сформулированными в 1990-е гг., которые к настоящему времени закреплены в основных законах о бюджете многих стран, принявших бюджетные кодексы (основные законы о бюджете). Таким образом, представлено девять основных принципов управления бюджетом [8].
1. Налогово-бюджетная политика должна проводиться в пределах ясных, надежных и предсказуемых ограничений.
2. Управление бюджетов должно осуществляться «сверху вниз» и обеспечить соответствие целей политики бюджетным ресурсам.
3. Бюджеты должны формироваться в рамках стратегических приоритетов правительства.
4. Бюджеты должны быть нацелены на среднесрочную перспективу.
5. Бюджетные документы и содержащаяся в них информация должны быть открыты, прозрачны и доступны для общества.
6. Должно быть обеспечено участие парламента страны и граждан в бюджетном процессе.
7. Бюджеты должны давать реальную, полную и правильную картину состояния государственных финансов.
8. Оценки результативности и эффективности бюджетных расходов должны быть интегрированы в бюджетный процесс.
9. Должно быть обеспечено идентифицирование, оценивание и правильное управление рисками долгосрочной устойчивости экономики и другими финансовыми рисками.
Два из приведенных принципов наряду с обеспечением стабильности бюджетной системы акцентируют внимание органов власти на политике стабилизации экономики и финансовых рынков.
В частности, принцип 1, согласно которому налогово-бюджетная политика должна проводиться в пределах ясных, надежных и предсказуемых ограничений, предполагает проведение разумной налогово-бюджетной политики, которая избегает наращивания долга и использует периоды экономического роста для накопления резервов для использования в периоды спада. Такая политика предполагает применение бюджетных правил или руководства по проведению бюджетной политики, которые позволяют проводить
-41 (227) - 2014-
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА: FINANCIAL ANALYTICS
проблемы и решения science and experience
предсказуемую бюджетную политику на протяжении всего экономического цикла.
В принципе 9, предполагающем необходимость управления рисками долгосрочной устойчивости экономики и финансовых рынков, подчеркивается значимость совершенствования системы оценки рисков для повышения устойчивости экономики и финансовой системы, принятия мер по предотвращению рисков нарушения стабильности.
Согласно данному принципу необходимо проводить количественную оценку финансовых рисков и формировать механизмы управления рисками одновременно с подготовкой ежегодного бюджета [1]. Такие механизмы предполагают в частности установление «сдержанных» бюджетных параметров (финансовой позиции) и создание защищенных резервных фондов, используемых на непредвиденные расходы.
В некоторых странах принцип проведения политики макроэкономической стабилизации уже достаточно давно закреплен в законодательстве. Так, в Германии п. 2 ст. 109 конституции ФРГ [6] устанавливается совместная ответственность федерации и земель, вытекающая из правовых актов Европейского союза по поддержанию бюджетной дисциплины, по учету в бюджетной политике задач макроэкономической стабилизации. А п. 4 ст. 109 определяется требование принятия федерального закона, устанавливающего общие принципы проведения бюджетной политики макроэкономической стабилизации и долгосрочного финансового планирования, которые в равной мере относятся к федерации и землям. В соответствии с этой нормой в 1967 г. был принят закон ФРГ «Об обеспечении экономической стабильности и роста» [11]. Этот закон содержит основные цели стабилизационной бюджетной политики, полномочия органов власти по принятию антикризисных мер, порядок осуществления этих полномочий и использования ресурсов для проведения стабилизационных мер, формирование органа, ответственного за координацию действий органов власти разного уровня по проведению стабилизационной политики.
Отражение критериев кризисной ситуации и целей стабилизационной политики в бюджетном законодательстве
Одним из наиболее сложных вопросов, с которыми сталкиваются органы власти при проведении
стабилизационной налогово-бюджетной политики, является определение моментов начала и завершения кризисной ситуации. Это связано с тем, что основными факторами эффективности антикризисных бюджетных мер являются их своевременность и адекватность. Запаздывание бюджетной поддержки в условиях углубления кризисных явлений (независимо от их происхождения) проявляется в быстром росте потерь в экономике, а применение мер бюджетной поддержки в условиях завершения экономического кризиса и перехода экономики к оживлению приводит к неэффективному расходованию бюджетных средств. Более того, излишние меры государственной поддержки могут «раскручивать» экономический подъем, способствуя углублению спада в очередном экономическом цикле.
Однако ни в одной из стран ОЭСР в бюджетном законодательстве не установлены количественные критерии кризисной ситуации, при которых должны вводиться или прекращать свое действие бюджетные антикризисные меры.
Отсутствие в бюджетном законодательстве количественных критериев (маркеров) начала экономического кризиса можно объяснить в частности трудностью определения поворотных точек экономического цикла [4]. Применяемые в настоящее время в мире методы и системы циклических индикаторов не являются достаточно надежными. Поэтому в бюджетном законодательстве критерии кризисной ситуации, требующей бюджетного вмешательства, носят описательный характер.
Так, в основных законах о бюджете разных стран (Германии, Японии, Италии, Франции и др.) наступление событий, требующих введения антикризисных мер, может описываться как ослабление экономики, невозможность реализации целей экономической политики по достижению стабильных цен, высокого уровня занятости, устойчивости внешних рынков, экономического роста, а также в более широком контексте — как возникновение непредвиденных, неизбежных обстоятельств, угроза национальным интересам.
В США общие критерии чрезвычайной ситуации [3], под которую подпадают экономические и финансовые шоки, установлены законом о чрезвычайном законодательстве (Bill, Sec. 204 Emergency Legislation S.Con.Res.21, 110th Congress (2007-2008). Согласно этому закону чрезвычайной является ситуация, которая отвечает следующим общим критериям:
— требует принятия необходимых, существенных, жизненно важных (а не только полезных и приносящих выгоду) мер;
— является внезапной, быстротечной, а не постепенно нарастающей во времени;
— требует срочных, вынужденных, немедленных действий;
— является непредвиденной, непрогнозируемой, неожиданной;
— по своей природе является временной.
Для определения природы экономического
шока и начала введения антикризисных мер, а также форм поддержки экономики правительства разных стран полагаются, прежде всего, на рекомендации экспертного сообщества. Так, в Германии был сформирован совет экономических экспертов, который согласно закону ФРГ [11] ежегодно готовит доклад по экономическому развитию, используемый правительством при подготовке ежегодного доклада парламенту о состоянии экономики и мерах экономической и бюджетной политик на очередной год.
Отражение в бюджетном законодательстве основных мер бюджетной стабилизационной политики
Международный опыт проведения стабилизационных мер в условиях мирового финансового кризиса 2008-2009 гг. [2] продемонстрировал наибольшую эффективность мер «ручного» бюджетного регулирования — снижение уровня налогов, увеличение социальных выплат, принятие дополнительных программ расходов, субсидий, кредитов и гарантий, конечно, при условии отсутствия серьезной проблемы национального государственного долга.
Налогово-бюджетные стимулы, используемые в странах G20 в 2008-2010 гг. [10]:
— семнадцать из двадцати стран объявили планы повышения расходов на инфраструктурные объекты, многие из которых связаны с дорожным хозяйством (в том числе Австралия, Канада, Франция, Германия, Южная Корея, Саудовская Аравия);
— ряд стран объявили планы расширения поддержки нуждающихся категорий населения, в том числе увеличение выплат по безработице (Канада, Россия, Великобритания, США, Турция, Южная Корея), увеличение поддержки семей с детьми (Австралия, Германия), пенсионеров (Австралия и Канада);
— некоторые страны предприняли шаги по поддержке малого и среднего бизнеса (Южная Корея), стратегических или подверженных кризису отраслей, таких как лесная и строительство (в Канаде и Германии — поддержка энергосберегающих технологий в строительстве), военно-промышленный комплекс и сельское хозяйство (Россия);
— некоторые страны увеличили бюджетные расходы на решение долгосрочных задач повышения качества здравоохранения и образования (Австралия, Китай, Саудовская Аравия), внедрение экологически чистых технологий (Китай, Германия, Великобритания);
— четырнадцать стран объявили о существенном снижении личных подоходных налогов (в том числе Бразилия, Канада, Германия, Индонезия, Япония, Испания, Великобритания, США), шесть стран — о снижении косвенных налогов;
— многие страны объявили о некотором снижении корпоративного подоходного налога, в том числе ставки налога (Канада, Южная Корея, Россия), расширении льгот по амортизации (Германия, Россия, США) и инвестированию (Франция, Южная Корея).
Следует отметить, что задачи преодоления экономического и финансового кризиса каждый раз требуют разного сочетания антикризисных мер. В связи с необходимостью разрабатывать и применять различное сочетание антикризисных мер основные законы о бюджете (бюджетные кодексы) разных стран, как правило, не содержат норм, устанавливающих перечней направлений и мер стабилизационной бюджетной политики. Это представляется правильным, так как не формирует в обществе и бизнесе ожиданий, способных усилить кризисные явления (откладывание инвестиционных проектов, закупок товаров и услуг в ожидании государственной поддержки).
Определенное исключение составляет конституция ФРГ, в которой в п. 1. ст. 104 б предусматривается право федерации предоставлять землям гранты для оказания финансовой поддержки по реализации землями и муниципальными образованиями наиболее важных инвестиционных проектов, способствующих преодолению экономического кризиса.
Конкретные стабилизационные меры обычно устанавливаются специальными законами. Так, из разд. 12 закона ФРГ [11] вытекают следующие направления налогово-бюджетных мер:
1) поддержка предприятий и секторов экономики;
2) адаптация предприятий и секторов экономики к новым условиям;
3) обеспечение роста производительности труда на основе новых методов и технологий;
4) предоставление налоговых льгот.
В указанном разделе закона предусматривается также, что федеральное правительство определяет формы финансовой поддержки и налоговых льгот, время начала и остановки их действия с учетом возможного поэтапного или наиболее раннего их прекращения.
Примерами актов США, принятых в ответ на кризисные шоки, являются законы [5, 9]. Первый акт нацелен на реализацию программ стимулирования спроса и создания новых рабочих мест, общий объем которых составляет 787 млрд долл. Второй закон содержит программу чрезвычайной помощи финансовым институтам на общую сумму в 700 млрд долл. Следует при этом отметить, что меры правительства, объявленные как антикризисные, в то же время были направлены на достижение среднесрочных целей экономической политики.
Порядок и механизмы финансового обеспечения стабилизационных бюджетных мер
Основными механизмами финансирования стабилизационных бюджетных мер в странах ОЭСР являются резервные фонды, в том числе стабилизационные резервные фонды, дополнительные ассигнования и дополнительные бюджеты, государственные кредиты. При этом выделение бюджетных ассигнований из резервных фондов, формирование дополнительных ассигнований на стабилизационные нужды и предоставление бюджетных кредитов осуществляются по упрощенным бюджетным процедурам. Примером может служить фонд непредвиденных расходов, формируемый в Японии в соответствии со ст. 87 конституции Японии [14].
В некоторых странах, в частности в Германии, в целях антикризисного регулирования формируется специальный антикризисный фонд. Порядок формирования и использования средств этого фонда определен разд. 15 закона [11].
Резервные фонды часто используются не только для финансового обеспечения стабилизационных мероприятий в экономике и финансовой системе, но также в связи с иными чрезвычайными ситуациями (природные, техногенные катаклизмы, терроризм).
Например, фонд президента США по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации (Disaster Relief Fund), средства которого используются для финансирования программ или грантов, направляемых на поддержку штатов, местных органов власти и неприбыльных организаций на восстановление экономики. Годовой объем средств фонда рассчитан для ликвидации последствий так называемых нормальных чрезвычайных ситуаций, предполагающих расходы не более 500 млн долл. При более значительных чрезвычайных ситуациях средства фонда пополняются за счет дополнительных бюджетных ассигнований, утверждаемых конгрессом США.
В некоторых странах наряду с резервируемыми в бюджете средствами на непредвиденные расходы могут использоваться дополнительные ассигнования на непредвиденные расходы, утверждаемые на основе применения специальных процедур.
Так, во Франции органический закон о бюджете [12] предусматривает процедуры выделения двух видов дополнительных расходов — при серьезной ситуации, которая не приводит к росту бюджетного дефицита, и очень серьезной ситуации, угрожающей национальным интересам (ст. 13 LOLF).
При возникновении серьезной ситуации правительство может принять решение об увеличении объема бюджетных ассигнований, утвержденного законом о бюджете на очередной год. При этом требуется предварительное согласование с государственным советом и уведомление финансовых комитетов парламента. Общее увеличение бюджетных ассигнований на антикризисные меры ограничивается 1% совокупного объема ассигнований, утвержденного законом о бюджете на очередной год. Парламент утверждает эти ассигнования очередным законом о бюджете.
При очень серьезной ситуации правительство может принять акт об увеличении бюджетных ассигнований, приводящих к росту бюджетного дефицита. Этот акт также предварительно согласуется с государственным советом. В то же время парламент уведомляется о принятом решении и перед ним может быть поставлен вопрос о немедленном утверждении этого акта.
В целом положения о дополнительном бюджете, принимаемом с разными целями, в том числе в связи с кризисной ситуацией, содержатся в конституциях Дании, Финляндии, Южной Кореи, Испании, Швеции, бюджетном законодательстве Франции, Германии, Японии, Новой Зеландии, США.
Бюджетные законы редко ограничивают количество и сроки принятия дополнительных бюджетов. В Германии федеральный бюджетный кодекс предусматривает возможность подготовки и представления в парламент дополнительного бюджета в любое время до конца очередного финансового года. Ни в одной стране ОЭСР закон не ограничивает масштабов вносимых в бюджет изменений, но обычно расходы по отдельным статьям увеличиваются в среднем менее чем на 10%.
Организационные механизмы реализации стабилизационных бюджетных мер
Бюджетные законы, регулирующие антикризисные меры, обычно предусматривают формирование консультационных, координационных и наблюдательных органов по реализации стабилизационных мер, осуществляемых в рамках антикризисных программ.
Так, в законе ФРГ [11] (разд. 18) предусмотрено формирование при федеральном правительстве консультационного и координирующего органа — совета по экономическому циклу. Задачей совета является разработка антикризисных мер в соответствии с целями стабилизационного регулирования, установленными данным законом, и мер по финансовому обеспечению займов бюджетов разного уровня. Совет формирует специальный комитет по займам в общественном секторе, который контролирует и ограничивает размеры заимствований, осуществляемых на местном уровне.
В США в двух законах, направленных на стабилизацию финансовой системы [7, 9], предусматривается формирование координационных, консультационных органов. Наиболее значимым по функциям и составу членов является подотчетный конгрессу совет по финансовой стабильности, сформированный в соответствии с законом [7]. Задачами совета являются выявление рисков финансовой нестабильности, обеспечение координации в финансовом регулировании и разработка рекомендаций по предотвращению возникающих финансовых угроз.
Выводы
Анализ международного опыта нормативного регулирования бюджетных правоотношений в кри-
зисной ситуации, обусловленной различными причинами (экономическим и финансовым кризисами, природными или техногенными чрезвычайными ситуациями), позволяет сделать основные выводы.
1. Лучшей бюджетной практикой в странах ОЭСР признается закрепление в бюджетном законодательстве страны основных принципов управления бюджетной системой, одним из которых является обеспечение макроэкономической и финансовой стабильности.
2. Трудности определения поворотных точек экономического цикла (начала и завершения экономического кризиса) обусловливают отсутствие в бюджетном законодательстве разных стран количественных критериев (маркеров) момента, требующего введения стабилизационных мер. Это неизбежно приводит к неопределенности ситуации при принятии решения о проведении бюджетной стабилизационной политики. Поэтому стабилизационные меры часто носят догоняющий характер, следствием чего является относительно невысокая их эффективность.
3. Основные законы о бюджете и законы об общих принципах стабилизационной бюджетной политики, как правило, не содержат конкретных перечней направлений и мер стабилизационной политики, так как стабилизация кризисной ситуации всякий раз требует разных антикризисных мер. В то же время наиболее важные для страны бюджетные меры, например поддержка субъектов Федерации в условиях экономического и финансового кризиса (поддержка инвестиционных проектов), может быть отражена в этих законах.
4. Бюджетное законодательство устанавливает механизмы, процедуры и порядок финансового обеспечения антикризисных мер. Если бюджетное законодательство не устанавливает особого порядка принятия решений по стабилизационным мерам, то они регламентируются в рамках законодательства о чрезвычайной ситуации. При этом выделение ассигнований или кредитных ресурсов осуществляется на основе ускоренных процедур при ограничении полномочий парламента.
5. В целях антикризисного бюджетного регулирования используются разные механизмы — резервные и специальные фонды, дополнительные бюджеты, бюджетные кредиты. Широко распространенным инструментом являются резервные фонды, которые используются не только для финансового обеспечения стабилизационных мероприятий в
-41 (227) - 2014-
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА: FINANCIAL ANALYTICS
проблемы и решения science and experience
экономике и финансовой системе, но также в связи с иными чрезвычайными ситуациями (природные и техногенные катаклизмы, терроризм).
6. Бюджетное законодательство разных стран, регулирующее стабилизационные меры наряду с особыми бюджетными процедурами обычно предусматривает формирование специальных межведомственных органов (советы по стабилизации), ответственных за координацию, выработку рекомендаций и мониторинг действий исполнительных органов государственной власти по проведению стабилизационной политики. Советы по стабилизации имеют высокий статус, формируются из руководителей экономических и финансовых органов, могут быть подотчетными непосредственно парламенту страны.
Лучшие зарубежные практики, рассмотренные в статье, создают основу для формирования предложений по корректировке бюджетного законодательства России.
Список литературы
1. Крадинов П.Г. Долгосрочная сбалансированность бюджетной системы: факторы, условия, риски // Финансовый журнал. 2013. № 1. С. 129-134.
2. Павончело Ф. Один за всех и все за одного: кризис евро // Финансовый журнал. 2011. № 4. С. 5-12.
3. Чувахина Л.Г. Вторая волна кризиса: миф или реальность // Финансовый журнал. 2011. № 4. С. 19-28.
4. Чувахина Л.Г. Международный валютный фонд: уроки кризиса // Финансовый журнал. 2011. № 1. С. 73-82.
5. American Recovery and Reinvestment Act of 2009. URL: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-111hr1enr/pdf/BILLS-111hr1enr.pdf.
6. Basic Law for the Federal Republic of Germany. URL: http://www.gesetze-im-internet.de/englisch_gg/.
7. Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2010. URL: https://www.sec.gov/ about/laws/wallstreetreform-cpa.pdf.
8. Draft Principles of Budgetary Governance, OECD, November 2013. URL: http://www.oecd.org/gov/ budgeting/Draft-Principles-Budgetary-Governance.pdf.
9. Emergency Economic Stabilization Act of
2008. URL: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-110publ343/pdf/PLAW-110publ343.pdf.
10. Fiscal Implications of the Global Economic and Financial Crisis. IMF Staff Position Note, June 9,
2009, SPN/09/13, p.16.
11. Law to Promote Economic Stability and Growth, 8 June 1967, in Federal German Budget Legislation. Foundations of a Uniform Fiscal and Economic Policy. Bonn: Federal Ministry of Finance, 1988. P. 147ff.
12. Loi organique no. 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances. URL: http://www.legi-france.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT0 00005631294&dateTexte=vig.
13. Public Finance and its Legal Framework: Toward a Legal Framework to Ensure Fiscal Consolidation and Fiscal Policy Management. URL: http://www.mof.go.jp/ english/pri/publication/pp_review/ppr015/ppr015b.pdf.
14. The Constitution of Japan. URL: http://japan. kantei.go.jp/constitution_and_government_of_japan/ constitution e.html.
Financial analytics: science and experience Government regulation of financial sector
ISSN 2311-8768 (Online) ISSN 2073-4484 (Print)
ANTI-CRISIS BUDGET REGULATION: THE EXPERIENCE OF OECD COUNTRIES
Ol'ga V. BOGACHEVA, Tat'yana V. FOKINA
Abstract
Importance At the present time, the budgetary legislation of the Russian Federation actually does not contain any norms for regulation of the budgetary legal arrangements under the conditions of financial and economic instability, or other crisis situations caused by the natural and technological disasters, or political conflicts. In
such crises, the budgetary system faces the necessity of implementing urgent measures for the concentration of funds to address the pressing tasks. No special rules for determining the budget authority, fiscal arrangements and modalities of cooperation between the participants of the budgetary process in crisis conditions, leads to "fire" response of authorities, which often manifests itself in
inefficient and tardy anti-crisis actions. The experience of OECD countries on regulatory crisis management may be of significant interest for Russia. Objectives The aim of the article is to provide an analysis of the international experience of the statutory anti-crisis regulation of the budgetary legal relations in OECD countries under the conditions of the financial and economic instability, or other crisis situation and the formation of a position on the possibility and the necessity of the foreign experience application under the Russian Federation's conditions. Methods Using the method of comparative analysis, we consider the principles of ensuring the macroeconomic and financial stability, criteria of the crisis situation and the objectives of stabilization policy, basic measures of fiscal stabilization policy, procedures and mechanisms of the financial support of fiscal measures of budget stabilization.
Results On the basis of the comparative international experience of the legislative anti-crisis regulation of budgetary relations in OECD countries, we provide the conclusions regarding the changes in the Russian budgetary legislation that will facilitate the effective policies for recovery of the economic and financial systems under the crisis.
Conclusions and Relevance We arrive at a conclusion that the best practices and experience of foreign countries provide the basis for the formation of proposals for the Russian budgetary legislation adjustment.
Keywords: budget, legislation, State, anti-crisis, regulation, financial, economic instability, emergency situation
References
1. Kradinov P.G. Dolgosrochnaya sbalansirovan-nost' byudzhetnoi sistemy: faktory, usloviya, riski [The long-term budget system balance: factors, conditions, risks]. Finansovyi zhurnal — Financial journal, 2013, no. 1, pp. 129-134.
2. Pavonchelo F. Odin za vsekh i vse za odnogo: krizis evro [One for all and all for one: crisis of the euro]. Finansovyi zhurnal — Financial journal, 2011, no. 4, pp. 5-12.
3. Chuvakhina L.G. Vtoraya volna krizisa: mif ili real'nost'? [The second wave of crisis: a myth or reality?]. Finansovyi zhurnal — Financial journal, 2011, no. 4, pp. 19-28.
4. Chuvakhina L.G. Mezhdunarodnyi valyutnyi fond: uroki krizisa [The International Monetary Fund:
the lessons of crisis]. Finansovyi zhurnal — Financial journal, 2011, no. 1, pp. 73-82.
5. American Recovery and Reinvestment Act of 2009. Available at: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/ BILLS-111hr1enr/pdf/BILLS-111hr1enr.pdf.
6. Basic Law for the Federal Republic of Germany. Available at: http://www.gesetze-im-internet. de/englisch_gg/.
7. Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2010. Available at: https://www.sec. gov/about/laws/wallstreetreform-cpa.pdf.
8. Draft Principles of Budgetary Governance, OECD, November 2013. Available at: http://www. oecd.org/gov/budgeting/Draft-Principles-Budgetary-Governance.pdf.
9. Emergency Economic Stabilization Act of2008. Available at: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-110publ343/pdf/PLAW-110publ343.pdf.
10. Fiscal Implications of the Global Economic and Financial Crisis. IMF Staff Position Note, June 9, 2009, SPN/09/13, p. 16.
11. Law to Promote Economic Stability and Growth, 8 June 1967, in Federal German Budget Legislation. Foundations of a Uniform Fiscal and Economic Policy. Bonn: Federal Ministry of Finance, 1988, pp. 147ff.
12. Loi organique no. 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances. Available at: http://www. legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEX T000005631294&dateTexte=vig.
13. Public Finance and its Legal Framework: Toward a Legal Framework to Ensure Fiscal Consolidation and Fiscal Policy Management. Available at: http://www.mof.go jp/english/pri/publication/pp_re-view/ppr015/ppr015b.pdf.
14. The Constitution of Japan. Available at: http:// japan.kantei.go.jp/constitution_and_government_of_ japan/constitution_e.html.
Ol'ga V. BOGACHEVA
Research Financial Institute of Ministry of Finance of Russian Federation, Moscow, Russian Federation bogacheva@nifi.ru
Tat'yana V. FOKINA
Research Financial Institute . of Ministry of Finance of Russian Federation, Moscow, Russian Federation fokina@nifi.ru
