CC BY
97
УДК 340
АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ ПРОЦЕДУРЫ В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ: ПОНЯТИЕ, КЛАССИФИКАЦИЯ
© Сергей Вячеславович ФИЛАТОВ
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, аспирант, кафедра теории государства и права; Прокуратурa Тамбовской области, прокурор отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства, e-mail: [email protected]
Затронута проблематика соотношения понятий «юридический процесс» и «юридическая процедура». Делается вывод о том, что антикоррупционные процедуры в правотворчестве отвечают всем признакам термина «юридическая процедура», а именно имеется соответствие в цели (достижение конкретного результата), в последовательности действий, в предварительно определенном и официально-деловом порядке реализации и др.
Целью работы является формулирование определения термина «антикоррупционная процедура в правотворчестве», исследование оснований для классификации и деление антикоррупционных процедур правотворческого процесса по различным основаниям. Обозначенные вопросы мало изучены и требуют дальнейших исследований.
Новизна работы заключается в том, что автором предлагается рассмотреть антикоррупционные процедуры через призму достижения интересов, исследуется категория процедуры, выделяются характерные признаки антикоррупционных процедур.
Такой взгляд будет интересен не только теоретикам, но и практическим работникам, особенно в деятельности правотворческих органов, а также в деятельности органов прокуратуры и юстиции, осуществляющих антикоррупционную экспертизу принимаемых нормативных правовых актов.
Ключевые слова: противодействие коррупции; правотворчество; процесс; процедура; классификация антикоррупционных процедур.
В современной России вопросы противодействия коррупции приобретают все большую актуальность. Однако проблема предупреждения (профилактики) коррупции по-прежнему остается не в полной мере исследованной и разработанной.
Правотворчество на всех этапах развития общества и государства неразрывно связано с таким понятием, как «интерес». Причина кроется в сути правотворческой деятельности.
Правотворчество - стадия правообразо-вания, связанная с деятельностью специализированных компетентных органов государства по изданию (отмене, изменению) нормативных правовых актов. Деятельность по созданию правовых актов изначально, по своей природе, является привлекательным объектом для воздействия на нее со стороны, поскольку в нормах права находят отражение и закрепление интересы не только государства, но и социальных групп, конкретных людей.
Слово интерес происходит от латинского interest - имеет значение, важно. В толковом словаре С.И. Ожегова под «интересом» понимаются нужды, потребности [1, с. 245], в словаре В.И. Даля - польза, выгода, прибыль
[2, т. 3, с. 155]. Большой энциклопедический словарь определяет значение данного термина в социологии как реальную причину социальных действий, лежащую в основе непосредственных побуждений - мотивов, идей и т. п. - участвующих в них индивидов, социальных групп [3, с. 379].
Именно интерес как категория является той причиной, благодаря которой возникает необходимость правового регулирования и охраны общественных отношений. Возможность реализации отдельными индивидами, социальными группами, слоями общества своих выгод и потребностей путем закрепления соответствующих способов (путей) их реализации во вновь создаваемых и изменяемых нормативных правовых актах делает правотворчество особо притягательным и подверженным к воздействию объектом, определяет его заманчивость для «протаскивания» и «продавливания» своих интересов.
Имея такую плодородную почву для коррупционных проявлений, правотворческая деятельность требует принятия конкретных, достаточно определенных и регламентированных мер по предупреждению коррупции.
Таковыми механизмами являются антикоррупционные процедуры.
В целях формирования и установления значения термина «антикоррупционная процедура в правотворчестве» более детально рассмотрим понятия «процедура», «юридическая (правовая) процедура», «процесс» и «юридический (правовой) процесс».
Словарь иностранных слов определяет процедуру (от лат. ртоееёете - продвигаться) как порядок рассмотрения, обсуждения, выполнения ряда последовательных мероприятий, действий в каком-либо сложном деле [4, с. 574]; словарь русского языка С.И. Ожегова - официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-нибудь [1, с. 619].
Большое внимание в своих работах раскрытию содержания понятия «юридическая процедура» уделил В.Н. Протасов [5-7]. Он определяет юридическую (правовую) процедуру как систему, которая:
а) ориентирована на достижение конкретного правового результата;
б) состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения и как деятельность внутренне структурирована правовыми отношениями;
в) обладает моделью (программой) своего развития, предварительно установленной на нормативном или индивидуальном уровне;
г) иерархически построена;
д) постоянно находится в динамике, развитии;
е) имеет служебный характер: выступает средством реализации основного, главного для нее правового отношения.
Неотделима от понятия «юридическая процедура» категория основного правоотношения, т. е. правоотношения, ради которого процедура возникает и реализации которого служит. Для правотворческой юридической процедуры - это правоотношение, в рамках которого существует и реализуется специфическое юридическое право на правотворчество. Основное отношение правотворческой процедуры имеет также особое целевое назначение - формирование правовых норм.
Представляется, что в контексте надлежащего рассмотрения вопроса реализации антикоррупционных процедур в правотворчестве следует обратить некоторое внимание и на достаточно дискуссионный, с правовед-ческих позиций, вопрос о юридическом зна-
чении и соотношении понятий «процесс» и «процедура». Его решение позволит более четко установить наполнение разновидностей антикоррупционных процедур и их взаимосвязь с процессом правотворчества.
Правовые категории «процесс» и «процедура» к настоящему моменту получили в юриспруденции подробную разработку [810], что подтверждает наличие соответствующих учений о юридическом (правовом) процессе и одноименной процедуре.
Первоочередное внимание в данной связи следует направить на установление филологического значения понятий «процесс» и «процедура». По данным толковых словарей под процессом понимается ход, развитие (включая последовательную смену состояний) какого-либо явления [2, т. 4, с. 89]. При раскрытии понятия «процесс» принято прибегать к слову «закономерный», указывая, тем самым, на неслучайный характер развития явления.
На основании изложенного можно выявить сходство процесса и процедуры, заключающееся в том, что и первый и вторая объединены некой этапностью, сменой проявлений. Однако из определений вытекает и отсутствие идентичности рассматриваемых понятий, которые различаются тем, что: 1) если процесс относится к какому-либо явлению в целом, то процедура - всего лишь к поведению; 2) процесс включает элемент последовательности просто по самой своей природе (именно поэтому применительно к нему и принято говорить о закономерном развитии явления), в то время как процедура носит более «рукотворный» характер, т. е. может и не быть последовательной (например, если в официально установленном порядке пропущено какое-нибудь логически необходимое звено); 3) в отличие от процедуры, у процесса сугубо официальная «привязка» отсутствует.
Отметим и то, что развитие любого явления представлено соответствующим процессом (порядком), а именно последовательной сменой органически взаимосвязанных этапов (стадий). Таким образом, процесс представляет собой неотъемлемое свойство любого явления, а его характер и тип задаются особенностями такового.
В юридической литературе по вопросу о соотношении понятий «юридический (право-
вой) процесс» и «юридическая (правовая) процедура» бытуют три условно выделяемые основополагающие научные позиции. Они сформулированы, главным образом, на основе трудов в области общей теории права, процессуального права (различных направлений), административного, финансового (включая налоговое) и трудового права. Первая из них свидетельствует в пользу более широкого значения юридической процедуры, вторая - о восприятии анализируемых понятий в качестве синонимов, а третья, к которой присоединяется и автор настоящей работы, - о превалировании (по сравнению с юридической процедурой) объема содержательного наполнения и смыслового значения правового процесса.
Согласно первой из названных правовых позиций, юридический процесс выступает лишь разновидностью одноименной процедуры.
Второй подход представлен позицией отождествления (по крайней мере, практического) процесса и процедуры в праве. Его представители используют оба понятия без разграничения смысловой нагрузки в отношении одних и тех же явлений. Иногда специально указывая на то, что проведение разделяющей грани в данном контексте не является необходимым.
Согласно третьему и, как представляется, наиболее адекватному в обобщенном восприятии подходу, профильное понятие процесса наделяется по отношению к процедуре более широким значением. Соответственно, процедура рассматривается в качестве части процесса.
Таким образом, понятия «процесс» и «процедура» не идентичны. Процесс относится к какому-либо явлению в целом, а процедура - только лишь к «включенному» в него действию или бездействию. Процесс уже по самой своей природе предполагает последовательность, а процедура - всего-навсего официальность. При этом у процесса нет исключительной официальной «привязки». Понятие правового процесса в соотношении с одноименной процедурой представляется более объемным.
«Антикоррупционная процедура в правотворчестве» отвечает всем признакам термина «юридическая процедура», а именно соответствие имеется в цели (достижение
конкретного результата), последовательности действий, предварительно определенном и официально-деловом порядке реализации и др.
Особенности применения антикоррупционных процедур определяются спецификой процесса правотворчества.
Как правило, в процессе правотворчества выделяются два основных этапа: 1) подготовка правового акта; 2) принятие правового акта. Каждый этап можно разделить на стадии.
1. Этап подготовки проекта правового акта носит неофициальный характер (деление на стадии весьма условно), осуществляется в процессе:
- принятия решения о подготовке проекта нормативного акта;
- формирования рабочей группы и разработки концепции проекта нормативного акта;
- подготовки текста проекта нормативного акта;
- предварительного обсуждения проекта нормативного акта;
- согласования содержания проекта нормативного акта с различными органами и организациями;
- предварительного утверждения проекта нормативного акта.
2. Этап принятия проекта правового акта - официальный, поскольку процедура рассмотрения проекта правового акта в правотворческом органе строго определена законом и регламентом данного органа акта. Принятие правового акта осуществляется в процессе:
- внесения проекта нормативного акта в правотворческий орган и принятия его на рассмотрение;
- обсуждения проекта нормативного акта;
- принятия и подписания проекта нормативного акта;
- официального опубликования нормативного акта.
Проблематику реализации антикоррупционных процедур видится необходимым рассматривать в тесной взаимосвязи со стадиями правотворчества.
Поскольку правотворчество - это деятельность, которая осуществляется в течение определенного времени и в определенной последовательности, можно говорить, что
процесс создания правового акта представляет собой совокупность последовательных стадий, каждая из которых регулируется соответствующими юридическими предписаниями. Каждая стадия в правотворческом процессе является процедурой, а некоторые из стадий одновременно выступают и антикоррупционными процедурами.
Таким образом, антикоррупционная процедура в правотворчестве - это строго определенный и регламентированный порядок действий в правотворческом процессе (иногда его непосредственная стадия), ориентированный на исключение возможности принятия правового акта, содержащего кор-рупциогенные факторы, либо действие которого направлено в ущерб законным интересам общества и государства.
В основу разделения антикоррупционных процедур на виды могут быть положены различные классификационные признаки. Нижеизложенные основания разделения процедур использованы, прежде всего, в контексте практической значимости и необходимости.
Взяв за основу для классификации императивность (обязательность исполнения) результатов антикоррупционных процедур, их можно разделить на обязательные и рекомендательные.
Обязательными для исполнения будут являться результаты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проводимой органами прокуратуры и частично - органом исполнительной власти в области юстиции (нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации). Рекомендательными результатами -таких антикоррупционных процедур, как антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, проводимая органом исполнительной власти в области юстиции; органом, организациями, их должностными лицами, принимающими данные нормативные
правовые акты в рамках правовой экспертизы, институтами гражданского общества и гражданами; учитывается также общественное обсуждение в сети Интернет, общественные слушания, публичные слушания.
Используя в качестве критерия для классификации субъект, реализующий антикоррупционную процедуру в правотворчестве, следует разделить процедуры на внутренние и внешние.
Единственной внутренней процедурой является внутренняя правовая экспертиза нормативных правовых актов, осуществляемая органами, организациями, должностными лицами их принимающими. К внешним относятся все остальные процедуры.
По критерию возможности применения к нормативным правовым актам антикоррупционные процедуры в правотворчестве подразделяются на универсальные и исключительные. Использование универсальных процедур возможно в правотворческом процессе всех нормативных правовых актов, применение исключительных - лишь к отдельным нормативным правовым актам.
Первая группа включает в себя все виды антикоррупционных экспертиз кроме антикоррупционной экспертизы, проводимой органом исполнительной власти в области юстиции; внутренняя правовая экспертиза; вторая группа - антикоррупционную экспертизу, проводимую органом исполнительной власти в области юстиции; общественное обсуждение в сети Интернет; общественные слушания; публичные слушания.
Один из вариантов классификации антикоррупционных процедур - возможность повторного использования. На этом основании правомерно выделение антикоррупционных процедур многократного и однократного применения. Возможность повторного применения антикоррупционной процедуры в отношении проекта одного и того же нормативного правового акта позволяет добиваться реального устранения коррупциогенных факторов в нормативном правовом акте, повышать качество юридической техники его исполнения. Процедурой многократного применения будет являться антикоррупционная экспертиза. Однократным применением характеризуются все остальные процедуры.
Антикоррупционные процедуры можно классифицировать и по другим критериям.
Рассматривая антикоррупционные процедуры во взаимосвязи с органом, должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, их следует классифицировать на процедуры федерального, регионального, местного уровня.
Еще одним немаловажным основанием является принцип закрепления в нормативных правовых актах правовых основ реализации антикоррупционных процедур (правовая регламентация): процедуры, прямо предусмотренные нормативными специальными правовыми актами, и процедуры, основы которых сформированы комплексом правовых актов.
Представленное понятие «антикоррупционная процедура в правотворчестве» и классификации антикоррупционных процедур по различным основаниям могут способствовать совершенствованию имеющейся антикоррупционной нормативной правовой базы и успешной практической реализации отдельных положений, касающихся вопросов предупреждения коррупции в правотворческой деятельности.
1. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1970.
2. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка М., 1955. Т. 3.
3. Большой энциклопедический словарь / под ред. А.М. Прохорова. М., 2002.
4. Словарь иностранных слов / под ред. И.В. Ле-хина, Ф.Н. Петровой. М., 1955.
5. Протасов В.Н. Модель надлежащей правовой процедуры: теоретические основы и главные параметры // Советское государство и право. М., 1990. № 7.
6. Протасов В.Н. Юридическая процедура. М., 1991.
7. Протасов В.Н. Теоретические основы правовой процедуры: автореф. дис. ... д-ра юр. наук. М., 1993.
8. Баширова С.Г. К вопросу о соотношении правовой процедуры и юридического процесса // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. Серия Юриспруденция. 2007. Вып. 67. С. 38-48.
9. Горшенев В.М. Природа юридического процесса как комплексной системы // Актуальные проблемы юридического процесса в общенародном государстве. Ярославль, 1980. С. 3-11.
10. Корнилов А.Р. К вопросу о соотношении юридического процесса и правовой процедуры // Вопросы борьбы с преступностью. Рязань, 2001. С. 71-80.
Поступила в редакцию 23.05.2013 г.
UDC 340
ANTICORRUPTION PROCEDURES IN LAW MAKING: NOTION, CLASSIFICATION
Sergey Vyacheslavovich FILATOV, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Post-graduate Student, Theory of State and Law Department; Public Prosecutor's Office of Tambov region, Public Prosecutor of Division for Supervision over Implementation of Federal Legislation, e-mail:[email protected]
The problems of the relation of concepts “the legal process” and the “legal procedure” are considered. The author rightly concludes that the anti-corruption procedures in lawmaking meet all featured the term “legal process”, namely there is a correspondence in goals (achieve a specific outcome), a sequence of actions, in a predetermined and the official order of realization of business, etc. The aim is to formulate a definition of “anti-corruption law-making procedure” in the study of the foundations for the classification and division of the anti-corruption procedures lawmaking process on various grounds. Certain issues are poorly understood and require further research. The novelty of this work is that the author is invited to consider anti-corruption procedures in the light of attaining objectives investigated category procedures highlighted the characteristics of anti-corruption procedures. Such a view will be of interest not only theorists but also practitioners, especially in the activities of legislative bodies, as well as the activities of the prosecution and justice, anti-corruption expertise offering taken regulations.
Key words: fight against corruption in law-making; law-making; process; procedure; classification of anti-corruption procedures.
