CC BY
63
дении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» в связи с жалобами ряда граждан». СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 17.01.2017.
8. Определение Конституционного Суда РФ от 04.06.2013 № 902-0 «По жалобе гражданина Республики Молдова Х. на нарушение его конституционных прав положениями частей третьей, четвертой и седьмой статьи 25.10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». СПС «КонсультантПлюс». http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_174204/ (дата обращения 21.05.2018).
9. Определение Верховного Суда РФ от 27 февраля 2008 г. по делу №5-Г08-10. Архив Верховного Суда РФ. - Личный архив автора.
10. Определение Санкт-Петербургского городского суда по делу № 33-0765/2007. - Личный архив автора.
11. Гражданское дело № 3-323/2007 по заявлению И. // Архив Московского городского суда. Личный архив автора.
12. Апелляционное определение Архангельского областного суда от 26 августа 2013 г. № 33-4803/2013. СПС «КонсультантПлюс». http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_174204/ (дата обращения 21.05.2018).
13. Апелляционное определение Омского областного суда от 2 июля 2014 г. по делу № 33-4008/2014. СПС «КонсультантПлюс». http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_174204/ (дата обращения 21.05.2018).
14. Дополнительная надзорная жалоба от 25.06.2008 в Президиум Верховного Суда РФ по делу № 6ПВ08С. - Личный архив автора.
15. Малышев, В. Е. Некоторые вопросы правового регулирования взаимодействия при выявлении и предупреждении организации незаконной миграции // Вестник Владимирского юридического института. -2007. - № 3(4). - С. 27-31.
16. Куракин, А. В., Акимова, С. А. Деятельность органов государственной власти по предупреждению незаконной миграции // Вестник Московского университета МВД России. - 2016. - № 4. - С. 160-163
17. Богданов А.В., Ильинский И.И., Иванцов С.В., Хазов Е.Н. Роль оперативных подразделений криминальной полиции по предупреждению и раскрытию преступлений в сфере незаконной миграции на территории современной России // Международный журнал конституционного и государственного права. - 2016. - № 2. - С. 110-114.
18. Об утверждении Порядка рассмотрения материалов, содержащих обстоятельства, являющиеся основанием для принятия (отмены) решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, а также форм решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, решения об отмене решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданствам, уведомления иностранного гражданина или лица без гражданства о принятом в отношении него решении о неразрешении въезда : проект приказа МВД России [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_174204/ (дата обращения 21.05.2018).
© Сливний А.А., Бойцов Ю.М., 2018
УДК 343.97
Е.В. Стебенева
Антикоррупционное российское законодательство: некоторые проблемы совершенствования и интерпретации
Russian anti-corruption legislation: problems of improvement and interpretation
СТЕБЕНЕВА, Елена Викторовна, доцент кафедры криминологии Санкт-Петербургского университета МВД России кандидат юридических наук. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1. Тел.: 744-70-19. E-mail: st.el@list.ru.
STEBENEVA, Elena Victorovna, assistant professor of the Department of Criminology of the Saint-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Candidate of Juridical Sciences. Address: Russia, 198206, Saint-Petersburg, Lyotchika Pilyutova str., 1. Phone: 744-70-19. E-mail: st.el@list.ru.
В статье обозначены проблемы формирования антикоррупционного законодательства и предложены соответствующие дополнения и изменения в нормативные правовые акты (федеральные законы, Уголовный кодекс РФ), направленные на повышение эффективности противодействия коррупционным правонарушениям.
Ключевые слова: антикоррупционное законодательство, противодействие коррупции, коррупционные преступления, взяточничество.
The article examines the problems of imperfections in the anti-corruption legislation and suggests the introduction of appropriate additions and changes to the normative legal acts (federal laws, the Criminal Code of the Russian Federation) aimed at increasing the effectiveness of countering corruption offenses.
Keywords: anti-corruption legislation, anti-corruption, corruption crimes, bribetaking.
Политика в области обеспечения национальной обороны, общественной безопасности и правопорядка, основывается на проведении важнейших социальных, экономических, политических преобразований, направленных на создание благоприятных и стабильных условий реализации прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. В свою очередь это актуализирует решение одной из приоритетных задач, стоящей перед государством - предупреждение коррупции, как одной из угроз безопасности страны.
В настоящее время разработана достаточно полная правовая основа противодействия коррупции и нарабатывается механизм реализации предупреждения правонарушений коррупционной направленности. Однако антикоррупционное законодательство требует постоянного совершенствования с учетом складывающейся практики правоприменения.
Существующие пробелы, несовершенства в нормативных правовых актах, могут создавать благоприятные условия для ухода от ответственности за совершение коррупционных правонарушений и затрудняют изобличение виновных лиц [1, С. 123]. Так, например, на наш взгляд, требуется расширение перечня лиц, сведения которых о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера подлежат предоставлению в соответствии с законодательством.
Согласно статьям 8 и 81 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [2] лица, замещающие должности государственной службы, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации; граждане, претендующие на замещение должностей государственной, муниципальной службы и иных должностей, включенных в соответствующие перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, обязаны предоставлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих, своей (своего) супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Однако данная норма, по нашему мнению, не лишена недостатков. Так, например, не упомянуто о предоставлении сведений опекунами о доходах, имуществе своих подопечных. Кроме того, указание именно на несовершеннолетних детей (до 18 лет) не совсем оправдано, так как нередко до окончания образовательной организации высшего образования совершеннолетние дети находятся на полном иждивении родителей. Также на иждивении могут находиться не трудоспособные члены семьи (например, родители).
Поэтому в статье 8 «Предоставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера», статье 81 «Предоставление сведений о расходах» Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» необходимо расширить перечень лиц, сведения о чьих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера требуется предоставлять указанным выше должностным лицам.
С целью обеспечения реализации статьи 31 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года «Приостановление операций (замораживание), арест и конфискация» [3]; минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений, необходимо дополнить пункт «а» части 1 статьи 104
1 УК РФ «Конфискация имущества» составами преступлений, предусмотренными статьями 285 1 , 285 2, 292 УК РФ и другими, в соответствии с критериями отнесения деяний к преступлениям коррупционной направленности согласно Перечню 23 Указания Генпрокуратуры № 797/11 и МВД России № 2 от 13 декабря 2016 года «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса РФ, используемых при формировании статистической отчетности»[4].
Пункт 5 статьи 4, пункт 3 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [5] предусматривает, что заключение, составляемое при проведении антикоррупционной экспертизы федеральным органом исполнительной власти в области юстиции, носит лишь рекомендательный характер. Рекомендательный характер носит и заключение независимой антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов (и их проектов), на которую имеют право институты гражданского общества и граждане. Таким образом, заключение экспертизы обязательно для рассмотрения, но не обязательно для применения (учитывая рекомендательный характер).
Поэтому, с целью эффективного проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, предусмотренной пунктом 2 статьи 6 «Меры по профилактики коррупции» Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», необходимо внести изменения и дополнения в указанные статьи Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» об обязательности устранения выявленных коррупциогенных факторов при подтверждении их реального наличия в ходе рассмотрения заключения соответствующим органом.
В свою очередь вопрос отнесения преступления к коррупционному является дискуссионным, так как содержание понятия коррупционного преступления, а равно коррупционного правонарушения, не закреплено в федеральном законодательстве.
На сегодняшний день, как было указано ранее, ведомственным нормативным правовым актом - Указанием Генпрокуратуры РФ № 870/11 и МВД России № 1 от 27 декабря 2017 года «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности», закреплены критерии преступления коррупционной направленности, содержащиеся в Перечне № 23 (далее - Перечень):
- наличие надлежащих субъектов уголовно наказуемого деяния, к которым относятся должностные лица, указанные в примечании к статье 285 УК РФ [6], лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, действующие от имени и в интересах юридического лица, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, указанные в примечании к статье 201 УК РФ;
- связь деяния со служебным положением субъекта, отступлением от его прямых прав и обязанностей;
- обязательное наличие у субъекта корыстного мотива, то есть деяние непременно должно быть связанным с получением имущественных прав и выгод для себя или для третьих лиц;
- совершение преступления только с прямым умыслом.
Наличие всех указанных критериев обязательно при отнесении преступного деяния к коррупционному.
Однако, учитывая первый критерий - наличие надлежащего субъекта, возникает закономерный вопрос об отнесении к коррупционному преступлению, деяний, предусмотренных статьей 291 «Дача взятки», частями 1, 3-5 статьи 291 1 «Посредничество во взяточничестве» УК РФ, где наличие специального статуса субъекта, в соответствии с примечаниями к статьям 201, 285 УК РФ, не требуется.
Рассмотрим второй критерий - наличие корыстного мотива. В случаях дачи взятки у субъекта данного преступления не всегда наличествует корыстный мотив. В ряде случаев у взяткодателя присутствует мотив, удовлетворяющий его иную личную заинтересованность (например, дача взятки за поступление в престижный институт; за устройство ребенка в дошкольное учреждение и т.п.).
В Перечне предусмотрено, что исключением являются преступления, хотя и не отвечающие перечисленным критериям, но относящиеся к коррупционным в соответствии с ратифицированными Российской Федерацией международно-правовыми актами и национальным законодательством, а также связанные с подготовкой условий для получения должностным лицом, государственным служащим и служащим органов местного самоуправления, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуги имущественного характера, иных имущественных прав либо незаконного представления такой выгоды.
Согласно Федеральному закону от 8 марта 2006 года № 40-ФЗ [3], Россия ратифицировала Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года, где к деяниям, признанным преступными, относится статья 20 «Незаконное обогащение» (значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать). В связи с этим прослеживается противоречие. Согласно критериям, указанным в Перечне, к коррупционному деянию незаконное обогащение, предусмотренное международным правовым актом, относится, но не содержится в отечественном уголовном законодательстве (в силу определенных затруднений имплементации данной нормы в Уголовный кодекс РФ с учетом конституционно закрепленной нормы презумпции невиновности и т.д.).
Таким образом, критерии отнесения общественно опасного деяния к коррупционному требуют расширения и большей конкретизации с целью более объективного отражения реального статистического учета преступлений коррупционной направленности.
По данным ГИАЦ МВД России количество зарегистрированных преступлений коррупционной направленности составило в 2012 году - 36470, в 2013 году - 42506, в 2014 году - 32204, в 2015 году - 32455, в 2016 году - 32924, в 2017 - 29634. Таким образом, уро-
вень зарегистрированных преступлений указанного вида за последние годы не имел резкую тенденцию к изменению. При этом отмечается тревожная тенденция распространения такой наиболее общественно опасной формы коррупции как взяточничество, которое ежегодно из общего количества зарегистрированных преступлений коррупционной направленности составляет не менее 30-40% [7] (статьи 290, 291, 291 1, 291 2 УК РФ), что наносит вред как законным интересам граждан, общества и государства, так и авторитету государственной власти в целом.
Поэтому, уголовное законодательство в сфере противодействия взяточничеству постоянно совершенствуется. Так, введение в Уголовный кодекс РФ состава преступления, предусмотренного статьей 291 2 «Мелкое взяточничество», предусматривает ответственность за получение, дачу взятки, в том числе через посредника, в размере, не превышающем десяти тысяч рублей [8]. Несомненно, законодатель преследовал одну из целей гуманизацию уголовного законодательства и справедливую дифференциацию наказания, так как наиболее строгое наказание за совершение мелкой взятки равен трем годам лишения свободы. Но в таком случае рассматриваемое деяние относится к категории преступлений небольшой тяжести, что мало оправдано в силу высокой коррумпированности государственного аппарата. Также в составе преступления, предусмотренного статьей 291 2 УК РФ, указана единая санкция как за получение, так и за дачу взятки, в то время как указанные деяния по своей общественной опасности различны.
Кроме того, учитывая, что согласно статьи 8 Федерального закона от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» [9], проведение такого мероприятия как оперативный эксперимент, часто применяемого для выявления фактов взяточничества, допускается только в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступления средней тяжести, тяжкого или особо тяжкого, а также в целях выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, возникает ряд затруднений при выявлении преступления, предусмотренного статьей 291 2 УК РФ.
Некоторые предпринимаемые меры по совершенствованию уголовного законодательства Российской Федерации, по нашему мнению, могут входить в определенные противоречия с основными тенденциями антикоррупционной политики государства.
Например, Федеральным законом РФ от 7 декабря 2011 года № 420-ФЗ[10] внесены изменения в статью 15 «Категории преступлений» Уголовного кодекса РФ, в соответствии с чем, к преступлениям небольшой тяжести стали относится умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание не превышает трех лет лишения свободы (вместо двух лет, как предусматривалось ранее). Данные изменения переводят состав преступления, предусмотренный частью 1 статьи 290 УК РФ «Получение взятки», в категорию преступлений небольшой тяжести. Ведь незадолго до внесений изменений в статью 15 УК РФ, в статью 290 УК РФ Федеральным законом РФ от 04 мая 2011 года № 97-ФЗ [11] внесены значительные изменения, среди которых и снижение срока лишения свободы с пяти до трех лет за совершение предусмотренного диспо-
зицией статьи общественно опасного деяния.
Ранее, Федеральным законом РФ от 7 марта
2011 года № 26-ФЗ [12] внесены изменения в санкцию части 3 статьи 160 УК РФ, где за присвоение и растрату, совершенное лицом с использованием своего служебного положения, стало предусматриваться лишение свободы до шести лет (ранее - от двух до шести лет), что значительно снизило санкцию; в санкцию части 3 статьи 159 УК РФ «Мошенничество», где предусматривается ответственность за мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения, в виде лишения свободы на срок до шести лет (вместо от двух до шести лет как предусматривалось ранее).
Позднее Федеральным законом РФ от 29 ноября
2012 года № 207-ФЗ [13] в Уголовный кодекс РФ введены новые составы преступлений, предусмотренные статьями 159 1., 159 2, 159 3, 159 5, 159 6. В частях третьих перечисленных статей УК РФ за совершение мошенничества в сфере кредитования, при получении выплат и т.д. с использованием служебного положения предусматривается уголовная ответственность, в том числе и в виде лишения свободы, но не до шести, а до пяти лет, что наглядно свидетельствует о снижении законодателем степени тяжести указан-
ных преступлений коррупционной направленности, отнеся их к категории преступлений средней тяжести (до введения указанных статей, все виды мошенничества с использованием служебного положения относились к категории тяжких преступлений).
Снижение законодателем общественной опасности некоторых преступлений коррупционной направленности на фоне непрекращающихся коррупционных скандалов и повышенного внимания общественности к результатам расследования уголовных дел по фактам коррупции среди высокопоставленных чиновников, может привести к понижению авторитета власти среди населения страны и утрате доверия граждан.
Подводя итог проведенному анализу, отметим, что эффективность противодействия коррупции напрямую зависит от соблюдения принципов непрерывности, повсеместности проведения комплекса мер, направленных на устранение, минимизацию и нейтрализацию негативного влияния основных факторов, способствующих проявлению данного социального явления, где, не последняя роль отводится разумной государственной антикоррупционной политике в сфере совершенствования российского законодательства.
Список литературы
1. Стебенева, Е. В. Сотрудник органов внутренних дел как специальный субъект коррупционных преступлений: уголовно-правовые и криминологические аспекты : дис. ... канд. юр. наук : 12.00.08 / Стебенева Елена Викторовна. - СПб., 2011. - 220 с.
2. О противодействии коррупции : Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 [Электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». - URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_82959/ (дата обращения 05.03.2018).
3. О ратификации Конвенции ООН против коррупции. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. : Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ [Электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». - URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_59047/ (дата обращения 05.03.2018).
4. О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса РФ, используемых при формировании статистической отчётности : указание Генпрокуратуры № 870/11 и МВД России № 1 от 27 декабря 2017 г. [Электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». - URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_209595/ (дата обращения 05.03.2018).
5. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ [Электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_89553/ (дата обращения 05.03.2018).
6. Уголовный кодекс Российской Федерации : введен в действие Федеральным законом от 13 июля 1996 г. № 63-ФЗ: официальный текст с изм. и доп. - М.: Омега-Л, 2018.
7 Статистические сборники «Состояние преступности по России за январь-декабрь 2013-2017 гг.». [Электронный ресурс]. - М.: ЦСИ ГИАЦ МВД России.
8. О внесении изменений в Уголовный кодекс РФ и Уголовно-процессуальный кодекс РФ : Федеральный закон от 3 июля 2016 г. №324-ФЗ [Электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_200716/ (дата обращения 05.03.2018).
9. Об оперативно-розыскной деятельности : Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ [Электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». - URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_7519/ (дата обращения 05.03.2018).
10. О внесении изменений в уголовный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ : Федеральный закон РФ от 7 декабря 2011 г. № 420-ФЗ [Электронный ресурс]. // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_122864/ (дата обращения 05.03.2018 г.).
11. О внесении изменений в Уголовный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции : Федеральный закон РФ от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ. [Электронный ресурс]. // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_113656/ (дата обращения 05.03.2018 г.).
12. О внесении изменений в Уголовный кодекс РФ : Федеральный закон РФ от 7 марта 2011 г. № 26-ФЗ [Электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_111368/ (дата обращения 05.03.2018 г.).
13. О внесении изменений в Уголовный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ : Федеральный закон РФ от 29 ноября 2012 г. № 207-ФЗ [Электронный ресурс]. // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_138322/ (дата обращения 05.03.2018 г.).
© Стебенева Е.В., 2018
