CC BY
481О^ ПОЛИТИКА И ПРАВО
УДК - 341 ГОРШЕНЕВА Ирина Аркадиевна,
ББК - 67 кандидат юридических наук, профессор,
Заслуженный работник Высшей школы, заведующая кафедрой иностранных языков МосУ МВД России им. В.Я. Кикотя
КОРОТКОВА Галина Олеговна, доцент кафедры иностранных языков МосУ МВД России им. В.Я. Кикотя
12.00.10 - международное право; европейское право
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ФРАНЦИИ
Аннотация. Статья посвящена антикоррупционной политике Франции. Авторы рассматривают законодательную и институциональную системы противодействия коррупции во Франции, имеющие и достоинства, и недостатки.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционное законодательство, антикоррупционная политика.
GORSHENEVA Irina Arkadievna,
candidate of legal Sciences, Professor, Honored worker of Higher school,
head of foreign languages Department, Ministry of internal Affairs of Russia to them. V.J. Kikot KOROTKOVA Galina Olegovna, associate Professor of foreign languages, the MoE Ministry of internal Affairs of Russia to them. V.J. Kikot
ANTI-CORRUPTION POLICY OF FRANCE
Abstract. The article is devoted to anti-corruption policy of France. The authors examine the legislative and institutional system-corruption in France, and has advantages, and disadvantages.
Keywords: corruption, anti-corruption legislation, anti-corruption policy.
Противодействие коррупции — важнейшее условие благосостояния любого современного государства, необходимое для обеспечения его экономической и социально-политической безопасности. Не является исключением и Российская Федерация. Согласно Индексу восприятия коррупции1
1 Индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, сокращенно - CPI) составляется неправительственной организацией «Transparentcy International» уже более 20 лет. Он рассчитывается на основании независимых исследований, проводимых международными финансовыми организациями при участии аме-
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 9 • 2017
(Corruption Perceptions Index, сокращенно - CPI), в 2016 г. Россия набрала лишь 29 баллов из 100 возможных и заняла 131-е место в мировом рейтинге, разделив его с Ираном, Казахстаном, Непалом и Украиной. В настоящее время Франция набирает в CPI 69 баллов и занимает стабильное 23-е место [5].
риканской неправительственной организации «Freedom House» среди экспертов и деловых людей. На основании этих данных странам выставляются оценки от 0 до 100. Чем выше эта оценка, тем меньше, по мнению экспертов, данная страна подвержена коррупции.
По мнению исследователей, показатели коррупции во Франции напоминают аналогичную ситуацию в России в сферах коррупционной «зараженности», и с этой точки зрения опыт Франции заслуживает более пристального изучения [4, с. 30].
Обратимся к законодательству Франции и ее институциональной системе борьбы с коррупцией.
Антикоррупционное законодательство Франции направлено на борьбу с должностными преступлениями государственных чиновников, принимающих политико-административные решения, а также на противодействие деятельности политических партий, использующих незаконные методы финансирования и проведения избирательных кампаний. Первое направление получило развитие в 1919 г., когда в Уголовный кодекс Франции была включена статья, запрещающая государственным чиновникам в течение пяти лет после отставки работать в компании, деятельность которой они контролировали, находясь на государственной службе. Неисполнение этого требования наказывалось лишением свободы сроком до двух лет и штрафом в размере до 200 тыс. франков. В 1946 г., затем в 1992 г. в связи с принятием Устава о государственной службе ответственность по данной статье была ужесточена. В число коррупционных и уголовно преследуемых деяний было включено около двадцати преступлений, среди которых взяточничество, мошенничество, неправомерное использование собственности и др.
Среди актов, направленных на борьбу с коррупционными преступлениями, следует назвать принятый в 1990 г. Закон о финансировании политических партий, который ввел ограничения на предоставление политическим партиям средств от физических лиц или предприятий, в том числе, на проведение избирательных кампаний. В 1993 г. была создана Национальная комиссия по контролю над счетами избирательных кампаний и финансированием политических партий. Причиной тому послужило финансирование с грубейшими нарушениями законодательства правящих и оппозиционных политических партий либо
из частных фондов, либо на благотворительные пожертвования.
Принятый 29 января 1993 г. закон Салена о регулировании рынка общественных работ расширил арсенал законодательных мер, направленных против нарушения правил прохождения и заключения контрактов на проведение общественных работ. К классическим экономическим нарушениям (коррупции, взяточничеству, злоупотреблению служебным положением и т.д.) в закон была добавлена статья «фаворитизм», или покровительство.
В соответствии с Законом Сегена (от 19 января 1995 г.) Счетной палате Франции было предоставлено право контролировать процесс назначения на государственную службу.
29 января 2003 г. Парламент Франции принял Закон № 93-122 «О предупреждении коррупции и прозрачности процедур в государственных и частных организациях». Помимо прочего, Закон направлен на введение более строгих и прозрачных правил финансирования политических партий, предвыборных кампаний и заключения государственных контрактов, а также на усиление контроля над деятельностью местных органов власти.
В систему антикоррупционного законодательства входят нормативно-правовые акты, обязывающие всех сотрудников государственного аппарата сообщать о своих доходах и имуществе в независимые инстанции. Законодательно закрепляется разделение функций между должностями — распределители кредитов, экономисты и бухгалтеры. Отличается эффективностью механизм защиты сотрудников, способствующих раскрытию коррупционных преступлений.
Большое внимание во французском законодательстве уделяется мерам административной ответственности за коррупционные проступки, преследующим цель недопущения соединения корыстного личного финансового интереса с исполнением должностных обязанностей.
Российские исследователи, изучающие антикоррупционную политику Франции, предлагают перенять ее опыт в части санкций за коррупционные деяния, а именно:
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2017
лишить всех привилегий, в том числе выслуги лет и ведомственных пенсии государственных служащих; включить фаворитизм в число коррупционных явлений; увеличить срок (с двух до пяти лет) запрета переходить после отставки на службу в частную компанию, деятельность которой они контролировали во время работы на госслужбе [3].
Рассматривая французское законодательство, отметим один очень важный, специфический аспект. Франция провозглашает принцип свободы личности и невмешательства во внутренние дела других лиц как абсолютный приоритет. Это положение закреплено в национальном законодательстве в рамках защиты профессиональной тайны. Статья 40 Уголовно-процессуального кодекса Франции требует от граждан инициативы в предоставлении информации о совершенных или готовящихся преступлениях, но не о личностях преступников. Вследствие этого во Франции отсутствует система «whistieblowing» (обязательного доносительства), получившая широкое распространение в англосаксонских странах во многом благодаря материальной заинтересованности доносителей.
Основными структурами во Франции, работающими на антикоррупционном направлении, являются [1, с. 379-382]:
- Центральная служба по предупреждению коррупции (Service central de prévention de la corruption/SCPC), которая ведет систематический мониторинг коррупционных проявлений в стране и за рубежом, готовит ежегодные отчеты по наиболее острым проблемам, направляемые в заинтересованные официальные инстанции (Администрация Президента, Председатель Правительства, профильные министерства, Счетная палата, Сенат, Национальное Собрание). Указанные отчеты носят публичный характер и размещаются на сайте службы в «Интернете».
Основной задачей указанной службы является выявление наиболее чувствительных областей, связанных с возможными проявлениями коррупции и, вследствие этого, лакун в законодательстве, которые необходимо ликвидировать. В ее функции
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2017
входит также предупреждение случаев коррупции при взаимодействии коммерческих структур с государственными чиновниками. С этой целью служба тесно сотрудничает с различными органами власти, в том числе на региональном уровне, профессиональными и отраслевыми объединениями и крупным бизнесом, готовя по их заказу аналитические материалы, давая соответствующие рекомендации по предупреждению и борьбе с коррупцией и организуя профильное обучение.
- Главная дирекция по проблемам конкуренции (Direction ge ne rale de la concurrence) Министерства экономики, восстановления производственного потенциала и цифровой отрасли Франции. Среди многочисленных полномочий данного подразделения - выявление случаев возмездного оказания услуг, передачи подарков, формирования и резервирования монопольных позиций.
- Министерство юстиции, которое мобилизует прокурорскую систему посредством циркулярных указаний, направленных на уголовное преследование коррупции.
- Национальная полиция, организующая борьбу с коррупцией в сотрудничестве с другими компетентными органами. В ее составе учреждено специализированное антикоррупционное бюро судебной полиции (l'office anticorruption de la police judiciaire).
- Парламент Франции, в полномочиях которого предусмотрен общий парламентский надзор со стороны обеих палат (Национального собрания и Сената) за соблюдением законов и их соответствия правовым нормам, подготовкой ежегодных докладов по данному вопросу профильными комиссиями (по законодательству и по финансам) [6]. Однако устойчивая система парламентского контроля над соблюдением именно антикоррупционного законодательства в стране отсутствует. Парламентарии признают, что не имеют действенных рычагов для организации полноценного контроля. Иными словами, осуществляется лишь общий парламентский надзор.
Вместе с тем наиболее эффективным инструментом парламентского контроля
является практика создания комиссий ad hoc по расследованию конкретных случаев коррупции, получивших общенациональный или международный резонанс.
В целях контроля карьерного роста сотрудников государственной службы и ограничения их влияния на решение вопросов в рамках данного ведомства после их увольнения Правительство Франции учредило Комиссию по деонтологии государственной службы.2 Она играет роль своего рода фильтра, не позволяющего государственным служащим злоупотреблять своим служебным положением в интересах частных или государственных компаний.
Среди государственных органов Франции, наделенных антикоррупционными полномочиями, можно также назвать Национальную комиссию по счетам избирательных кампаний, Межведомственную комиссию по контролю над рынком государственных заказов, Счетную палату Франции, Комиссию по финансовой гласности политической жизни, службу «Тракфин».
Например, Комиссия по финансовой гласности политической жизни была создана в 1995 г. в качестве органа контроля финансового и имущественного статуса парламентариев. В соответствии с законодательством каждый депутат Национального собрания Франции после своего избрания обязан представить финансовые отчеты о средствах, израсходованных на предвыборную кампанию, а также «декларацию чести» с указанием объемов личной собственности. Такие же декларации представляют депутаты Европейского парламента, члены генеральных и региональных советов.
Немаловажную роль в противодействии коррупции играет и созданная в 1991 г. при Министерстве экономики и финансов Франции служба «Тракфин». Этот орган создавался для борьбы с отмыванием нелегальных доходов от незаконного оборота наркотиков. Затем в поле его зрения попали дела о ввозе и вывозе капитала, полученного от незаконной торговли
2 Деонтология - учение о проблемах морали и нравственности, раздел этики.
оружием, и, как следствие, о коррупции крупных французских госчиновников. В настоящее время «Тракфин» занимается всем комплексом проблем, связанных с отмыванием «грязных» денег через банковскую сеть.
Для успешной борьбы с коррупцией в стране разработана и успешно применяется политика «раскачивания маятника». Суть ее состоит в поочередном применении мер централизации и децентрализации, направленных на разрушение устоявшихся сетевых коррупционных связей.
И, тем не менее, антикоррупционную политику Франции нельзя назвать совершенной. Ярое тому свидетельство — коррупционные скандалы, потрясшие страну за последние несколько лет. Так, например, Министр Франции по делам бюджета Же-ром Каюзак, в чьи обязанности входило наполнение бюджета страны, в 2013 г. был уличен в уклонении от налогов. В 2016 г. бывшему президенту Франции Николя Саркози предъявили обвинения по делу о незаконном финансировании избирательной кампании 2012 г. Речь идет о финансовых махинациях на 10 млн. евро. В настоящее время ведется расследование фактов коррупции в Международной ассоциации легкоатлетических федераций (IAAF) в ходе выборов хозяев летних Олимпийских игр 2016 и 2020 гг. — Рио-де-Жанейро и Токио соответственно.
Одна из причин сложившейся ситуации кроется в том, что во Франции (родине теории Монтескье о разделении властей) власть и юстиция все еще остаются связанными. Об отсутствии разделения властей свидетельствует практика Республиканского суда (Cour de Justice de la République), на решения которого по рассмотрению преступлений находящихся у власти чиновников могут оказывать влияние близкие к власти политики. В связи с этим объективность данной инстанции всегда подвергалась сомнению в Совете Европы.
В отчете о борьбе с коррупцией за 2014 г. Евросоюз выделил четыре основных недостатка антикоррупционной политики Франции: отсутствие «политической воли» в борьбе с международной коррупцией, наличие скрытых форм коррупции в
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2017
сфере государственных заказов, отсутствие жесткого контроля над финансированием предвыборных кампаний и зависимость прокуроров от власти.
Кроме того, недостаток средств в бюджете и простая нехватка представителей судебных чинов привели к тому, что ряд дел, в том числе связанных с крупными финансовыми махинациями, закрываются, потому что их некому вести. До недавних пор на весь Юго-Восток Франции и Корсику приходился лишь один судебный следователь, ведущий дела, связанные с экономическими преступлениями [2].
Принимая во внимание вышеизложенное, можем разделить мнение о том, что институализированному разделению ветвей власти должно сопутствовать развитие гражданского общества, способного контролировать государство и не «позволять» ему совершать то, к чему непременно приводят властные интенции. Подчеркивается также, что гражданское общество, будучи порождением западной правовой цивилизации, по определению является наиболее эффективным заслоном коррупции. Если в рамках данной правовой парадигмы накоплен немалый опыт эффективной борьбы с коррупцией, то он может быть полезен и при выстраивании российской системы противодействия коррупции [4, с. 34].
Профессор Университета Париж 1 Пантеон - Сорбонна (Франция), доктор права Марку Жерар, выступая в 2014 г. на круглом столе с докладом «Суждения о противодействии коррупции», обозначил две стратегии сдерживания коррупции: первая основана на либерализации экономики и развитии конкуренции, вторая - на открытом управлении обществом, в котором граждане и их негосударственные объединения могут использовать различные средства контроля над работой государственных органов [7, с. 143-171].
Работа активно ведется в данном направлении во Франции. Так, в 2002 г. была создана общественная ассоциация «Антикор», полагающая своей основной задачей пожизненное отстранение от участия в политической жизни лиц, осужденных за коррупцию. Ею предложена общественно-
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 9 • 2017
сти антикоррупционная Хартия, которая пока не получила широкой поддержки, так как указанный документ налагает серьезные этические обязательства на депутатов.
Французское отделение неправительственной организации «Транспэренси интернешнл» регулярно публикует обзоры случаев международной коррупции, готовит обзоры законодательств и правоприменительной практики в различных странах в данной области, обнародует рейтинг стран по уровню коррумпированности. Данная организация видит свою основную задачу в привлечении внимания широкой общественности к проблеме коррупции с целью мобилизации государственных и частных институтов для борьбы с ней, а также в формировании деятельности по предупреждению этого явления путем разработки и распространения конкретных рекомендаций и организации прямого сотрудничества с предприятиями и органами государственного управления. НПО проводит свою работу на основе трехлетних планов действий, оперативных планов антикоррупционных мероприятий, публикует ежегодные отчеты.
Отраслевые ассоциации и объединения, в том числе «Движение предприятий Франции», Ассоциация предприятий малого и среднего бизнеса и Объединение торгово-промышленных палат Франции, взаимодействуют с профильными государственными ведомствами, занимающимися борьбой с коррупцией, ведут разъяснительную работу со своими членами, разрабатывают и внедряют отраслевые этические нормы и стандарты предупреждения и борьбы с коррупцией на предприятиях [6].
В заключение отметим, что опыт, накопленный Францией в сфере борьбы с коррупцией (с учетом и положительных, и отрицательных результатов), может представлять интерес для России в организации антикоррупционной деятельности. Отправной точкой сотрудничества в этой области могут стать, например, контакты Генеральной прокуратуры России и Министерства юстиции Франции, начало которым было положено в 2015 г. посредством принятия программы, предусматривающей, помимо прочего, взаимодействие в
сфере конфискации и возврата доходов от преступных деяний.
Список литературы:
[1] Горшенева И.А., Короткова М.В. Современный опыт противодействия коррупции во Франции // Права и свободы человека и гражданина: теоретические аспекты и юридическая практика: Материалы ежегодной Международной научной конференции памяти проф. Ф.М. Рудинского, 27 апреля 2017 г. / Под общ. ред. Д.А. Пашенцева. Рязань: Издательство «Концепция», 2017.
[2] Загребнов Е. Франция - одна из самых коррумпированных стран Европы? // URL: http://rusoch.fr/lang/ru/soc/franciya-odna-iz-samyx-korrumpirovannyx-stran-evropy.html (дата обращения: 25.08.2017).
[3] Медведев М.В. Полезность административно-правовых средств предотвращения коррупционных проявлений на государственной службе Франции для России // Материалы XIV Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых (Пермь, 26-30 апреля 2012 года) // URL: http://territoriaprava. ru/topics/33782 (дата обращения: 25.08.2017).
[4] Мукиенко И.Н., Юскова Л.Б. Противодействие коррупции как функция гражданского общества // Гражданское общество в России и за рубежом. 2014. № 3.
[5] Уровень восприятия коррупции в странах по 2016 год // URL: http://total-rating.ru/ 1923-uroven-vospriyatiya-korrupcii-v-stranah-po-2016-god.html (дата обращения: 25.08.2107).
[6] Франция // Сайт Министерства юстиции России. URL: http://minjust.ru/ru/press/ news/franciya (дата обращения: 25.08.2017).
[7] Цирин А.М., Черепанова Е.В., Тулинова О.А. Современные стандарты и технологии противодействия коррупции // Журнал российского права. 2014. № 7.
Spisok literatury:
[1] Gorsheneva I.A., Korotkova M.V. Sovremenny'j opy't protivodejstviya korrupcii vo Francii // Prava i svobody' cheloveka i grazhdanina: teoreticheskie aspekty' i yuridi-cheskaya praktika: Materialy' ezhegodnoj Mezhdunarodnoj nauchnoj konferencii pamyati prof. F.M. Rudinskogo, 27 aprelya 2017 g. / Pod obshh. red. D.A. Pashenceva. Ryazan': Izdatel'stvo «Koncepciya», 2017.
[2] Zagrebnov E. Franciya - odna iz samy'x korrumpirovanny'x stran Evropy'? // URL: http://rusoch.fr/lang/ru/soc/franciya-odna-iz-samyx-korrumpirovannyx-stran-evropy.html (data obrashheniya: 25.08.2017).
[3] Medvedev M.V. Poleznost' administra-tivno-pravovy'x sredstv predotvrashheniya korrupcionny'x proyavlenij na gosudarstvennoj sluzhbe Francii dlya Rossii // Materialy' XIV Vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii molody'x ucheny'x (Perm', 26-30 aprelya 2012 goda) // URL: http:// territoriaprava.ru/topics/33782 (data obrashheniya: 25.08.2017).
[4] Mukienko I.N., Yuskova L.B. Protivo-dejstvie korrupcii kak funkciya grazhdanskogo obshhestva // Grazhdanskoe obshhestvo v Rossii i za rubezhom. 2014. № 3.
[5] Uroven' vospriyatiya korrupcii v stranax po 2016 god // URL: http://total-rating.ru/ 1923-uroven-vospriyatiya-korrupcii-v-stranah-po-2016-god.html (data obrashheniya: 25.08.2107).
[6] Franciya // Sajt Ministerstva yusticii Rossii. URL: http://minjust.ru/ru/press/ news/franciya (data obrashheniya: 25.08.2017).
[7] Cirin A.M., Cherepanova E.V., Tulinova O.A. Sovremenny'e standarty' i texnologii protivodejstviya korrupcii // Zhurnal rossij-skogo prava. 2014. № 7.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2017
