CC BY
117DOI 10.24411/2076-1503-2020-10511 КОННОВ Иван Александрович,
УДК 340 1 кандидат политических наук, доцент,
Д ' заместитель директора Нижегородского
института управления - филиала РАНХиГС e-mail: konnov-ia@mail.ru
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА И ОЦЕНКА РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Аннотация. В настоящей статье рассмотрены особенности правового регулирования в Российской Федерации антикоррупционной экспертизы и оценки регулирующего воздействия по ряду параметров: иерархии статутных актов, целям, объекту, субъектам и содержанию. Изучен опыт субъектов Российской Федерации (на примере Нижегородской области) в части процедуры оценки регулирующего воздействия. На основе зарубежного опыта сделаны предложения о согласовании правового регулирования названных институтов и конкретные меры, направленные на развитие независимой антикоррупционной экспертизы.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, оценка регулирующего воздействия, коррупция, проект, нормативный правовой акт, закон, публичные консультации, гражданское участие.
KONNOV Ivan Aleksandrovich,
PhD in policy, associate Professor, deputy director of Nizhny Novgorod institute of management, branch of RANEPA
ANTI-CORRUPTION EXAMINATION AND REGULATORY IMPACT ASSESSMENT OF DRAFT REGULATIONS
Annotation. This article examines the features of legal regulation in the Russian Federation in the area of anti-corruption examination and regulatory impact assessment on a number of parameters: hierarchy of statutory acts, objectives, object, subjects and content. The experience of the constituent entities of the Russian Federation (using the example of the Nizhniy Novgorod region) with regard to the procedure for assessing regulatory impact was studied. On the basis of foreign experience, proposals have been made for the harmonization of the legal regulations of these institutions and for specific measures aimed at the development of independent anti-corruption examination.
Key words: anti-corruption examination, regulatory impact assessment, corruption, draft law, normative legal act, law, public consultation, civic participation.
Введение. Как показывает практика, коррупционные проявления в России возможны, по большей части, из-за наличия существенных дефектов законодательных актов и их проектов. Часть этих дефектов образуется из-за недосмотра либо по причине допущения юридической ошибки правотворческим органом. Как результат - нормотвор-ческая деятельность, с одной стороны, закладывает основы противодействия коррупции, а с другой - возникает правовая норма, благоприятствующая коррупционным проявлениям в ходе осуществления правовой практики.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
Проблема не является новой и постоянно актуализируется в работах исследователей. Среди них особо выделяются труды О.В. Андрю-хиной [10], Н.Г. Соколовой [11], Е.Е. Тонкова [12], В.Ю. Туранина [12] и иных специалистов.
Тем не менее, несмотря на изученность тематики, она не перестает быть востребованной в правовом поле по причине постоянно возникающих правовых коллизий. Особо это касается регионального разреза, где правовые акты и нормативы подвержены искажениям в более существенной мере.
Наличие большого количества документов и постановлений в Нижегородской области по озвученной проблематике показывает актуальность антикоррупционной экспертизы и необходимости оценки проектов нормативных и правовых актов.
Цель исследования: определить возможности антикоррупционной экспертизы в Нижегородской области для определения способов оценки воздействия правовых актов с учетом современных требований.
Методология работы сочетает в себе методы анализа и синтеза, моделирования, сравнения и наблюдения.
Основная часть. В последнее время обнаружился научный интерес к сравнению независимой антикоррупционной экспертизы с процедурой оценки регулирующего воздействия, в результате которой оцениваются законопроекты, оказывающие влияние на деятельность хозяйствующих субъектов [11, с. 25 - 33].
Антикоррупционная экспертиза предполагает деятельность, осуществляемую уполномоченными органами в сфере проверки нормативных предписаний действующего законодательства России и проектов нормативно-правовых актов [1].
Важно различать антикоррупционную экспертизу и оценку регулирующего воздействия. Первая является частью правовой экспертизы. Вторая - разновидность экономической, которая вовлечена в область права и базирующаяся в некоторой степени на инструментах антикоррупционной экспертизы [3].
Правовое регулирование антикоррупционной экспертизы внедрено в практику более активно, т.к. имеются соответствующий закон РФ и необходимые федеральные акты (в виде правил и методик [2]), ведомственные акты нормативного характера вплоть до утверждения формы конечного документа (требование [5], заключение [6], итоги результатов независимой оценки), а также интерпретационные акты [7].
Оценка же регулирующего воздействия менее стандартизирована на федеральном уровне и нарабатывается в каждом регионе и муниципалитете. Так, в Нижегородской области эта процедура в отношении законодательства стала обязательной с начала 2014 г. [8]. Орган, ответственный за реализацию, - Министерство экономики и конкурентной политики Нижегородской области.
Помимо этого, предусматривается проведение публичных открытых консультаций для оценки регулирующего воздействия [9].
Если рассматривать муниципальные правовые акты области, то:
- процедура оценки регулирующего воздействия работает с начала 2016 г.;
- мероприятия относятся только к правовым актам районов и городских округов.
Следовательно, вышеозначенные муниципальные образования встали перед вопросом разработки собственной нормативной базы.
На сегодняшний момент вся информация об антикоррупционной экспертизе, принятии муниципальных нормативных правовых актов, проходящих и прошедших процедуру оценки регулирующего воздействия, предоставляется на официальных порталах городов, муниципальных районов, сайте Правительства Нижегородской области.
Главная задача антикоррупционной экспертизы - поиск и ликвидация коррупциогенных факторов [2]. К ним относят те положения, которые дают правоприменителям широкие пределы усмотрения, а также предусматривают возможность применять исключения из правил в свою пользу. Сюда включают и те требования, которые подразумевают неопределенные, трудновыполнимые, обременительные условия.
Следует отметить, что антикоррупционная экспертиза имеет обязательный характер. Если орган (муниципальный или государственный) уклоняется от ее проведения, то его могут к этому понудить в судебном порядке (например, по заявлению прокурора).
Объектами антикоррупционной экспертизы являются нормативные правовые акты и их проекты. Объектами оценки регулирующего воздействия выступают исключительно проекты нормативно-правовых актов. Связь с экспертизой возможна через другой инструмент - оценку фактического воздействия нормативных правовых актов [4]. Необходимо учесть и то, что не все проекты нормативно-правовых актов становятся объектом оценки регулирующего воздействия, т.к. не касаются экономической составляющей и субъектом предпринимательства.
Антикоррупционная экспертиза (в отличие от оценки регулирующего воздействия) четко определена по уполномоченным на ее проведение субъектам. К ним относят: прокуроров, Министерство юстиции РФ и его территориальные подразделения, органы и организации, осуществляющие нормотворчество и независимые эксперты. Несмотря на предусмотренную возможность издания ведомственных актов (для детализации процедуры антикоррупционной экспертизы и предоставления ее результатов), они не отменяют основных положений законодательства, т.к. цель и методика общие.
Особый интерес представляют такие участники антикоррупционной экспертизы, как независимые эксперты (с теоретической и практической
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
точек зрения). На сегодня деятельность этих специалистов уже не несет в себе имиджевый статус, склоняясь в сторону решения актуальных правовых проблем. Возможность выступать в качестве правового эксперта важно уравновешивать с его обязанностями, что подразумевает целесообразное стимулирование:
- материальное (премии, надбавки к заработной плате, вознаграждение за лучшие результаты работы);
- нематериальное (участие в общественно-государственных формированиях, приоритетное направление на конкурсные должности).
Еще одним актуальным вопросом является вопрос сотрудничества образовательных организаций высшего образования, органов государственной власти и органов местного самоуправления, правоохранительных органов и представителей гражданского общества в процессе экспертной деятельности.
Данная тенденция может быть названа позитивной, а органы власти способны его усилить. Интенсификация взаимодействия независимых антикоррупционных экспертов с образовательными организациями (вузами, научными сообществами) поспособствует тому, что процедура проведения антикоррупционной экспертизы станет более детальной, глубокой, осмысленной. Это в т.ч. позволит соблюсти принцип компетентности лиц, осуществляющих антикоррупционную экспертизу.
Учитывая это, полагаем, что упорядочиванию деятельности независимых экспертов будет способствовать заключение соглашения о сотрудничестве различных профессиональных сообществ и Минюста России [12].
Рассматривая тему исследования, немаловажно обратиться к опыту зарубежных стран (особенно соседних).
В Республике Беларусь проекты нормативных правовых актов проходят криминологическую экспертизу, положения которой означены в соответствующем Указе Президента РБ. Криминологическая экспертиза охватывает более широкий спектр потенциальных нарушений, но объектный состав у обоих направлений общий. Означенная процедура в Беларуси проводится специальным органом, имеющим на это монопольное право: Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь.
В Республике Казахстан стоит отметить наличие Закона «О нормативных правовых актах», где предусматривается обязательная антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов с научной точки зрения. Сама процедура проводится научными учрежде-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
ниями на конкурсной основе, а средства выделяются из бюджета страны.
Закон Кыргызской Республики от 08.08.2012 г. № 153 «О противодействии коррупции» так же, как и Закон Российской Федерации, определил предмет антикоррупционной экспертизы: нормативные правовые акты и их проекты. Ключевое отличие законопроектов - массив экспертов. В Кыргызской Республике имеется возможность выбирать специалистов из более широкой базы (не запрещено приглашать иностранных экспертов). Более того, сам проект нормативно-правого акта можно направить в международную организацию.
Таким образом, опыт соседних государств может подсказать нашим специалистам те направления, которые были упущены или считались ранее малоинтересными. Для осуществления антикоррупционной экспертизы и оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов такой опыт будет полезным. А так как проблема в ближайшее время не потеряет своей актуальности, следует присматриваться к практике других стран и перенимать лучшие методики.
Заключение. На сегодняшний день назрела ситуация, когда необходимо выработать общие юридико-технические правила, интегрировать процедуры организации и проведения правовой, антикоррупционной и иных видов экспертизы нормативного материала, включая оценку регулирующего воздействия, оценку фактического воздействия и мониторинг правоприменения.
Важными направлениями научных исследований считаем исследование теории и практики российского и зарубежного опыта организации и осуществления правовой, антикоррупционной и иных видов экспертизы нормативного правового материала.
В целях совершенствования института независимой антикоррупционной экспертизы видится достаточно удачным подход, согласно которому для проведения экспертизы следует аккумулировать деятельность аккредитованных экспертов, работающих в организациях высшего образования, органах власти и правоохранительных органах, стимулируя их путем предоставления материальных и нематериальных поощрений.
Список литературы:
[1] Федеральный закон от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. - 2009. - № 29. - Ст. 3609.
[2] Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экс-
пертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. - 2010. -№ 10. - Ст. 1084.
[3] Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2012. - № 52. - Ст. 7491.
[4] Постановление Правительства РФ от 30 января 2015 г. № 83 «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2015. - № 6. - Ст. 965.
[5] Приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» // Законность. - 2010. - № 4.
[6] Приказ Минюста России от 4.10.2013 г. № 187 «Об утверждении Порядка организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Министерства юстиции Российской Федерации» // Росс. газ. -2013. - 18 окт.
[7] Методические рекомендации: «Организация в федеральных органах исполнительной власти антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов». Одобрены Президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (протокол от 25.09.2012 г. № 34) // СПС «КонсультантПлюс».
[8] Постановление Правительства Нижегородской области от 18.10.2013 г. № 746 «Об утверждении Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Нижегородской области и экспертизы действующих нормативных правовых актов Нижегородской области» // СПС «КонсультантПлюс».
[9] Постановление Правительства Нижегородской области от 06.12.2013 г. № 909 (ред. от 13.05.2020) «Об утверждении Порядка проведения публичных консультаций при проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Нижегородской области и экспертизы действующих нормативных правовых актов Нижегородской области» // СПС «Кон-сультантПлюс».
[10] Андрюхина О.В. Правовые аспекты законодательного регулирования независимой антикоррупционной экспертизы: проблемы, стра-
тегия, изменения // Юрид. техника. - 2015. - № 9. -С. 96, 97.
[11] Соколова Н.Г. Некоторые аспекты сходства и различий независимой антикоррупционной экспертизы и оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов и их проектов // Право и современные государства. - 2016. - № 5.
- С. 25 - 33.
[12] Тонков Е.Е., Туранин В.Ю. О необходимости формирования новых критериев для аккредитации лица в качестве независимого антикоррупционного эксперта нормативных правовых актов и их проектов // Научные ведомости Белгородского гос. ун-та. Сер.: Философия. Социология. Право. - 2017. - № 17. - С. 120 - 129.
Spisok 1йегаШгу:
[1] Federal'nyj zakon ot 17.07.2009 д. № 172-FZ «ОЬ antikorrupcionnoj ekspertize normativnyh pravovyh ак^ i ргоек^ normativnyh pravovyh аИоу» // SZ RF. - 2009. - № 29. - Б! 3609.
[2] Postanovlenie Рга^е1Ъ№ RF о! 26.02.2010 д. № 96 «ОЬ antikorrupcionnoj ekspertize погта-tivnyh pravovyh aktov i proektov normativnyh р^о-vyh аИоу» // SZ RF. - 2010. - № 10. - 1084.
[3] Postanovlenie Рга^е1Ъ№ RF о! 17.12.2012 д. № 1318 «О poryadke provedeniya federal'nymi organami ispolnitel'noj vlasti осеп^ reguliruyush-^едо vozdejstviya proektov normativnyh pravovyh aktov i proektov reshenij Evrazijskoj ekonomicheskoj ^т^И, а takzhe о vnesenii izmenenij V пе^огуе аМу Rossijskoj Federacii» // SZ RF. -2012. - № 52. - Б! 7491.
[4] Postanovlenie Pravitel'stva RF о! 30 уап-varya 2015 д. № 83 «О provedenii осеп^ faktich-eskogo vozdejstviya normativnyh pravovyh aktov, а takzhe о vnesenii izmenenij V nekotorye аМу Pravi-tel'stva Rossijskoj Federacii» // SZ RF. - 2015. - № 6.
- Б! 965.
[5] Prikaz Genprokuratury Rossii О! 28.12.2009 д. № 400 «ОЬ organizacii provedeniya апМоггир-cionnoj ekspertizy normativnyh pravovyh aktov» // Zakonnost'. - 2010. - № 4.
[6] Prikaz Minyusta Rossii о! 4.10.2013 д. № 187 «ОЬ utverzhdenii Poryadka organizacii гаЬо!у ро provedeniyu antikorrupcionnoj ekspertizy погта-tivnyh pravovyh aktov, proektov normativnyh р^о-vyh aktov i inyh dokumentov stmktumymi podrazdele-niyami Ministerstva yusticii Rossijskoj Federacii» // Ross. gaz. - 2013. - 18 оМ.
[7] Metodicheskie rekomendacii: «Organizaciya V federal'nyh organah ispolnitel'noj vlasti апМоггир-cionnoj ekspertizy normativnyh pravovyh aktov i ih proektov». Odobreny Prezidiumom Soveta pri Prezi-dente RF ро protivodejstviyu korrupcii (protokol о! 25.09.2012 д. № 34) // БРБ «Konsul'tantPlyus».
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
[8] Postanovlenie Pravitel'stva Nizhegorodskoj oblasti ot 18.10.2013 g. № 746 «Ob utverzhdenii Poryadka provedeniya ocenki reguliruyushchego vozdejstviya proektov normativnyh pravovyh aktov Nizhegorodskoj oblasti i ekspertizy dejstvuyushchih normativnyh pravovyh aktov Nizhegorodskoj oblasti» // SPS «Konsul'tantPIyus».
[9] Postanovlenie Pravitel'stva Nizhegorodskoj oblasti ot 06.12.2013 g. № 909 (red. ot 13.05.2020) «Ob utverzhdenii Poryadka provedeniya publichnyh konsul'tacij pri provedenii ocenki reguliruyushchego vozdejstviya proektov normativnyh pravovyh aktov Nizhegorodskoj oblasti i ekspertizy dejstvuyushchih normativnyh pravovyh aktov Nizhegorodskoj oblasti» // SPS «Konsul'tantPlyus».
[10] Andryuhina O.V. Pravovye aspekty zakono-datel'nogo regulirovaniya nezavisimoj antikorrupcion-noj ekspertizy: problemy, strategiya, izmeneniya // YUrid. tekhnika. - 2015. - № 9. - S. 96, 97.
[11] Sokolova N.G. Nekotorye aspekty skhod-stva i razlichij nezavisimoj antikorrupcionnoj eksper-tizy i ocenki reguliruyushchego vozdejstviya norma-tivnyh pravovyh aktov i ih proektov // Pravo i sovre-mennye gosudarstva. - 2016. - № 5. - S. 25 - 33.
[12] Tonkov E.E., Turanin V.YU. O neobhodi-mosti formirovaniya novyh kriteriev dlya akkreditacii lica v kachestve nezavisimogo antikorrupcionnogo eksperta normativnyh pravovyh aktov i ih proektov // Nauchnye vedomosti Belgorodskogo gos. un-ta. Ser.: Filosofiya. Sociologiya. Pravo. - 2017. - № 17. - S. 120 - 129.
V,
ЮРКОМ ПАНИ
www. law-books. ru
Л_
Юридическое издательство
«ЮРКОМПАНИ»
Издание учебников, учебных и методических пособий, монографий, научных статей.
Профессионально.
В максимально короткие сроки.
Размещаем в РИНЦ, Е-ЫЬгагу.
Г
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
