CC BY
176
ИСТОРИЯ
УДК 94 (470)
АНАЛИЗ ПРЕДПОСЫЛОК РЕФОРМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОСТЬЮ 1957-1964 гг.
© 2011 г.
Т.И. Щербакова Мордовский госуниверситет им. Н.П. Огарёва, Саранск
lansita@rambler.ru
Поступила в редакцию 27.12.2010
Реформа управления промышленностью является первой попыткой реформирования советской экономики. Несмотря на то что советская экономика столкнулась в послевоенный период с целым рядом проблем, предпосылками реформы стали не они, а стремление Н.С. Хрущева к полному политическому верховенству. Использование реформы в качестве инструмента захвата власти не позволило выстроить территориальную модель управления и реализовать ее позитивный потенциал.
Ключевые слова: реформа управления промышленностью, кризис директивного управления, предпосылки, результаты реформы.
Перестройка управления промышленностью, осуществленная по инициативе Н.С. Хрущева в 1957-1964 гг., является первой попыткой реформирования советской системы в условиях преодоления негативного наследия сталинизма. Она знаменовала собой поиск новых путей развития социалистической экономики, повышения ее эффективности, ускорения научнотехнического прогресса, преодоления отсталости потребительского сектора. Любопытно то, что это была попытка совершенствования именно советской социалистической плановой экономики, не предполагавшая внедрения в нее каких-либо рыночных механизмов. В рамках реформы была сделана попытка перенести на места центр тяжести экономического развития, предоставив регионам не только инициативу, но и возможности ускорить свое социальноэкономическое развитие.
Радикальный характер изменений в системе управления экономикой делает чрезвычайно актуальным вопрос о причинах таких изменений, поскольку ответ на него позволяет понять, чего хотели руководители страны в процессе осуществления экономических преобразований. Анализ предпосылок реформы позволяет лучше понять не только проблемы ее осуществления, но и полученные результаты.
Концепция совершенствования управления промышленностью и строительством базировалась на идее сочетания централизованного пла-
нового руководства народно-хозяйственным комплексом и оперативного управления производственными предприятиями в границах экономических районов через совнархозы. Формирующаяся система управления должна была строиться на базе территориально-экономических комплексов. Впервые регионы получили возможности и права определять направления, характер и темпы своего экономического развития. Преобразования радикально меняли характер взаимоотношений между различными субъектами хозяйствования и должны были повлечь за собой трансформацию механизмов управления и перераспределение власти.
Впервые контуры реформы были обозначены Н.С. Хрущевым в записке, адресованной Президиуму ЦК КПСС, которая датируется 27 января 1957 г. Большинством голосов Президиум ЦК КПСС одобрил направления реорганизации, принял решение разослать записку партийному руководству, министрам СССР, заведующим отделам ЦК КПСС и образовать комиссию под руководством Н.С. Хрущева для дальнейшей разработки реформы. 2 февраля было принято решение о созыве Пленума ЦК КПСС, который был проведен 13-14 февраля 1957 г. Принципы реформы были поддержаны большинством участников пленума, хотя она по-прежнему существовала только в наметках. Тем не менее уже 10 мая 1957 г. был принят закон СССР «О дальнейшем совершенствова-
нии организации управления промышленностью», который устанавливал в экономике новый порядок управления.
Несмотря на то что сама реформа еще недостаточно изучена в научной литературе, а история ее полноценного изучения ограничивается постперестроечной эпохой, вопрос о предпосылках поднимался в том или ином контексте практически всеми исследователями. Историки признают, что к середине 1950-х годов советское общество столкнулось с целым рядом объективных и субъективных проблем. В наиболее обобщенной форме они очерчены В.И. Мерца-ловым: «Реформа была детерминирована целым рядом факторов: ослаблением чрезвычайных условий существования СССР, невозможностью управлять после смерти Сталина по-старому, ростом масштабов народного хозяйства страны и усилением интенсивных факторов развития, необходимостью решения острых экономических и социальных проблем, резким увеличением информационного потока в центральных органах управления, превращением ведомственности из управленческого недостатка в устойчивые хозяйственные отношения, мало поддающиеся командам из центра» [1, с. 220]. Несмотря на то что означенные проблемы действительно имели место, остается открытым вопрос, они ли детерминировали реформу.
Накануне реформы советская система столкнулась, по выражению В.А. Ежова, с кризисом директивного управления [2, с. 4]. Советская промышленность достигла масштабов, не совместимых с механизмами управления предшествующего периода, свидетельством чего являлись непрерывные административные реорганизации. Однако этот процесс заявил о себе уже в первые послевоенные годы. С момента введения министерской системы в 1946 г. количество министерств менялось постоянно. А.И. Крецан указывает в своей работе на существенные колебания как в общей численности министерств, так и в изменении соотношения между союзными и союзно-республиканскими министерствами. Наиболее острые колебания приходятся на 1947, 1949, 1953 и 1954 года [3, с. 25]. С 1953-го по 1957 год количество министерств изменялось ежегодно. Происходило также перераспределение предприятий между различными уровнями системы управления. В 1954-
1955 гг. из союзного подчинения республикам были переданы более 11 тыс. предприятий различных отраслей промышленности [3, с. 29]. Изменения в подчиненности предприятий вызвали необходимость преобразований в системе управления с целью некоторого перераспределения компетенции между органами СССР и
союзных республик, усиления ответственности республик за выполнение планов развития народного хозяйства. В 1957 году при незначительном уменьшении общего количества министерств число союзных министерств уменьшилось, а союзно-республиканских - увеличилось. Расширялись права Советов Министров и министерств союзных республик в решении вопросов планирования, финансирования, капитального строительства, труда и заработной платы.
Масштаб реорганизаций подчеркивается и В.Л. Дрындиным: «В 1954-1955 гг. были предприняты попытки перестроить финасово-кредитный механизм, систему планирования и т.д. И если судить только по количеству и диапазону принятых решений партии и правительства в первой половине 1950-х годов, то впору говорить о серьезных переменах в механизме управления экономикой. Принятыми постановлениями охватывался весь спектр хозяйственных отношений между предприятиями и министерствами, центральными экономическими органами и органами отраслевого управления, отраслями и союзными республиками, предприятиями, министерствами и органами финансового регулирования» [4, с. 99]. Масштабные реорганизации, с одной стороны, свидетельствовали о безуспешных попытках приспособить систему управления к изменяющимся контурам хозяйственной системы, а с другой - позволяли заключить, что сделать это достаточно непросто.
Кризис директивного управления проявился и в планировании. На пятую пятилетку контрольные задания утверждены не были; отсутствовали планы развития отраслей, как и планы освоения экономических районов. Реализация решений XX съезда носила сумбурный характер. Обострилась острая несбалансированность промышленного и сельскохозяйственного производства. Шестой пятилетний план был сбалансирован крайне слабо, что и отметил А.Н. Косыгин - зам. председателя СМ СССР: «Мы должны отметить, что серьезного пятилетнего плана у нас нет, мы знаем, что и в прошлом не было пятилетнего плана, который был бы доведен до завода, до фабрики. Обычно ограничивались контрольными цифрами, которые не всегда соответствовали жизни. У нас контрольные цифры, которые приняты на эту (шестую. - Т.Щ.) пятилетку, требуют существенных корректив» [5, л. 165]. При подготовке шестого пятилетнего плана имело место острейшее столкновение ведомственных интересов за привлечение капиталовложений.
При сохранении достаточно высоких темпов роста, советская экономика столкнулась с не-
хваткой ресурсов, тормозившей дальнейшее развитие народного хозяйства. В 1953-1956 гг. потребление угля и металла превысило их добычу. Выступая на февральском Пленуме 1957 г., А.Н. Косыгин отмечал: «Что сдерживает серьезно рост производства и развитие промышленности? В основном это топливо и металл. А если возьмем товары широкого потребления -некоторое сельскохозяйственное сырье, в частности хлопок и шерсть» [5, л. 160]. Одним из способов решения проблемы дефицита ресурсов должно было стать развитие новых отраслей промышленности, прежде всего химической. С развитием химии и нефтехимии предполагалось сократить потребление металлов, заместив их пластмассами. Химическая индустрия должна была способствовать росту сельскохозяйственного производства посредством производства удобрений и ядохимикатов, а также обеспечить удовлетворение потребительского спроса путем развития производства синтетических тканей, кож и т.д. Курс на развитие промышленности должен был привести к структурным перестройкам в экономике - выдвижению новых интенсивных отраслей и снижению темпов роста традиционных отраслей, что вызывало конфликт интересов.
Серьезное несоответствие сложилось между ростом покупательной способности населения, товарами и товарным обеспечением. В декабре 1957 г. председатель Госплана СССР И.И. Кузьмин сказал: «Если взять последние два года, то в 1956 г. мы имели эмиссию порядка 5.5 млрд руб., и в 1957 г. эмиссия составила порядка 6.5 млрд руб.» [6, л. 7].
Налицо было падение темпов роста экономики. Если в 1954 г. рост ВВП составлял 13.7%, то в 1955-м - 12.7%, а в 1956-м - 10.7%. На 1957 год рост был запланирован на 7.1% [5, л. 160]. Это вызывало беспокойство у советского руководства не только из экономических, но и из политических соображений. Н.С. Хрущеву было крайне важно подтвердить свою компетентность, не допустив снижения темпов экономического роста.
Несмотря на наличие проблем, среди хозяйственных руководителей страны присутствовало понимание того, что трудности связаны прежде всего с необходимостью сохранения высоких темпов роста. Это очень четко прозвучало в выступлении председателя Госплана СССР И.И. Кузьмина в декабре 1957 г.: «Мы ощущаем остроту этих недостатков, потому что задаются высокие темпы хозяйственного развития. Это необходимо сказать для того, чтобы не сложилось впечатление о какой-то негодной экономике. Недостатки и трудности наши являются
трудностями роста. Если бы мы встали на путь снижения темпов экономического роста, у нас не было бы этих недостатков, и они не ощущались бы так остро» [6, л. 8]. Не являясь фатальными и не угрожая стабильности системы, имеющиеся проблемы имели долгосрочный характер, а их решение предполагало внесение определенных корректировок в стратегию развития.
Политическая обстановка, сложившаяся в стране, объективно не способствовала осуществлению экономической реформы. Внутри Президиума ЦК шла борьба за лидерство, в центре которой находился Н.С. Хрущев - первый секретарь ЦК КПСС и Г.М. Маленков - председатель, а затем первый заместитель председателя Совета Министров СССР. Р.Г. Пихоя пишет: «XX съезд не завершил борьбы в партийной верхушке за то, кто управляет страной, - партия через собственный аппарат или государственные органы при помощи партии» [7, с. 172]. В условиях политического противоборства экономические преобразования могли еще больше дестабилизировать обстановку, если только сами они не являлись формой обеспечения политического господства. Любопытный тезис в этой связи принадлежит А.С. Пыжикову, пришедшему к выводу о том, что в 1953-1957 гг. в СССР происходила эволюция система власти: «Ее суть связана с возрастанием роли КПСС во властной конструкции советского общества. ...Основной конфликт, развернувшийся между Маленковым и Хрущевым, отражал два подхода к устройству власти с акцентом на СМ СССР или ЦК КПСС. В этом принципиальном соперничестве первому секретарю удалось найти очень удобную форму атаки на министерства и ведомства, являвшиеся опорой Маленкова и его заместителей» [8, с. 317]. Как видно, автор напрямую связывает причины перестройки управления с решением задачи захвата и удержания политического верховенства. Вывод исследователя подтверждается многочисленными фактами. Действительно, в трактовке Н.С. Хрущева реформа управления промышленностью имела жесткую антиведомственную направленность: «Основной порок в управлении промышленностью - в сложившейся централизации этого управления, раздробленности руководства промышленными предприятиями и стройками между многочисленными министерствами и ведомствами» [9, с. 523].
В ходе реформы Н.С. Хрущев подрывал позиции отраслевых министерств, а их руководителей фактически высылал из Москвы для работы на периферию. Тем самым резко менялась расстановка политических сил в столице. Одно-
временно он усиливал политические позиции и политическое влияние областных комитетов КПСС, передавая на места основные рычаги управления промышленностью. Первый секретарь категорично высказался за создание экономических районов, совпадающих с существующим территориальным делением, обосновывая это тем, что в противном случае партийные комитеты будут отстранены от управления производством: «эти районы ни на какие партийные комитеты опираться не смогут, обкомы, крайкомы их слушать не будут, а ЦК не может превратиться в орган, который должен согласовывать многочисленные споры, возникающие между руководителями экономических и административных районов» [10, л. 145].
Исследователи обратили внимание на то, что после XX съезда КПСС ситуация на местах изменилась. На это, в частности, указывает В.И. Мерцалов: «С новым курсом ЦК общественнополитическая атмосфера в регионах стала меняться. До этого периода времени в условиях послевоенного восстановления народного хозяйства местные партийные органы крайне сдержанно представляли региональные интересы. .Это в конечном итоге сдерживало решение назревших экономических и социальных проблем» [1, с. 54]. Поскольку политической опорой Н.С. Хрущева являлись партийные секретари, субъективно именно Хрущев был фигурой наиболее подходящей для того, чтобы в поисках новых форм управления опереться на регионы, в противовес административно-хозяйственным руководителям в лице министерств и ведомств. При этом приоритет общегосударственных интересов по отношению к интересам местным рассматривался как один из постулатов стратегии развития и не подвергался ревизии. Выступая на февральском пленуме 1957 г., Н.С. Хрущев заявил: «Переход на территориальную систему управления не должен привести к снижению накоплений средств, чтобы не потерять важнейшего источника для развития нашего хозяйства. .Наши социалистические накопления мы должны распределять исходя из общегосударственных интересов. ...Если ослабить в этом вопросе централизованное руководство, то средства будут распылены и могут тратиться не на расширенное воспроизводство, а на такие вещи, как строительство дорог и другие местные нужды, на которые мы пока не можем выделять больше определенной доли накоплений» [10, л. 45]. Сохранение отраслевого механизма должно было обеспечиваться посредством отраслевого планирования и материального обеспечения, посредством Госплана: «Госплан должен взять на себя ряд
функций, обеспечивающих централизованную политику в отдельных отраслях промышленности, осуществляемую в настоящее время министерствами» [10, л. 43].
Заявления главного идеолога преобразований свидетельствуют о том, что он отнюдь не стремился к демократизации управления и ликвидации экономической централизации. Перестройка управления не была нацелена на изменение модели управления, что отчетливо проявилось в процессе осуществления реформы и ее эволюции. Нападая на ведомства, Н.С. Хрущев стремился к упразднению министерской системы, которая, по его мнению, была оплотом конкурирующей группировки. При этом одна отраслевая структура должна была смениться другой. Первый секретарь стремился к административной перетряске министерств и подчинению министров партийному контролю. Что касается организационных моментов реформы и ее обоснований, они носили исключительно экономический характер. В результате сложился парадокс, в соответствии с которым руководитель партии ставил перед страной одни цели, преследуя другие.
В процессе обсуждения проекта преобразований определились основные проблемные зоны, проявившиеся в дальнейшем в ходе осуществления реформы. Наиболее острыми стали вопросы о масштабах экономических районов, а также о темпах и масштабах реформы. По мнению Н.К. Байбакова, председателя Госплана СССР, преобразования должны были носить постепенный характер. Зоной территориального управления должны были стать крупные экономические районы, обладающие необходимым для самостоятельного развития минимальным комплексом производств. Административные образования этому требованию зачастую не соответствовали. Он высказывал обоснованные сомнения относительно порядка осуществления мероприятий и целесообразности ликвидации отдельных промышленных министерств: «Мы еще не ликвидировали дефицит в угле, нефти, металле и вынуждены систематически маневрировать имеющимися ресурсами», - заявил он, предлагая сохранить централизованное управление такими отраслями, как топливно-энергетическая, металлургическая, химическая [11, л. 148]. Комментируя предстоящие изменения плановой системы, докладчик указывал на существующую угрозу борьбы за инвестиции: «В чем сейчас заключается главная трудность при составлении планов? Главная трудность заключается в определении объемов капитальных вложений в те или иные отрасли промышленности. У нас, как правило, нет серьезных разногласий с рес-
публиками и министерствами по объему промышленной продукции. Но вот вопрос, за счет каких источников получить прирост промышленной продукции и сколько нужно взять капиталовложений для развития той или иной отрасли, являлся вопросом самых острых разногласий» [11, л. 154]. Критика проекта привела к отставке Н.К. Байбакова со своего поста, а его замечания были проигнорированы. Нежелание
Н.С. Хрущева искать ответы на поставленные вопросы позволяет еще раз сделать вывод о том, что экономические цели в этой реформе не являлись центральными.
В июне 1957 г. проявила себя т.н. антипартийная группа, предприняв решающую попытку смещения Н.С. Хрущева. Провал этой попытки позволил полностью завершить борьбу за политическое верховенство. Конкурирующая группировка была отстранена от власти. Осуществление реформы началось в условиях, когда политические предпосылки, заставлявшие первого секретаря ЦК продвигать реформу на принципах децентрализации управления, утратили свою актуальность. Не удивительно, что в дальнейшем руководство страны проводило политику ограничения прав совнархозов, усиления централизации управления и постепенного нагромождения управленческих структур, призванных руководить деятельностью регионов и предприятий. Потенциал реформы остался нереализованным. В июне 1960 г. были образованы республиканские СНХ, в январе 1963 г. произошло укрупнение экономических районов, в марте 1963 г. был создан ВСНХ СССР. Аналогичные процессы происходили в системе планирования, в формировании дополнительных структур по осуществлению единой технической политики, в создании государственных отраслевых и производственных комитетов.
Ю.А. Веденеев с развитием процессов централизации связывает кризис реформы: «Углубление процессов централизации и механического роста однородных организационных единиц в период 1961-1963 гг. позволяет сделать вывод о развитии кризиса административной реформы 1957 г. .Территориальная модель хозяйственного управления в ее совнархозов-ском варианте все в большей степени. превращалась из фактора развития экономики в фактор ее торможения. «Цена» бюрократических решений и «потребительская стоимость» конечных результатов становились несоизмеримы» [12, с. 33-34].
Для того чтобы оценить спектр возможностей, утраченных в результате отказа от территориальной модели управления, необходимо проанализировать результаты перестройки уп-
равления. В этой связи особый интерес представляют результаты деятельности совнархозов на этапе, когда принципы реформы реализовывались относительно последовательно, т.е. в 1957-1959 гг. Эти результаты освещены в развернутой аналитической записке начальника ЦСУ СССР В.Н. Старовского в Совет Министров СССР об экономических показателях работы совнархозов в 1957-1959 гг. [13, с. 375-403].
Реформа обеспечила повышение темпов роста производства продукции. Если за год, предшествующий организации совнархозов, производство валовой продукции в целом по СССР увеличилось на 9.6 %, то за первый год работы совнархозов (с июля 1957-го по июнь 1958 г.) оно выросло на 10.4 %, за второй год работы (с июля 1958-го по июнь 1959 г.) - на 10.7 %, а за девять месяцев 1959 г. - более чем на 11%. Прирост валовой продукции всей промышленности за год, предшествующий организации совнархозов, составил 93 млрд руб., за первый год работы совнархозов - 110 млрд руб., за второй - 125 млрд руб.
Промышленность совнархозов систематически выполняла и перевыполняла планы. За два годы было произведено сверхплановой промышленной продукции почти на 70 млрд руб., в том числе за счет перевыполнения плана по производительности труда - почти на 50 млрд руб. Число предприятий совнархозов, не выполнявших план по валовой продукции, снизилось с 25% в 1956 г. до 14% в первом полугодии 1959 г., не выполнявших план по производительности труда - с 42 до 20%.
До организации совнархозов систематически не выполнялись планы по снижению себестоимости промышленной продукции. Начиная с 1957 г. эти планы перевыполнялись. Если за
1956 г. всей государственной промышленностью был допущен против плана по себестоимости всей товарной продукции перерасход в размере 1 млрд руб., то за 1957 г. промышленностью совнархозов была получена сверхплановая экономия в размере 3.7 млрд руб., за 1958-й -10.1 и за первое полугодие 1959 г. - 4.3 млрд руб. Только за полтора года работы совнархозами было получено примерно 25 млрд руб. экономии от снижения затрат на рубль товарной продукции.
После организации совнархозов улучшились финансовые показатели работы промышленности. За период с июля 1957 г. по июнь 1959 г. сверхплановая прибыль в целом составила 14.2 млрд руб., из них доля промышленности совнархозов - 9.8 млрд руб., в то время как за два года, предшествовавшие организации совнархозов, план прибылей был недовыполнен промышленностью на 4.3 млрд руб.
Приведенные данные опровергают представления о неэффективности совнархозов, упраздненных как структуры, не оправдавшие надежд. Записка В.Н. Старовского является иллюстрацией возможного альтернативного пути развития советской экономики на основе территориальной системы управления, которая при своей несомненной эффективности учитывала интересы регионов, обеспечивая более высокие темпы их социального и культурного развития. Новая модель управления, безусловно, должна была привести к изменению политического баланса во властной конструкции советского общества. Расширение экономической самостоятельности регионов, реализация ими собственной экономической политики повлекли бы укрепление региональных властей, способствуя усложнению механизмов управления, переходу в отношениях между центром и регионами от директив к согласованию. Вероятно, этот сценарий был не особенно привлекателен для руководства страны, что и обусловило непрерывный дрейф от первых попыток допущения самостоятельности к директивному управлению.
Таким образом, в 1957-1964 гг. в СССР была реализована реформа управления промышленностью, которая должна была изменить характер взаимоотношений между центром и регионами, увеличить самостоятельность последних и их возможности влиять на характер и темпы экономического развития. Радикальное по форме изменение модели управления промышленностью по сути должно было избавить Н.С. Хрущева от конкурирующей политической группировки и обеспечить захват политического верховенства. Победоносное завершение борьбы за власть обусловило ограничение ключевых принципов реформы и привело к ее свертыванию. Позитивный потенциал преобразований остался нереализованным.
Список литературы
1. Мерцалов В.И. Реформа хозяйственного управления 1957 - 1965 гг.: предпосылки, ход, итоги (На материалах Восточной Сибири). Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2000. 471 с.
2. Ежов В.А. Поиск путей совершенствования хозяйственного механизма 1956-1965 гг. На материалах промышленности. Дис... канд.ист.наук. М., 1992. 286 с.
3. Крецан А.И. Деятельность Советов народного хозяйства по управлению промышленностью 1957 -1965 гг. (на материалах Сибири). Дис. канд. ист. наук. М., 1992. 166 с.
4. Дрындин В.Л. Попытки проведения хозяйственных реформ 1953-1964 гг. в контексте специфики российской истории. Оренбург: ООО «Агентство «Пресса»», 2002. 248 с.
5. Российский государственный архив новейшей истории. Ф. 2, оп. 1, д. 218.
6. Российский государственный архив экономики. Ф. 4372, оп. 56, д. 345.
7. Пихоя Р.Г. СССР: История власти 1945-1991. М.: Изд-во РАГС, 1998. 736 с.
8. Пыжиков А.В. Хрущевская оттепель. М.: «ОЛМА - ПРЕСС», 2002. 511 с.
9. Президиум ЦК КПСС 1954-1964 гг. Черновые протокольные записи заседаний. Стенограммы. Постановления. Т. 2. М.: РОССПЭН, 2004. 1360 с.
10. РГАНИ. Ф. 2, оп. 1, д. 216.
11. РГАНИ. Ф.2, оп. 1, д. 219.
12. Веденеев Ю.А. Организационные реформы государственного управления промышленностью в СССР: историко-правовое исследование (1957-1987 гг.). М.: Наука, 1990. 251с.
13. См.: Докладная записка начальника ЦСУ СССР В.Н. Старовского в СМ СССР об экономических показателях работы совнархозов в 1957-1959 гг. 6.10.1959. // Региональная политика Н.С. Хрущева. ЦК КПСС и местные партийные комитеты 19531964 гг. М.: РОССПЭН, 2009. 774 с.
ANALYSIS OF THE REFORM OF INDUSTRIAL MANAGEMENT IN 1957-1964
T.I. Shcherbakova
Reorganization of the industrial management in 1957 - 1964 was the first attempt at reforming the Soviet economy. After the Second World War, the economy of the USSR was experiencing various problems, but the reason for the reorganization was N.S. Khruschev's aspiration to total political leadership rather than the existence of such problems. The reform was used primarily as a tool for gaining power, and it hasn't allowed the territorial model of industry management to be constructed and its positive potential to be realized.
Keywords: the reform of industrial management, crisis of the directive management, premises, results of the reform.
