CC BY
58Анализ зарубежных методов регулирования тарифов на услуги по передаче электрической энергии сетевыми организациями
Любимова Наталия Геннадьевна
доктор экономических наук, профессор, кафедра экономики и управления в топливно-энергетическом бизнесе, Государственный университет управления, sebez221@rambler.ru
Порцина Елена Николаевна
магистр, кафедра экономики и управления в топливно-энергетическом бизнесе, Государственный университет управления, portzina.elena@yandex.ru
Статья посвящена вопросам анализа применения зарубежных методов тарифного регулирования в электросетевом комплексе. Результаты критического анализ опыта государственного регулирования тарифов электросетевых организаций зарубежных стран могут быть использованы при развитии методологии тарифного регулирования в Российской Федерации. В условиях развития тарифного регулирования электросетевых организаций представляется важным изучение зарубежного опыта стимулирующего регулирования и использования бенчмаркинга при регулировании тарифов на услуги по передаче и распределению электрической энергии и выявлению потенциала электросетевых компаний в повышении экономической и энергетической эффективности. Авторами был проведен анализ методов тарифного регулирования в нескольких зарубежных странах: Германия, Великобритания и Бразилия. В ходе анализа была выявлена возможность применения опыта тарифного регулирования Великобритании, в основе которого лежит метод бенчмаркинга, в связи с разработкой в России нового метода тарифного регулирования - метода эталонных затрат. Также в ходе работы, было выявлено, что все три страны при тарифном регулировании сетевых организаций делают акцент на повышении качества услуг, а также на стимулирование операционной эффективности сетевых компаний. Ключевые слова: тарифное регулирование, сетевая компания, методология, качество обслуживания, бенчмаркинг.
Регулирование тарифов на услуги, оказываемые в электроэнергетики Российской Федерации, представляет собой важный аспект деятельности. Это связано с наличием в данной сфере субъектов естественных монополий, которые, в том числе оказывают услуги по передаче электрической энергии. Чтобы субъекты естественных монополий не злоупотребляли своим положением на рынке, услуги этих организаций регулируются государством. В Российской Федерации регулирование тарифов на передачу электрической энергии осуществляют Федеральная антимонопольная служба РФ (ФАС России) и уполномоченный орган субъекта РФ. В методологическом арсенале этих структур существует несколько методов регулирования тарифов: метод индексации установленных тарифов, метод экономически обоснованных расходов, метод сравнения аналогов, метод доходности инвестированного капитала и метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки. Все они имеют свои достоинства и недостатки.
Изучение зарубежного опыта в сфере методологии регулирования тарифов поможет совершенствованию теории и практики тарифообразования на услуги электросетевых организаций.
Рассмотрим методы регулирования тарифов на услуги по передаче электрической энергии в зарубежных странах, таких как Германия, Великобритания, Бразилия.
В Германии, Великобритании и Бразилии организации, оказывающие услуги по передаче электрической энергии, также как и в России, относятся к субъектам естественных монополий и подлежат тарифному регулированию со стороны государства.
«При регулировании тарифов учитываются капиталоемкость строительства сетевых объектов, необходимость долгосрочного планирования и надежность экономических условий для осуществления инвестиционной деятельности. Правовой базой тарифного регулирования в Германии служат Постановление о стимулирующем регулировании ARegV, а также Постановление об оплате электрической энергии и газа StromNEV/GasNEV. В основе тарификации лежит экономический принцип стимулирующего регулирования. Он опирается на мотивацию сетевых организаций улучшать управление своей деятельностью, в частности снижать свои затраты в сравнении с иными сетевыми организациями региона». [1]
Стимулирующее регулирование рассчитано на пятилетний период. Регулирующий орган федеральных земель совместно с Федеральным сетевым агентством (Bundesnetzagentur) определяют и утверждают максимально возможный годовой доход (выручку) сетевой организации на все годы пятилетнего периода регулирования. Если организации удастся снизить затраты при установленной сумме выручки, она может сохранить образовавшуюся дополнительную прибыль в течение пе-
X X
о
го А с.
X
го т
о
м о м о
о см о см
о ш т
X
<
т О X X
риода регулирования. Таким образом, сетевая организация получает стимул к повышению своей производительности и снижению затрат.
Максимально возможная выручка формируется из оценочных затрат на содержание и эксплуатацию сетевого оборудования, инвестиционной составляющей, а также стимула (штрафа) за уровень качества поставки.
Для определения затратной составляющей в максимально возможной выручке до начала периода регулирования регулирующие органы определяют базовый уровень затрат. Для этого проводится проверка бизнеса организации. Она основана на годовой финансовой отчетности организации за последний год. Определенный базовый уровень действует в течение всего периода регулирования.
Расчет регулируемых доходов дополняется сравнительным анализом эффективности. Данный анализ не предусматривает учета затрат, которые сетевая организация не может контролировать.
Законодательством предусмотрена возможность корректировки максимально возможной выручки. Она возможна в случае существенных изменений обязательств по поставкам сетевой организации, в связи с чем, происходят изменения в затратах организаций.
«Расчет инвестиционной составляющей для сетевых компаний также осуществляется регулятором. На сегодняшний день инвестиционная составляющая рассчитывается с учетом:
• безрисковой ставки - 3,8% (определяется на основе средней десятилетней доходности ценных бумаг с фиксированной процентной ставкой);
• премии за риск - 3,59%.
В соответствие с данными значениями регулируемая норма прибыли на капитал до уплаты налога на прибыль составляет 7,39%, а с учетом ставки налога на прибыль (1,66%) ставка дохода на капитал до вычета налогов равняется 9,05%». [1]
Важным элементом в тарифном регулировании для сетевых организаций является обеспечение качества обслуживания, в связи с тем, что существует риск сокращения вложения средств сетевыми организациями в поддержание готовности своего оборудования для экономии затрат. Для поддержания качества обслуживания тарифное регулирование предусматривает стимулы для организаций с более высоким качеством. Сетевые организации, которые поддерживали уровень качества на уровне выше среднего в прошлые годы, получают добавку к максимально возможной выручке (предельному уровню дохода). Для организаций с низким уровнем качества обслуживания предусмотрены вычеты - штрафы из установленной выручки.
В Великобритании тарифным регулированием сетевых организаций занимается Служба по регулированию рынков газа и электрической энергии ^дет).
«Регулирование тарифов сетевых организаций основано на модели RIЮ (Доход = Стимулы + Инвестиции + Затраты)». [2]
Структура действия данной модели представлена на рис.1. В настоящее время в Великобритании действует система RIIO-1. Она дифференцирована для магистральных ^1Ю-Т1) и для распределительных сетей (RIЮ-ED1). Данная модель направлена на стимулирование инвестиционной деятельности в сетевом комплексе.
Модель RIЮ ставит перед сетевыми организациями определенные целевые показатели (результаты), которых необходимо достигнуть. Таким образом, создается
зависимость уровня дохода от результатов, получаемых организацией. При этой модели регуляторный орган устанавливает значения результатов и может контролировать (ограничивать) выручку организаций.
«Модель регулирования RIЮ основана на механизме периодического установления предельной величины выручки регулируемой компании, ориентированной на выходные показатели - результаты функционирования компании. Предельная величина выручки от регулируемой деятельности (функционирование и развитие) определяется с учетом разрешенных доходов за период регулирования и различных стимулов, задающих целевое улучшение результатов работы сетевой компании». [3]
Рис. 1. Структура модели ИЮ [3] Модель ИЮ направлена на повышение эффективности деятельности сетевых организаций и сочетает в себе стимулы для снижения расходов организаций и стимулы для достижения других поставленных регулирующим органом результатов.
«Ofgem вводит на доходы сетевых компаний ограничения, цель которых заключается в достижении:
^ своевременной поставки электрической энергии; ^ достаточного уровня финансирования электросетевых организаций;
^ предсказуемости и прозрачности затрат и результатов, получаемых компаниями». [4].
В основе системы стимулирования эффективности электросетевых организаций в модели RIЮ лежит механизм «меню контрактов» или «стимулирование качества информации». Этот механизм используется по отношению к суммарной величине выручки, которая регулируется Ofgem. «Меню контрактов» применяется регулирующим органом для достижения двух целей. Первая цель - уменьшение информационной асимметрии между регулятором и сетевой организацией (сетевая организация имеет более точные данные в отношении реальных затрат, чем регулятор). «Меню контрактов» позволяет организации выбрать контракт, который наиболее точно
соответствует затратам организации, тем самым предоставляя регулятору необходимую информацию. Вторая цель - создание связи между получаемой организацией долей прибыли или убытков с величиной установленной выручки.
Основной задачей RIЮ можно назвать обеспечение достижения сетевыми компаниями установленных результатов при минимальном уровне затрат. В связи с этим был создан перечень устанавливаемых результатов (параметров) и приведены механизмы их достижения (табл. 1).
Таблица 1
Перечень результатов, устанавливаемых сетевым компаниям [3]
№ п/п Наименование результата Способы достижения
1. Безопасность -соблюдение требований Health and safety executive; -проявление инициативы в области безопасности.
2. Надежность для распределительных сетей: -контроль количества перерывов электроснабжения на 100 потребителей в год; -стимулирование снижения суммарного времени перерывов электроснабжения в год, в минутах. для высоковольтных сетей: -контроль расчетов математического ожидания недопоставленной электроэнергии.
3. Условия подключения к сети -стимулирование снижения длительности подключения генераторов и потребителей электрической энергии по времени; -учет экономической эффективности подключения; -предоставление потребителю высококачественной информации по подключению
4. Удовлетворенность пользователей сети -контроль показателей удовлетворенности потребителей, формируемой на основе опросов и анализа жалоб клиентов.
5. Экологическое воздействие содействие в минимизации негативного воздействия на окружающую среду: -стимулирование снижения потерь электроэнергии в сетях; -сохранение рельефа и ландшафта на территории национальных парков, заповедников и другое; -поддержка технологического присоединения низкоуглеродных производителей в минимальные сроки и по оптимальной цене.
6. Социальные обязательства -оказание помощи наиболее уязвимым потребителям и осуществление сбора информации по ним; -создание специальных видов обслуживания для уязвимых пользователей.
Также, в Великобритании регулирующими органами применяется такой механизм, как бенчмаркинг полных затрат сетевых организаций, т.е. определение эталонных затрат сетевых организаций.
«Данный метод предусматривает определение для группы рассматриваемых компаний функции затрат на передачу электроэнергии С (у, w, z) в зависимости от параметров, характеризующих:
• объемы оказания услуг (у);
• стоимость используемых ресурсов
• влияние факторов окружающей среды [5]
Существует 5 этапов бенчмаркинга электросетевых
организаций:
1. Определение параметров, которые формируют затраты сетевых компаний. Эти параметры подразделяются на три группы. Первая группа - объемы оказываемых услуг. Она включает в себя количество потребителей компании, максимум нагрузки, а также объемы передаваемой электрической энергии. Вторая группа -факторы внешней среды. Эти факторы не могут контролироваться компанией, но при этом оказывают влияние на стоимость предоставляемых услуг. Такими показателями могут быть удельная величина потребителей на единицу площади обслуживаемой территории, либо отношение числа потребителей к протяженности линий электропередач и т.п. Третья группа - стоимость ресурсов, затрачиваемых на осуществление деятельности по передаче электроэнергии. Выделяют следующие виды ресурсов: трудовые ресурсы; основные средства и материалы, а также прочие ресурсы. Перечень прочих ресурсов должен быть одинаковым для всех электросетевых организаций.
«При расчете стоимости материальных ресурсов OFGEM использует нормативы и индекс стоимости материалов, используемых в электроэнергетике.
При определении стоимости трудовых ресурсов регулятор учитывает показатели средней заработной платы, как региональные, так и средние по стране». [5]
2. Выбор типа функции затрат. Одним из часто используемых видов функции затрат является функция Кобба-Дугласа. Данная функция отражает зависимость объема передачи электроэнергии от эталонных затрат;
3. Выбор метода расчета функции затрат. На данном этапе необходимо выбрать метод, при котором оценочные значения расходов организации, определенные по функции, будут в большей степени приближены к фактическим значениям;
4. Обработка имеющихся данных. Происходит расчет коэффициентов функции, полученной в ходе проведения бенчмаркинга;
5. Оценка эффективности организаций. Осуществляется путем сравнения отклонений фактических затрат организаций от полученных в ходе бенчмаркинга затрат.
Результатом бенчмаркинга является уравнение функции затрат для однородной группы сетевых организаций. На его основе для группы организаций устанавливается значение затрат, которое соответствует среднему уровню по всем сравниваемым организациям. Далее определяются отклонения фактических затрат каждой организации от установленного среднего уровня (отклонение может быть, как положительным, так и отрицательным) на основе которых оценивается эффективность организаций.
Для регулирующего органа бенчмаркинг позволяет оценить возможный потенциал роста эффективности по каждой организации, то есть возможности снижения затрат на передачу электрической энергии.
В Бразилии регуляторный орган (Национальное агентство по регулированию электроэнергетики) осуществляет регулирование тарифов на услуги по передаче электрической энергии так же, как в Германии, путем ограничения выручки сетевых организаций.
Регулируемый доход (выручка), установленный на основе стимулирующего регулирования и принципа эффективности предоставления услуг, может быть получен двумя методами:
• в случае объектов, проданных на аукционе, доход определяется наименьшей суммой, предлагаемой в процессе аукциона;
X X
о
го А с.
X
го m
о
м о м о
о es о es
о ш m
X
<
m О X X
• в случае уступок без торгов, через установление и пересмотр тарифов.
«В соответствие с нормативным решением ANEEL -559/2013 РЕН тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на долгосрочный период, но подлежат ежегодной корректировки». [6]
Регулирующий орган устанавливает предельный размер выручки сетевой организации. Эта выручка содержит в себе две части:
s Часть А (расходы, связанные с осуществлением деятельности по передаче и распределению электрической энергии). Она устанавливается на весь период регулирования и определяется путем суммирования следующих компонентов:
- стоимости приобретения электрической энергии в целях компенсации потерь в сети;
- стоимости технологического присоединения потребителя к сетям компании и эксплуатационных расходов (регулирующим органом Бразилии на каждый период регулирования устанавливается норматив эксплуатационных затрат);
- отраслевых сборов, установленных законодательством;
- выпадающих доходов.
s Часть В рассчитывается в процессе ежегодного пересмотра тарифов, начиная со второго года периода регулирования, по формуле, представленной ниже. VPB = (CAOM + CAA) х (1- Pm -MIQ) -OR - UD -ER,
(1)
Где,
CAOM - разница эксплуатационных затрат. Представляет собой разницу между текущим нормативом эксплуатационных затрат и скорректированным на будущий период значением;
CAA - представляет собой сумму следующих показателей: амортизации и дохода на инвестированный капитал;
Pm - коэффициент корректировки рынка. Рассчитывается на основе Х-фактора - заданного фактора снижения затрат. Он зависит от следующих показателей:
- динамики среднегодового повышения производительности труда при осуществлении деятельности по передаче и распределению электрической энергии;
- динамики эксплуатационных затрат.
MIQ - механизм стимулирования повышения качества обслуживания (наличие системы штрафов);
OR - прочие доходы. Представляют собой доходы от вспомогательной деятельности в сфере передачи и распределения электрической энергии, не подлежащей регулированию, и доходы от непрофильной деятельности;
UD - доход, полученный от превышения спроса на электрическую энергию. Спрос на электроэнергию фиксируется в заключенном организацией концессионном соглашении. Данные соглашения ежегодно пересматриваются. В ходе пересмотра условий соглашений в них вносятся правки, в том числе и в объемы поставки электрической энергии. Разница между пересмотренными значениями на будущий период (год) и текущими значениями представляют собой превышение спроса на электрическую энергию;
ER - доход от реактивного излишка (излишка реактивной мощности в сети). Реактивный излишек, также, как и превышение спроса, определяется в ходе пересмотра концессионных соглашений.
Данная система регулирования создана на основе
принципа повышения эффективности предоставления услуг по передаче и распределению электрической энергии.
Из проведенного анализа методов тарифного регулирования можно сделать следующие выводы:
-во всех 3 странах существует разные формы собственности в электросетевом бизнесе ( сетевые активы могут быть частной собственности или в концессии),но это не влияет на качество и надежность обслуживания потребителей сетевыми организациями;
-во всех 3 странах тарифы на передачу регулируются государством, регулирование может осуществляться или через установление предельного уровня, или путем определения формулы;
- во всех странах используются долгосрочные тарифы, что создает привлекательность сетевого бизнеса для инвестиционного сообщества;
-в Германии и Бразилии в основу тарифного регулирования положен метод доходности на инвестированный капитал или его модификации. К сожалению, в России учитывая предпринятые государственными органами корректировки, в частности «сглаживание выручки» по годам долгосрочного периода и невозврат изъятых средств, завышенный срок возврата капитала и только декларирование сохранения достигнутой экономии текущих (эксплуатационных) затрат, использование этого метода ограничено;
-развитие методологии тарифного регулирования в Великобритании привело к созданию и успешному внедрению нового метода - бенчмаркинга затрат и расчету потенциала эффективности сетевых компаний. Метод сравнительно прост и универсален. Кроме того предполагает переходный период, в рамках которого может реализоваться потенциал эффективности сетевых компаний;
-все три страны используют принципы стимулирующего регулирования, направленные на снижение затрат и повышение качества обслуживания. Надо отметить, что и в России с 2016г. постепенно вводится принятая во многих странах мира система учета надежности и качества обслуживания потребителей сетевыми организациями на основе показателей частоты и продолжительности отключений, сроков и соблюдения требований технологического присоединения к сетям потребителей и наличия жалоб по качеству обслуживания. На совещании «О функционировании электросетевого комплекса Российской федерации» от 4 августа 2018г. премьер -министр Дмитрий Медведев отметил, что в 2017г. в международном рейтинге, проводимым «Doing Business», по показателю «Подключение к сети» Россия заняла достойное 10 место, а по индексу «Надёжность электроснабжения» - 28-е место.
- наряду с традиционными направления стимулирующего регулирования в Великобритании, в отличие от других стран, контролируются и поддерживаются решения сетевыми компаниями более широкого круга проблем, в частности экологических и социальных.
Предпринимаемые ФАС России попытки по переводу регулирования тарифов электросетевых компаний на метод эталонных затрат пока не достигают желаемых результатов.
В свете развития тарифного регулирования в России и уже расчета сбытовой надбавки для гарантирующих поставщиков методом эталонных затрат, особый интерес для России приобретает опыт Великобритании по
расчету затрат сетевых компаний на основе бенчмаркинга и определению потенциала эффективности сетевых компаний. Кроме того, заслуживают внимания подходы Великобритании к достижению целей государственной политики сетевыми компаниями.
Литература
1. Incentive régulation of gas and electricity network operators // Официальный сайт Федерального сетевого агентства Германии. [Электронный ресурс] URL https://www.bundesnetzagentur.de/EN/Areas/Energy/Com panies/GeneralInformationOnEnergyRegulation/IncentiveR egulation/IncentiveRegulation_node.html (дата обращения: 30.11.2019).
2. Network price controls // Официальный сайт Службы по рынкам газа и электроэнергии Великобритании. [Электронный ресурс] URL https://www.ofgem.gov.uk/electricity/transiTiission-networks/network-price-controls (дата обращения: 30.11.2019).
3. Долматов И.А., Яркин Е.В., Золотова И.Ю., Панова М.А., Дробыш И.И., Шилова Н.В., Сорокин И.С., Ла-зебник А.И. Модели ценообразования на услуги субъектов естественных монополий в Великобритании // Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2015.
4. Network regulation - the 'RIIO' model // Официальный сайт Службы по рынкам газа и электроэнергии Великобритании. [Электронный ресурс] URL https://www.ofgem.gov.uk/network-regulation-riio-model (дата обращения: 30.11.2019).
5. Суюнчев М.М., Трегубова Е.А., Файн Б.И. Анализ зарубежного опыта бенчмаркинга затрат при регулировании тарифов на передачу электроэнергии // Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ» Том 9, №5 (2017) [Электронный ресурс] URL http://em.ranepa.ru/files/docs/105EVN517.pdf (дата обращения: 11.12.2019).
6. Периодический тарифный обзор // Официальный сайт Национального агентства по регулированию электроэнергетики Бразилии. [Электронный ресурс] URLhttp://www2.aneel.gov.br/cedoc/aren2017761_Proret_ Submod_2_1A_v1.pdf (дата обращения: 30.11.2019).
Analysis of foreign methods of regulating tariffs for services on transmission of electric energy by network organizations
Lyubimova N.G., Porcina E.N.
State University of Management
The article is devoted to the analysis of the use of foreign models of tariff regulation in the electric grid complex. Under the assumption that the analysis of the experience of state regulation of tariffs of electric grid organizations of foreign countries can be used in the development of tariff regulation in the Russian Federation. In the context of the development of tariff regulation of electric grid organizations, it seems important to study foreign experience in using benchmarking in the regulation of tariffs for services for the transmission and distribution of electric energy. The authors analyzed the methods of tariff regulation in several foreign countries: Germany, the UK and Brazil. The analysis revealed the possibility of applying the UK tariff regulation experience, which is based on the benchmarking method, in connection with the development of a new tariff regulation method in Russia - the reference cost method. Also in the course of work, it was revealed that all three countries, with the tariff regulation of network organizations, focus on improving the quality of services, as well as on stimulating cost reduction.
Keywords: tariff regulation, network company, methodology, quality of service, benchmarking
Reference
1.
2.
3.
5.
6.
Incentive regulation of gas and electricity network operators // Official website of the Federal network Agency of Germany. [Electronic resource] URL
https://www.bundesnetzagentur.de/EN/Areas/Energy/Compani es/GeneralInformationOnEnergyRegulation/IncentiveRegulatio n/IncentiveRegulation_node.html (accessed date: 30.11.2019). Network price controls // Official website of the UK gas and electricity markets Service. [Electronic resource] URL https://www.ofgem.gov.uk/electricity/transmission-networks/network-price-controls (accessed date: 30.11.2019). Dolmatov I. A., Yarkin E. V., Zolotova I. Yu., Panova M. A., Drobysh I. I., Shilova N. V., Sorokin I. S., Lazebnik A. I. Pricing models for the services of natural monopolies in the UK // National research University Higher school of Economics, 2015. Network regulation - the 'RIIO' model // Official website of the UK gas and electricity markets Service [Electronic resource] URL https://www.ofgem.gov.uk/network-regulation-riio-model (accessed date: 30.11.2019).
Suncev M. M., Tregubova E. A., Fein B. I. The analysis of foreign experience of benchmarking costs in the regulation of tariffs for electricity transmission // Internet-journal "science of SCIENCE" volume 9, №5 (2017). [Electronic resource] URL http://em.ranepa.ru/files/docs/105EVN517.pdf (accessed date: 11.12.2019).
Periodic tariff review // Official website of the national electricity regulatory Agency of Brazil. [Electronic resource] URL http://www2.aneel.gov.br/cedoc/aren2017761_Proret_Submod _2_1A_v1.pdf (accessed date: 30.11.2019).
X X
О
го А
с.
X
го m
о
to о to о
