Анализ законодательства Республики Казахстан и зарубежных стран в части регулирования коммерческих юридических лиц, в том числе с участием государства Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 347.19

АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН В ЧАСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ КОММЕРЧЕСКИХ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ, В ТОМ ЧИСЛЕ С УЧАСТИЕМ ГОСУДАРСТВА

Елеусизова Индира Каржаубаевна

Начальник Центра правового мониторинга Института законодательства Республики Казахстан, к.ю.н.; г. Астана, Республика Казахстан; e-mail: indira_e@mail.ru Турлыбек Дана Манаркызы

Старший научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства Республики Казахстан, магистр юридических наук; г. Астана, Республика Казахстан; e-mail: dana170688@mail.ru

Ключевые слова: коммерческие юридические лица; акционерное общество; товарищество с ограниченной ответственностью; государственные предприятия; субъекты квазигосударственного сектора; публичные корпорации; управление юридическим лицом; ответственность.

Аннотация. В данной статье авторами рассматриваются некоторые вопросы правового регулирования в Казахстане и зарубежных странах деятельности коммерческих юридических лиц, в том числе с участием государства.

В частности были исследованы вопросы разделения юридических лиц на коммерческие и некоммерческие, проанализированы особенности юридического статуса коммерческих организаций, специфика деятельности юридических лиц с участием государства как в Казахстане, так и в странах ближнего и дальнего зарубежья.

На основе проведенного сравнительно-правового анализа авторами выработаны выводы и рекомендации касательно отсутствия единообразия в законодательном определении юридических лиц с участием государства, а также отсутствия четкости в закреплении видов деятельности, предусматривающих участие государства в предпринимательстве, внедрения полной материальной ответственности органов управления акционерных обществ и товариществ с ограниченной ответственностью с участием государства перед самими организациями и их участниками, обеспечения единого подхода к регулированию всех субъектов предпринимательской деятельности, создаваемых в форме акционерных обществ и товариществ с ограниченной ответственностью и др.

При этом авторами был сделан вывод о необходимости закрепления в законодательстве РК общего правила о том, что все нормы отдельных законов как гражданско-правового, так и публично-правового характера, регулирующие статус юридических лиц, должны соответствовать нормам Гражданского кодекса РК о юридических лицах.

В целом предложения и рекомендации, выработанные авторами в ходе анализ законодательства Республики Казахстан и зарубежных стран в части регулирования коммерческих юридических лиц, в том числе с участием государства, направлены на улучшение законодательных условий предпринимательской деятельности в Казахстане, повышение эффективности управления государственным имуществом.

предлагаются некоторые меры осуществления административного надзора в отношении лиц, лишённых гражданства.

ЦАЗАЦСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНЬЩ ЖЭНЕ ШЕТ ЕЛДЕРДЩ ЗАЦНАМАСЫН КОММЕРЦИЯЛЬЩ, ОНЬЩ 1Ш1НДЕ МЕМЛЕКЕТТ1Ц ЦАТЫСУЫ БАР ЗАЦДЫ Т¥ЛГАЛАРДЫ РЕТТЕУ БОЛ1Г1НДЕ ТАЛДАУ

Индира ^аржаубайкызы Елеус1зова

Казацстан Республикасыныц Зацнама институты Цщыцтыц мониторинг орталыгыныц бастыгы, з.г.к.; Астана ц., Казахстан Республикасы; e-mail: indira_e@mail.ru

Дана Манаркызы Турлыбек

Казацстан Республикасыныц Зацнама институты Цщыцтыц мониторинг орталыгыныц ага зылыми цызметкерi, зац зылымдарыныц магистрi, Астана ц., Казахстан Республикасы; e-mail: dana170688@mail.ru

Ty^h свздер: коммерциялыц зацды тулгалар; акционерлж цогам; жауапкершыт шектеулг сержтестж; мемлекеттж кэсторындар; квазимемлекеттж сектор субъект1лер1; жария коопорациялар; зацды тулганы басцару; жауапкерш1л1к.

Аннотация. Бул мацалада авторлармен коммерциялыц, соныц шгнде мемлекеттщ цаты-суы бар зацды тулгалар цызметтщ Казацстанда жэне шет елдертде цуцыцтыцреттелутщ кейб1р мэселелер1 царастырылады.

Атап айтцанда, зацды тулгаларды коммерциялыц жэне коммерциялыц емес деп белудщ мэселелер1 зерделенд1, Казацстандагы да, жацын жэне алыс шет елдер1ндег1 де коммерциялыц уйымдардыц заци мэртебестщ ерекшелжтергне, мемлекеттщ цатысуы бар зацды тулгалар цызметтщ езгешелтне талдау жасалды.

ЖYргiзiлген салыстырмалы-цуцыцтыц талдаудыц нег1з1нде авторлармен мемлекеттщ цатысуы бар зацды тулгалардыц зацнамалыц аныцтамасында бiркелкiлiктiц болмауына, сондай-ац мемлекеттщ кэсткерлжте цатысуын кездейтт цызмет турлерт бектуде айцын-дылыцтыц болмауына, мемлекеттщ цатысуы бар акционерлж цогамдардъщ жэне жауапкер-шiлiгi шектеулi сержтестжтердщ уйымдардыц ездерi жэне цатысушыларыныц алдындагы толыц материалдыц жауаптылыгын енгiзуге, акционерлж цогамдар жэне жауапкершшт шектеулi сержтестжтер нысанында цурылатын барлыц кэсткерлж субъектшерт реттеу-де бiрыцгай тэсiлдi цамтамасыз етуге жэне т.б. цатысты цорытындылар мен усыныстар эзiрлендi.

Бул ретте авторлар КР зацнамасында зацды тулгалар мэртебест реттейтт азамат-тыц-цуцыцтыц жэне жария-цуцыцтыц сипаттагы жекелеген зацдардыц барлыц нормалары КР Азаматтыц кодекстщ зацды тулгалар туралы нормаларына сэйкес келуi тшстт жайлы жалпы ережет бекту цажеттыт туралы цорытынды жасады.

Жалпы КазацстанРеспубликасыныц жэне шет елдердщ зацнамасын коммерциялыц, соныц штде мемлекеттщ цатысуы бар зацды тулгалардыреттеу белтнде талдау барысында авторлармен эзiрленген усыныстар Казацстандагы кэсткерлж цызметтщ зацнамалыц шарт-тарын жацсартуга, мемлекеттж мYлiктi басцару тшмдштн арттыруга багытталган.

ANALYSIS OF LEGISLATION OF THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN AND FOREIGN COUNTRIES IN THE PART OF REGULATION OF COMMERCIAL LEGAL ENTITIES, INCLUDING WITH THE STATE PARTICIPATION

Eleussizova, Indira K.

Head of Legal monitoring center of the SI «Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan», candidate of legal sciences; Astana, Republic of Kazakhstan; e-mail: indira_e@mail.ru

Turlybek, Dana M.

Senior Researcher of Legal monitoring center of the SI «Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan», Master of legal sciences; Astana, Republic of Kazakhstan; e-mail: dana170688@mail.ru

Keywords: commercial entities; joint stock company; limited liability partnership; public enterprises; quasi-public sector entities; public corporations; management of a legal entity; responsibility.

Abstract. In this article the authors examine some of the issues of legal regulation of the activities of commercial entities, including the participation of the state, in Kazakhstan and foreign countries.

In particular, the issues of separation of legal entities into commercial and non-commercial ones were analyzed, the features of the legal status of commercial organizations, the specifics of the activities of legal entities with the participation of the state both in Kazakhstan and in the countries of the near and far abroad were analyzed.

Based on the comparative legal analysis, the authors developed conclusions and recommendations regarding the lack of uniformity in the legal definition of legal entities with the participation of the state, as well as the lack of clarity in assigning activities that involve the state in business, the introduction of full material responsibility of the management bodies of joint-stock companies and limited liability partnerships with the participation of the state to the organizations themselves and their participants, a unified approach to the regulation of all business entities created in the form of joint-stock companies and limited liability partnerships, etc.

At the same time the authors concluded that it is necessary to consolidate the general rule in the legislation of the RK that all norms of certain laws, both civil law and public law, governing the status of legal entities, must comply with the norms of the Civil Code of the Republic of Kazakhstan on legal entities.

In general, the proposals and recommendations developed by the authors during the analysis of the legislation of the Republic of Kazakhstan and foreign countries in the regulation of commercial legal entities, including with the participation of the state, are aimed at improving the legislative conditions of entrepreneurial activity in Kazakhstan, improving the management of state property.

Президентом Республики Казахстан Н.А. Назарбаевым была поставлена задача по вхождению Казахстана в ТОП-ЗО самых развитых государств мира путем совершенствования институциональной среды, обеспечивающей благоприятные условия для развития бизнеса и предпринимательских инициатив.

Кроме того, Глава государства в своих посланиях народу Казахстана в качестве одного из основных приоритетов по обеспечению темпов роста экономики выше среднемировых и устойчивого продвижения Казахстана в число 30 передовых стран неоднократно отмечал кардинальное улучшение и расширение бизнес-среды1.

Как известно, функционирование и развитие бизнеса в первую очередь тесно связано с деятельностью коммерческих юридических лиц, в том числе с участием государства.

До получение Казахстаном независимости в стране отсутствовало деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие, поскольку предпринимательство не допускалось как возможная экономическая деятельность.

По мнению некоторых авторов, такое деление не свойственно и европейским странам, где закрепление большинства корпоративных форм юридических лиц не зависит от материального или идеального (некоммерческого) характера их целей [1].

Что касается стран постсоветского пространства, то здесь четко прослеживается тенденция к разделению всех организаций на коммерческие и некоммерческие на основе экономического подхода и соблюдения требований гражданского законодательства к специфике участия в экономическом обороте некоммерческих организаций [2].

При этом для правовой науки и правопри-

менительной практики некоторыми авторами отмечается важность вышеизложенного деления в зависимости от вида организационно-правовой формы юридических лиц [3].

Вместе с тем необходимо отметить, что существует мнение о некорректности классификации организаций на имеющих право распределять прибыль между участниками и не имеющих право на это ввиду возможности наличия организаций, не имеющих участников [4].

Казахстанская правовая наука и законодательство в целом признает доктрину существования коммерческих и некоммерческих юридических лиц и в качестве цели коммерческого юридического лица ставит получение дохода. При этом отмечается возможность преследования также иных, например благотворительных целей, но основной является именно доход [5]. А в качестве критерия разграничения юридических лиц называется возможность распределения прибыли между участниками [6].

Однако, по мнению ученых-цивилистов, полное разграничение между коммерческими и некоммерческими организациями иногда затруднительно на практике. Во-первых, это обсулавливается возможностью расходования коммерческих организаций в первые годы получаемых доходов на развитие материальной базы, совершенствование технологий, во-вторых, - с ведением некоммерческих организаций активной предпринимательской деятельности и получением ими доходов [6].

Вместе с тем в казахстанской юридической науке высказывается позиция и о несостоятельности распределения или не распределения чистого дохода как признака того или иного вида юридического лица. Ка полагают некоторые авторы, это дает возможность уч-

1См., например: Послание Президента Республики Казахстан Н.Назарбаева народу Казахстана. 31 января 2017 г. «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность» //http://www.akorda.kz

редителям под видом некоммерческой организации, имеющей соответствующие налоговые льготы, осуществлять коммерческую деятельность и потреблять полученный в результате этого доход [7].

Таким образом, в правовой литературе отсутствует однозначная позиция касательно разделения юридических лиц на коммерческие и некоммерческие, что обуславливает дискуссионность данного института гражданского права.

Гражданский кодекс Республики Казахстан закрепляет исчерпывающий перечень организационно-правовых форм коммерческих юридических лиц.

Целесообразность такого четкого закрепления обусловлена тем, что многие предприниматели в большинстве стремятся осуществлять свою деятельность в форме различных нестандартных и комбинированных экономических образованиий, таких как фирмы, корпорации, тресты, трастовые компании, холдинги и др., в которых отсутствуют точная характеристика их правового статуса.

В свою очередь, организационно-правовые формы некоммерческих организаций, закрепленные в гражданском законодательстве носят неисчерпывающий характер и «возможны в более широких вариантах, но и они должны определяться не бесконтрольным желанием учредителей, а соответствующими законными границами» [5].

Среди коммерческих организаций в Казахстане и за рубежом особое место занимают юридические лица с той или иной степенью участия государства.

1. На сегодняшний день согласно действующему законодательству Республики Казахстан государство участвует в рыночных отношениях через юридические лица, которые принадлежат ему полностью либо частично.

При этом одни и те же юридические лица с участием государства определяются пятью различными дефинициями:

1) субъекты квазигосударственного сектора (статья 3 Бюджетного кодекса РК, статьи 1 Законов РК «О государственном аудите и финансовом контроле», «Об энергосбережении и повышении энергоэффективности»);

2) государственные юридические лица (статья 1 Закона РК «О государственном имуществе»).

3) государственные организации (Трудовой, уголовный, лесной кодексы РК, Законы РК «О государственном аудите и финансовом контроле», «О противодействии коррупции», «О науке» и др.).

4) организации, приравненные к государственным (статья 8 Закона РК «О науке»);

5) государственные предприятия и организации, более 50% долей участия в уставных

капиталах либо размещенных акций которых принадлежат государству (статья 17 Закона РК «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан», статья 2 Закона РК «О государственных закупках»). При этом не учитываются организации, где участие государства не превышает 50% (статьи 1 Законов РК «О концессиях», «О государственно-частном партнерстве»).

Отдельно необходимо отметить, что Гражданский кодекс РК предусматривает только государственные предприятия, АО и ТОО, то есть рассматривает все АО и ТОО как субъекты частного предпринимательства независимо от формы собственности.

Кроме того, государственные предприятия в одном и том же законе обозначаются двумя понятиями: государственные организации и субъекты квазигосударственного сектора (статьи 1, 8, 10 Закона РК «О противодействии коррупции»).

Аналогичным образом юридические лица с участием государства включены одновременно в число субъектов квазигосударственного сектора и доминантов или монополистов (статья 6 Закона РК «О государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств»).

Также в интересах юридических лиц с участием государства в отраслевых законах они исключены из круга лиц, к деятельности которых предъявляются жесткие требования. Так, в Законе РК «О бухгалтерском учете и финансовой отчетности» данные лица относятся к организациям публичного интереса и исключаются из числа субъектов крупного предпринимательства (статьи 1, 2), несмотря на то, что фактически являются таковыми (пункт 6 статьи 24 Предпринимательского кодекса РК).

2. Далее, действующее законодательство частично ограничивает участие государства в предпринимательской деятельности (пункт 1 статьи 192 Предпринимательского кодекса РК, статья 133 Закона РК «О государственном имуществе»), однако такие случаи относятся не ко всем субъектам квазигосударственного сектора.

Необходимо отметить, что принятый 22 апреля 2015 г. закон, направленный на ограничение участия государства в предпринимательской деятельности, не дал ожидаемых результатов. Исчерпывающего перечня юридических лиц с участием государства по видам деятельности не установлено.

Имеющиеся же ограничения применяются только в отношении АО и ТОО, более 50% акций (долей) которых принадлежат государству (постановление Правительства РК от 28 декабря 2015 года № 1095 «Об утверждении перечня видов деятельности, осуществляе

мых юридическими лицами, более пятидесяти процентов акций (долей участия в уставном капитале) которых принадлежат государству, и аффилиированными с ними лицами»). Данное обстоятельство негативно влияет на развитие конкуренции и создание благоприятных условий для субъектов частного предпринимательства в целом.

Вместе с тем зарубежный опыт показывает, что участие государства в предпринимательской деятельности не превышает 10%, или оно практически не принимает участия в нем (США и др.).

3. Следует отметить, что на сегодняшний день в Казахстане отсутствует ответственность членов совета директоров и исполнительного органа ТОО и АО с участием государства при причинении ими вреда, повлекшего убытки предприятий.

Вместе с тем такая ответственность предусмотрена в отношении членов наблюдательного совета и руководителя исполнительного органа государственного предприятия (статьи 139, 148 Закона «О государственном имуществе»).

Данное обстоятельство приводит к тому, что указанные должностные лица принимают необоснованные и неэффективные решения, которые в свою очередь, влекут утрату государственных активов.

В свою очередь, передовой зарубежный опыт (Сингапур, Новая Зеландия, США, Великобритания и др.) решает изложенные вопросы путем привлечения к персональной и коллективной ответственности членов совета директоров и исполнительных органов.

4. Действующие подходы по правовому регулированию АО и ТОО с участием государства отличаются от опыта зарубежных стран.

Так, в Казахстане деятельность таких юридических лиц регламентирована:

- Законом «О государственном имуществе», где предусмотрены определенные преимущества для них;

- Законами «Об АО» и «О ТОО и ТДО», которые распространяются на все АО и ТОО, независимо от формы собственности с учетом особенностей, предусмотренных Законом «О государственном имуществе».

В свою очередь, в зарубежных странах государство при участии в предпринимательской деятельности обязано руководствоваться общим законодательством, которое касается всех компаний.

5. В зарубежных странах, в отличие от Республики Казахстан, юридические лица с участием государства осуществляют свою деятельность в виде:

1) предприятий в форме акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью (далее - АО и ООО), как и в Республи-

ке Казахстан (далее - РК);

2) государственных (публичных) корпораций. Аналогом таких предприятий в РК являются государственные предприятия на праве хозяйственного ведения;

3) казенных предприятий (в РК государственные предприятия на праве оперативного управления).

В развитых странах (например, США, Германия, Великобритания, Италия, Франция, Япония) наиболее перспективной формой участия государства для крупных компаний является форма АО, которое является коммерческим юридическим лицом, обладающим обособленным имуществом, выпускающим акции и не отвечающим по обязательствам участников.

АО с участием государства осуществляют самостоятельную предпринимательскую деятельность на основе государственной финансовой поддержки и подчиняются общим законам экономики.

При этом соответствующие министерства наблюдают за эффективностью их функционирования.

Модели управления такими АО различны и подразделяются в основном на следующие группы:

- «децентрализованная» или «отраслевая» модель (Великобритания, Финляндия), при которой права по управлению АО распределены между несколькими профильными министерствами и ведомствами;

- «двойная модель» (страны ОЭСР, например, Греция, Швейцария, Турция, Мексика, Италия, Новая Зеландия, Южная Корея), при которой управление АО осуществляется совместно профильными и общими министерствами;

- «централизованная» модель (Дания, Испания, Королевство, Нидерландов, Норвегия, Швеция), при которой управление осуществляется единым министерством или агентством, управляющим большинством компаний с государственным участием (министерство финансов, промышленности);

- «альтернативная» модель (дополнительная модель управления), при которой акции компаний с государственным участием передаются специально созданным холдингам, подконтрольным государству («OIAG» (Австрия), «ГО!» (Италия), «SASAC» (Китай), «Temasek» (Сингапур), АО «ФНБ «Сам-рук-Казына») [8].

Степень влияния государства на управление АО с его участием различна и зависит от доли такого участия.

Так, в зарубежных странах (например, Российская Федерация) АО с участием государства подразделяются на следующие группы:

1) со 100-процентным государственным капиталом. Особенности управления такими АО:

- государство непосредственно не управляет производством, оно лишь ориентирует и контролирует деятельность через своих представителей в АО;

- эффективность его деятельности зависит от влияния государственного органа на руководящие органы АО;

- отсутствует собрание акционеров, его функции осуществляет совет директоров;

- совет директоров и исполнительный орган полностью формируется (назначается) государством;

- принцип сочетания «свободы рук» государственных представителей в АО с контролем за их деятельностью со стороны государства.

2) с принадлежащим государству контрольным пакетом акций. Такие АО характеризуются (к примеру, Франция, Италия, Индия, Южная Корея др.):

- смешанной собственностью;

- поступлением на рынок ценных бумаг большого количества акций;

- возможностью привлечения капитала и одновременного воздействия государства на стратегию и тактику АО в целях обеспечения общественных интересов;

- управлением представителями государства (государственными служащими);

- функционированием собрания акционеров;

- необходимостью учета представителями государства в АО мнений других акционеров;

3) с государственным пакетом акций, не являющимся контрольным. В данных АО высока роль других акционеров, и предлагаемые государством решения собранием акционеров или советом директоров могут быть не приняты [9].

В АО с участием государства в зарубежных странах совет директоров несет коллективную ответственность за руководство, управление и контроль за деятельностью компании, объективность принимаемых решений в интересах компании, акционеров и иных заинтересованных лиц, а также гарантирует реализацию эффективного управления в компании.

Кроме того, законодательством некоторых зарубежных стран (Сингапур, Новая Зелан-дия)2 также предусматривается фидуциарная

ответственность каждого члена совета директоров перед компанией и акционерами за действие (бездействие), повлекшее причинение ущерба (вреда) интересам компании и ее акционерам.

Финансирование деятельности АО с участием государства осуществляется за счет как государственного бюджета, так и доходов от коммерческой деятельности (реализации пакета акций).

В целом в зарубежных АО с участием государства как равноценным участником рыночных отношений подчиняется общим нормам законодательства, установленным для всех коммерческих лиц, в том числе в части реорганизации и ликвидации, а также подлежат общему режиму налогообложения.

Государственные (публичные) корпорации в зарубежных странах определяются разными правовыми терминами. Так, в Англии такие предприятия именуются как публичные корпорации, во Франции и Германии - публичные учреждения, в США - публичные (правительственные) корпорации, в Азербайджане - публичные юридические лица3, в Грузии - юридические лица публичного права4.

Необходимо отметить, что понятие юридических лиц публичного права (публичных юридических лиц) в некоторых зарубежных странах охватывает само государство и местные исполнительные органы (Франция), а также государственные учреждения и фонды, политические партии (статья 1509 Гражданского кодекса Грузии). В свою очередь, Закон Грузии «О юридических лицах публичного права» сужает данное понятие до организации, которая под контролем государства независимо осуществляет политическую, государственную, социальную, просветительную, культурную и иную публичную деятельность (статья 2).

При этом юридическое лицо публичного права может быть создано на основе членства (корпорация публичного права) или путем передачи государственного имущества для осуществления определенных публичных или государственных задач (учреждения). Учреждение не имеет членов5.

В целом под государственной корпорацией понимается контролируемое государством юридическое лицо, учреждённое статутом, обладающее специальной правоспособностью, руководимое коллективным органом управления, являющееся объектом государствен-

2Singapore Companies act; New Zealand Companies Act 1993.// https://sso.agc.gov.sg/Act/CoA1967; http:// legislation.govt.nz/act/public/1993/0105/188.0/DLM319570.html

33aKOH A3ep6aüd^ancKOü Pecny6nuKu om 29 deKa6px 2015 года «O ny6nmnux mpudmecKux n^ax» // http:// base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=83373

43aKOH rpy3uu om 28 Max 1999 гoдa «O mpudmecKux n^ax nу6nuцнoгo npaea» //https://matsne.gov.ge/ru Cm. 4 3aKOHa rpy3uu o mpudmecKux nuцax пу6nuцнoгo npaea.

ного контроля и надзора, но сохраняющее независимость в своей текущей деятельности, направленной на обеспечение публичной пользы.

Государственные корпорации в зарубежных странах создаются на основании специального акта, в котором предусматривается порядок деятельности и управления данной корпорацией (например, Закон Грузии

«О службе доходов», определяющий правовой статус и правовые основания деятельности юридического лица публичного права - Службы доходов).

При этом они обладают обособленным имуществом и самостоятельной имущественной ответственностью, но осуществляют коммерческую деятельность от имени государственного собственника и находятся под контролем государственных органов управления.

Так, учредитель государственной корпорации утверждает ее бюджет, устав и структуру, годовые финансовые отчеты, определяет направления развития, создает совещательные и исполнительные органы (коллегиально или единолично), членами которых могут являться должностные лица тех государственных органов, которые осуществляют контроль за ее деятельностью, устанавливает и преждевременно прекращает их полномочия.

В некоторых странах (Грузия) необходимо согласие государственных органов на определенные виды деятельности: приобретение, отчуждение или обременение недвижимого имущества, получение кредитов, поручительство, утверждение штатных расписаний и фонда зарплаты.

Кроме того, органы государственного контроля правомочны приостанавливать или отменять неправомерные решения юридических лиц публичного права [10].

Основной целью деятельности государственных корпораций в зарубежных странах является осуществление определенной публично-правовой функции, выполнение которой не входит в компетенцию государственных органов управления6.

При выполнении данной функции они вправе реализовывать хозяйственную, производственную, торговую, исследовательскую деятельность, получать прибыль, но только в форме дополнительной деятельности либо в тех случаях, когда данная деятельность служит достижению целей, поставленных при ее создании. Если корпорация перешла на ком-

мерческую деятельность, соответствующий орган государственного управления обязан поставить вопрос о его реорганизации или ликвидации7 (Грузия). Таким образом, данные корпорации ограничены в совершении сделок с другими коммерческими юридическими лицами.

Государственные корпорации могут обладать особыми правомочиями по использованию государственных земель и природных ресурсов (США, Италия, Франция и др.).

Также государственные корпорации выполняют определенные управленческие или регулирующие функции, т.е. функции государственных органов, но при этом их служащие не относятся к категории государственных служащих [11]. Так, в Великобритании публичные корпорации обладают полномочиями в сфере публичного управления и публичного нормотворчества.

В целом государственные корпорации в зарубежных странах подлежат общему налогообложению и подчиняются нормам частного права [12].

Между тем, необходимо отметить, что в некоторых странах (Франция) государственные корпорации ввиду отсутствия хозяйственной самостоятельности не облагаются налогами: все доходы и расходы проходят через бюджет8.

В целом для государственных корпораций в зарубежных странах в основном характерно отсутствие акций или долей участия. Исключение составляет Канада, где государственные корпорации функционируют в качестве аналогов акционерных обществ.

Активы государственных корпораций формируются за счет переданного учредителем имущества, средств, выделенных из государственной казны, поступлений, получаемых от оказанных работ и услуг, пожертвований, грантов и иных средств.

При этом имущество, переданное государственной корпорации государством (местным исполнительным органом), используется ею в соответствии с целями, определенными в ее уставе.

В зарубежных странах (Грузия, Российская Федерация и др.) государство как собственник не несет ответственности за обязательства созданных ими корпораций, и несет риск за потери, связанные с их деятельностью в пределах стоимости переданного ими имущества.

В свою очередь, руководитель государ-

5Ст. 4 Закона Грузии о юридических лицах публичного права.

6Ст. 9 абз. 1 Закона Грузии о юридических лицах публичного права

7Там же.

8Портал французского права //http://www.france-jus.m/mdex.php?page=fiches&actюn=fiche&id=94

ственной корпорации (например, в Грузии) несет персональную ответственность за управление юридическим лицом, в частности за сохранение имущества, находящего в собственности юридического лица, целевое использование денежных средств.

Вопросы, связанные с ликвидацией и реорганизацией государственных корпораций (Азербайджанская Республика), регулируются общим гражданским законодательством.

Казенные предприятия в зарубежных странах являются юридическими лицами, создаваемыми государством и не обладающими хозяйственной, финансовой, правовой самостоятельностью.

Казенные предприятия полностью находятся на бюджетном финансировании, входят в систему государственной власти и непосредственно управляются каким-либо министерством, ведомством или органом местного самоуправления. Работники таких предприятий рассматриваются как государственные служащие.

Они находятся под прямым государственным управлением по вопросам производства, политики цен, финансов.

Казенные предприятия выступают в торговом обороте от имени государства и не подлежат налогообложению [13].

Между тем, в некоторых странах (Российская Федерация) такие предприятия вправе самостоятельно реализовать производимую им продукцию и уплачивают налог на прибыль [14].

Основной задачей казенных предприятий является удовлетворение государственных нужд.

Казенное предприятие создается на основании специального акта и действует согласно заранее утвержденной программе деятельности и в соответствии с экономическими показателями, разработанными для реализации данной программы.

Такое предприятие в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет права владения, пользования и распоряжения, но лишь с согласия собственника этого имущества в пределах, установленных в соответствии с целями его деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

Финансирование деятельности казенных предприятий осуществляется в основном за счет средств, выделяемых из государственного бюджета или внебюджетных фондов. Активы казенных предприятий вместе с тем могут составлять также доходы, полученных от реализации продукции в случае возможно-

сти занятия предприятием самостоятельной хозяйственной деятельностью.

Прекращение деятельности казенного предприятия может происходить посредством его ликвидации либо реорганизации (слияние, присоединение, разъединение, выделение). Однако реорганизация казенного предприятия отличается спецификой: сохранение правового статуса предприятия обязательно (Российская Федерация).

Казенные предприятия существуют практически во всех странах: это пороховые заводы, королевские доки (Англия), гобеленовые мастерские, почта, телеграф (Франция), военные ведомства, типография, пивоваренные заводы (Германия)9.

Необходимо отметить, что термин «публичные компании» в Казахстане используется в качестве особого вида акционерного общества согласно Закону РК «Об акционерных обществах» при его соответствии следующим критериям:

1) размещение своих простых акций на неорганизованном и (или) организованном рынках ценных бумаг с предложением данных акций неограниченному кругу инвесторов;

2) принадлежность не менее 30% от общего количества размещенных простых акций акционерам, каждый из которых владеет не более чем 5% простых акций от общего количества размещенных простых акций общества;

3) соответствие объема торгов простыми акциями требованиям, установленным нормативным правовым актом уполномоченного органа;

4) нахождение акций общества в категории списка фондовой биржи, функционирующей на территории РК, в соответствии с требованиями со специальными (листинговыми) требованиями к ценным бумагам и их эмитентам, установленными внутренними документами фондовой биржи.

При этом для признания общества публичной компанией, контрольный пакет акций которой прямо или косвенно принадлежит национальному управляющему холдингу, первые два критерия не применяются (пункты 1, 1-1 статьи 4-1).

На основе анализа законодательства Республики Казахстан и зарубежных стран в части регулирования коммерческих юридических лиц с участием государства выработаны следующие выводы и рекомендации.

1. Представляется необходимым провести ревизию законодательных актов на предмет исключения различной трактовки организа-

9Организационно-правовые формы участия зарубежных государств в имущественных правоотношениях // http://isfic.info/foretor/graztor17.htm

ций с участием государства, в частности так называемых субъектов квазигосударственного сектора, и приведения понятийного аппарата в единообразие в соответствии с их правовой природой.

При этом предлагается рассматривать деятельность данных субъектов в зависимости от собственников их имущества как:

- государственное предпринимательство, осуществляющееся государственным предприятием;

- частное предпринимательство, осуществляющееся юридическими лицами с прямым или косвенным участием государства, поскольку собственником их имущества являются сами юридические лица.

2. При этом полагаем целесообразным законодательно закрепить 2 списка по видам деятельности, предусматривающие участие государства в предпринимательстве:

1 список - допускающий создание юридических лиц с более 50% участия государства только при отсутствии на соответствующем товарном рынке субъекта (субъектов) частного предпринимательства;

2 список - узкий, жесткий и допускающий создание юридических лиц с менее 50% участия государства при наличии на соответствующем товарном рынке субъекта (субъектов) частного предпринимательства.

3. В целях эффективного управления государственным имуществом считаем необходимым внедрить полную материальную ответственность органов управления ТОО и АО с участием государства перед самим АО, ТОО и их участниками.

4. Для приведения к единому подходу регулирования всех субъектов предпринимательской деятельности, создаваемых в форме АО и ТОО, целесообразно применение Законов «Об АО» и «О ТОО и ТДО» к ним, без каких-либо исключений.

5. В зарубежных странах к основным формам юридических лиц с участием государства относятся:

- казенные предприятия и публичные (государственные, правительственные, общественные) корпорации (или юридические лица публичного права) - как субъекты государственного предпринимательства;

- АО и ТОО - как субъекты частного предпринимательства.

При этом могут быть и смешанные формы участия государства в виде публичных корпораций, которые имеют аналогичный АО механизм управления корпорацией (через совет директоров) и право выпускать акции (Канада, США, Франция и др.).

Необходимо отметить, что в зарубежных странах государство при участии в предпринимательской деятельности должно руковод-

ствоваться общим законодательством, касающимся деятельности всех компаний.

В этой связи полагаем необходимым закрепить в Гражданском кодексе РК (далее -ГК РК) общее правило об обязательности соответствия всех норм отдельных законов как гражданско-правового, так и публично-правового характера, регулирующих статус юридических лиц, нормам ГК РК о юридических лицах. В силу этого при наличии противоречий между отдельными законами и ГК РК должен применяться именно Кодекс.

Гражданско-правовая регламентация в этой сфере при этом должна оставаться «двухуровневой»: ГК РК и специальные законы.

6. В целом юридические лица с участием государства в зарубежных странах создаются для обеспечения национальной безопасности или жизнедеятельности населения (экономического и социального характера), обороноспособности и финансовой независимости государства (банки, кредитные и страховые корпорации) или защиты интересов общества, то есть создаются только в определенных отраслях экономики.

При этом публичные корпорации и казенные предприятия в зарубежных странах создаются на основе отдельного нормативного правового акта, предусматривающего порядок их функционирования и управления.

В связи с этим предлагаем ограничить создание государственных предприятий в РК путем определения исчерпывающего перечня отраслей, где они могут быть созданы.

7. Степень влияния государства на юридические лица зависит от доли его участия в них и может выражаться в создании и полном или частичном участии в их органах управления, контроле за деятельностью, определении стратегии и тактики юридического лица.

Так, в АО со 100-процентным государственным капиталом в отличие от АО, в котором государству принадлежит лишь часть акций, государство через своих представителей, из которых полностью формируются органы управления обществом, управляет и контролирует его деятельность без необходимости учета мнений других акционеров.

При этом функции представителей государства, порядок их назначения и принятия ими решений, вопросы отчетности могут регулироваться специальными актами (Российская Федерация).

Кроме того, государство в лице своих органов как учредитель публичной корпорации утверждает ее бюджет, устав и структуру, годовые финансовые отчеты, определяет направления развития, создает его органы (коллегиально или единолично), дает согласие на заключение сделок на сумму, превышающую определенный пороговый размер и сделки с

определенными лицами.

8. В зарубежных странах государственные (публичные) корпорации наделяются:

- публично-правовыми функциями, не входящими в компетенцию государственных органов;

- полномочиями в сфере публичного управления и публичного нормотворчества (Великобритания, Японии и др.);

- особыми правомочиями по использованию государственных земель и природных ресурсов (США, Италия, Франция и др.);

- в некоторых случаях функциями государственных органов (Канада, Франция и др.).

Публичные функции, осуществляемые государственными корпорациями, могут охватывать политическую, социальную, просветительную, культурную деятельность, а также регулирование экономики страны (к примеру, реализация государством своего исключительного права на экспорт и импорт отдельных видов товаров, выполнение государственными заказчиками функций по поставке товаров для государственных нужд, финансовая поддержка участников товарного рынка, ценовое регулирование в отношении отдельных видов продукции, государственный контроль торговой деятельности и др.).

Публичные корпорации имеют право осуществлять коммерческую деятельность, но только от имени государства в форме дополнительной деятельности либо в случаях, предусмотренных уставом, и подлежат ликвидации в случае осуществления коммерческой деятельности как основной.

Необходимо отметить, что цели деятельности публичной корпорации определяются в зарубежных странах индивидуально в специальных актах, на основе которых они были созданы.

В свою очередь, в РК назначение деятельности государственных предприятий (на праве хозяйственного ведения) устанавливается в Законе «О государственном имуществе» и представляет собой исчерпывающий перечень сфер деятельности (пункт 2 статьи 134).

Таким образом, публичные корпорации в зарубежных странах обладают более широкими полномочиями в закрепленных за ними сферах, нежели государственные предприятия в РК.

9. В некоторых странах для обозначения публичных корпораций применяется термин «юридические лица публичного права» (Грузия), означающий контролируемую государством организацию и в то же время независимо осуществляющую публичную деятельность.

Вместе с тем данное понятие обозначает:

1) все юридические лица, выполняющие публичные функции;

2) юридические лица, имеющие властные полномочия;

3) государственные органы, имеющие статус юридического лица.

При этом понятие «юридическое лицо публичного права» необходимо отличать от понятия публичного акционерного общества.

В действующем законодательстве РК статус юридического лица публичного права не регламентируется.

10. Публичные корпорации и казенные предприятия в основном подчиняются исполнительной ветви власти - министерствам, ведомствам, муниципалитету, а также законодательной ветви власти - парламенту.

В свою очередь, данные организации сохраняют автономность и самостоятельность в принимаемых решениях, за исключением стран, где отсутствует налогообложение их доходов (Франция).

Казенные предприятия, в основном, не обладают хозяйственной и правовой самостоятельностью. Исключение составляют такие предприятия в Российской Федерации.

11. В юридических лицах с участием государства в зарубежных странах единоличный руководитель или совет директоров (в том числе каждый его член) несут ответственность за управление юридическим лицом, включая принимаемые решения, сохранение и целевое использование имущества.

При этом само государство за обязательства созданных ими корпораций ответственности не несет, за исключением казенных предприятий.

Учитывая зарубежный опыт, в целях эффективного управления государственным имуществом полагаем необходимым внедрить в РК полную материальную ответственность органов управления ТОО и АО с участием государства перед самим АО, ТОО и их участниками, при причинении вреда, повлекшего их убытки.

12. АО с участием государства и государственные корпорации подлежат налогообложению по общим правилам. Вместе с тем в некоторых странах доходы данных юридических лиц не облагаются налогом и перечисляются в государственный бюджет (Франция). Казенные предприятия налогами не облагаются, за исключением некоторых стран (Российская Федерация).

При этом необходимо отметить, что в некоторых странах (например, США, Испания) введен унитарный принцип в налогообложении многоуровневых юридических лиц (т.е. имеющих дочерние организации), в том числе с участием государства, в соответствии с которым доходы основной и дочерней организаций облагаются одинаковыми налогами.

В связи этим предлагается:

1) исключить от налогообложения доходы организаций, получивших имущество на безвозмездной основе от государства согласно бюджетным программам;

2) ввести унитарный принцип налогообложения в РК, что позволит обеспечить достоверный учет финансового положения ос-

новных и дочерних организаций.

13. Вопросы, связанные с ликвидацией и реорганизацией юридических лиц с участием государства регулируются общим законодательством. При этом в некоторых странах существует обязательность сохранения правового статуса казенного предприятия при его реорганизации (Российская Федерация).

ЛИТЕРАТУРА

1. Проблемы развития частного права: Сборник статей к юбилею Владимира Саурсеевича Ема / С.С. Алексеев, А.В. Асосков, В.Ю. Бузанов и др. // Под ред. Е.А. Суханова, Н.В. Козлова. — М.: Статут, 2011.

2. Турбанов А.В., Виноградов С.В., Кравченко Д.В. Рецензия на монографию О.А. Серовой «Теоретико-методологические и практические проблемы классификации юридических лиц современного гражданского права России» //Банковское право. — 2011. — № 5. — С. 74-79.

3. Караходжаева Д.М. Институт права собственности юридических лиц: особенности исторического развития и современное состояние в Узбекистане //Право и политика. — 2006. — № 2.

4. Болдырев В.А. О коммерческих и некоммерческих организациях //Законы России: опыт, анализ, практика. — 2011. — № 11. — С. 95-99.

5. Комментарий к Гражданскому кодексу Республики Казахстан (Общая часть) (Ответственные редакторы: Сулейменов М.К., Басин Ю.Г.) //Интернет-ресурс https://online.zakon. kz/Document/?doc_id=1019750#pos=0;0.

6. Басин Ю.Г. Юридические лица по Гражданскому кодексу Республики Казахстан. Понятие и общая характеристика // Интернет-ресурс http://online.zakon.kz/document/?doc_ id=1012150#pos=0;0.

7. Климкин С.И. О делении юридических лиц на коммерческие и некоммерческие по ГК Республики Казахстан // Интернет-ресурс https://online.zakon.kz/Document/?doc_ id=1015505#pos=7;-5.

8. Vagliasindi M. Governance Arrangements for Stated Owned Enterprises World Bank Policy Research Working Paper No. 4542 March 2008 //http:// ssrn/com/adstract=1102837; Молотников А.Е. Особенности участия государства в управлении акционерными обществами // Слияния и поглощения. 2009. № 4; Авдашева С.Б., Долгопятова Т.Г., Пляйнес Х// https://www.hse.ru/data /2010/05/04/1216402659/WP1 2007 01.pdf.

9. Мильнер Б.З. Теория организации. Издание второе, переработанное и дополненное. -Москва: ИНФРА-М, 2000.

10. Ладо Чантурия. Гражданское право и юридические лица публичного права: особенности правового регулирования //Материалы международной научно-практической конференции «Гражданское право в системе права» в Алматы (Казахстан) 17 мая 2007 года.

11. Пухова М.М., Кривцова М.К., Цихоцкий Ф.Н., Свиридова Е.С. Опыт управления государственными корпорациями в зарубежных странах и его применение в России // Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ» http://naukovedenie.ru Выпуск 4 (23), июль - август 2014 http://naukovedenie.ru/PDF/46EVN414.pdf.

12. Соболев Г.С. Административно-правовой статус публичных корпораций в странах общего права. Автореферат дисс. На соискание ученой степени канд.юрид.наук. - Москва, 2010. //http://www.dissercat.com/

13. Жук И.Н., Киреева Е.Ф., Кравченко В.В. Международные финансы. Финансы государственных предприятий. //http://www.grosbook.info/

14. Беляева О.А. Предпринимательское право (Учебное пособие), 2009 // http://knigi.news/ pravo-predprinimatel/predprinimatelskoe-pravo-uchebnoe.html.

REFERENCES

1. Problemy razvitiya chastnogo prava: Sbornik statej k yubileyu Vladimira Saurseevicha Ema / S.S. Alekseev, A.V. Asoskov, V.YU. Buzanov i dr. // Pod red. E.A. Suhanova, N.V. Kozlova. — M.: Statut, 2011.

2. Turbanov A.V, Vinogradov S.V., Kravchenko D.V. Recenziya na monografiyu O.A. Serovoj «Teoretiko-metodologicheskie i prakticheskie problemy klassifikacii yuridicheskih lic sovremennogo grazhdanskogoprava Rossii» //Bankovskoepravo. — 2011. — № 5. — S. 74-79.

3. Karahodzhaeva D.M. Institut prava sobstvennostiyuridicheskih lic: osobennosti istoricheskogo razvitiya i sovremennoe sostoyanie v Uzbekistane //Pravo i politika. — 2006. — № 2.

4. Boldyrev V.A. O kommercheskih i nekommercheskih organizaciyah // Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika. — 2011. — № 11. — S. 95-99.

5. Kommentarij k Grazhdanskomu kodeksu Respubliki Kazahstan (Obshchaya chast') (Otvetstvennye redaktory: SulejmenovM.K., Basin YU.G.) //Internet-resurs https://online.zakon.kz/ Document/?doc_id=1019750#pos=0;0.

6. Basin YU.G. YUridicheskie lica po Grazhdanskomu kodeksu Respubliki Kazahstan. Ponyatie i obshchaya harakteristika // Internet-resurs http://online.zakon.kz/document/?doc_ id=1012150#pos=0;0.

7. Klimkin S.I. O deleniiyuridicheskih lic na kommercheskie i nekommercheskiepo GKRespubliki Kazahstan //Internet-resurs https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1015505#pos=7;-5.

8. Vagliasindi M. Governance Arrangements for Stated Owned Enterprises World Bank Policy Research Working Paper No. 4542 March 2008 // http:// ssrn/com/adstract=1102837; Molotnikov A.E. Osobennosti uchastiya gosudarstva v upravlenii akcionernymi obshchestvami // Sliyaniya i pogloshcheniya. 2009. № 4; Avdasheva S.B., Dolgopyatova T.G., Plyajnes H //https://www.hse.ru/ data /2010/05/04/1216402659/WP1_2007_01.pdf.

9. Mil'ner B.Z. Teoriya organizacii. Izdanie vtoroe, pererabotannoe i dopolnennoe. - Moskva: INFRA-M, 2000.

10. Lado CHanturiya. Grazhdanskoe pravo i yuridicheskie lica publichnogo prava: osobennosti pravovogo regulirovaniya // Materialy mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii «Grazhdanskoe pravo v sisteme prava» v Almaty (Kazahstan) 17 maya 2007 goda.

11. Puhova M.M., Krivcova M.K., Cihockij F.N., Sviridova E.S. Opyt upravleniya gosudarstvennymi korporaciyami v zarubezhnyh stranah i ego primenenie v Rossii // Internet-zhurnal «NAUKOVEDENIE» http://naukovedenie.ru Vypusk 4 (23), iyul'- avgust 2014 http://naukovedenie. ru/PDF/46EVN414.pdf.

12. Sobolev G.S. Administrativno-pravovoj status publichnyh korporacij v stranah obshchego prava. Avtoreferat diss. Na soiskanie uchenoj stepeni kand.yurid.nauk. - Moskva, 2010. // http:// www.dissercat.com/

13. ZHuk I.N., Kireeva E.F., Kravchenko V.V. Mezhdunarodnye finansy. Finansy gosudarstvennyh predpriyatij. //http://www.grosbook.info/

14. Belyaeva O.A. Predprinimatel'skoe pravo (Uchebnoe posobie), 2009 // http://knigi.news/ pravo-predprinimatel/predprinimatelskoe-pravo-uchebnoe.html.